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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

24 juillet 2002 : Justice ( rapport - première lecture )

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Dans son message au Parlement du 2 juillet dernier, M. le Président de la République s'adressait en ces termes aux représentants de la Nation : « Réunis en session extraordinaire par la nécessité et l'urgence de l'action, il vous revient de donner sans délai force de loi à la volonté nationale (...). Dès le milieu de l'été, vous aurez adopté des textes essentiels pour renforcer l'autorité de l'Etat, garantir la sécurité des Français, restaurer la compétitivité de la France et assurer la solidarité nationale ».

Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice s'inscrit dans le cadre de cette action nécessaire et urgente évoquée par M. le Président de la République.

*

Le Sénat a toutes les raisons de se réjouir que la justice soit l'un des premiers chantiers ouverts par le Gouvernement au début de la nouvelle législature.

Avec constance depuis de nombreuses années, il accorde en effet toute son attention à l'évolution du fonctionnement de notre justice.

En 1991, une commission de contrôle s'était penchée sur les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire1(*).

En 1996, une mission d'information de votre commission des Lois s'était penchée sur la question des moyens de la justice2(*). Enfin, il y a quelques jours seulement, la mission d'information créée par votre commission sur l'évolution des métiers de la justice a rendu son rapport3(*), formulant quarante propositions organisées autour des cinq axes suivants :

- désengorger la justice ;

- améliorer l'organisation du travail des juridictions ;

- instaurer une véritable justice de proximité associant les citoyens ;

- poursuivre le mouvement de spécialisation des juridictions ;

- favoriser l'émergence d'une véritable communauté judiciaire.

De la même manière, le Sénat a récemment examiné de manière approfondie l'évolution de la délinquance des mineurs et les moyens d'y répondre dans le cadre d'une commission d'enquête4(*). Le présent projet de loi reprend plusieurs préconisations de cette commission.

*

Dans sa déclaration de politique générale, M. le Premier ministre a dressé un constat réaliste de l'état de la justice dans notre pays : « l'autorité de l'Etat, c'est aussi une justice sereine, efficace, simple et rapide. Notre système judiciaire ne répond pas suffisamment à la demande de droit. Sa lenteur irrite nos concitoyens. Sa complexité les dérange. La justice doit être à la fois plus effective et plus proche du citoyen. »

Le présent projet de loi ne saurait constituer qu'une étape dans la réalisation d'un objectif aussi ambitieux. Il s'agira néanmoins d'une étape essentielle, compte tenu de l'importance des dispositions proposées. Le projet de loi est organisé autour de sept axes :

- l'attribution à la justice de moyens considérables au cours des cinq prochaines années ;

- la création d'une justice de proximité, appelée à traiter ces petits litiges ou petites infractions qui empoisonnent la vie de nos concitoyens ;

- la réforme du droit pénal des mineurs ;

- la simplification et le renforcement de l'efficacité de la procédure pénale ;

- l'amélioration du fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

- le renforcement de l'efficacité des juridictions administratives ;

- enfin, l'amélioration de l'aide apportée aux victimes.

Le projet de loi s'accompagne d'un rapport annexé, qui décrit de manière détaillée l'action ambitieuse qu'entend conduire le Gouvernement dans le domaine de la justice au cours des cinq prochaines années.

I. DES MOYENS POUR UNE JUSTICE ASPHYXIÉE

Le constat du manque de moyens de la justice en France est dressé avec constance depuis des décennies sans que des réponses satisfaisantes aient jusqu'à présent été apportées à ce problème.

Au cours des dernières années, les moyens accordés à la justice ont augmenté de manière substantielle, le budget du ministère s'étant accru de près de 18 % entre 1998 et 2002.

Ces moyens supplémentaires ont cependant largement été absorbés par les nombreuses réformes entreprises pendant cette période et n'ont pas permis une amélioration du fonctionnement de la justice, notamment en ce qui concerne les délais de traitement des affaires.

Le présent projet de loi prévoit un effort considérable en faveur de la justice pour les cinq années à venir. Il renoue avec la programmation des moyens, qui permet d'avoir une visibilité dans l'octroi de ceux-ci.

Au cours des cinq prochaines années, l'administration centrale du ministère de la justice, les juridictions judiciaires et administratives, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 3,65 milliards d'euros, qui s'ajouteront à la reconduction des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002 (article 2). Le montant des dépenses ordinaires s'élèvera à 2.775 millions d'euros, celui des crédits de paiement à 875 millions d'euros. Ces crédits de paiement permettront de financer l'ouverture de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles. 10.100 emplois permanents seront créés, auxquels s'ajouteront 580 emplois en équivalent temps plein, correspondant au recrutement de 3.300 juges de proximité et de 230 assistants de justice dans les juridictions administratives.

Par ailleurs, afin de faciliter la réalisation des équipements prévus, le projet de loi prévoit l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires et, en contrepartie, la soumission de l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants (articles 4 et 5).

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Votre commission des Lois se félicite de l'ampleur exceptionnelle des moyens qui seront consacrés à la justice au cours des prochaines années. Elle considère que cet effort important devra s'accompagner d'une profonde réorganisation du fonctionnement et des méthodes de travail des services déconcentrés et de l'administration centrale du ministère. Le récent rapport de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice pourrait fournir au Gouvernement des pistes de réflexion en cette matière. D'ores et déjà, le rapport annexé au projet de loi fixe un objectif ambitieux de réduction des délais de traitement des affaires et envisage la mise en place de nouvelles méthodes de travail fondées, notamment, sur la mutualisation des moyens des juridictions de proximité, d'instance et de grande instance et sur le développement du travail en équipe.

L'inscription dans la loi d'une obligation d'évaluation (article 6) de la future loi d'orientation et de programmation pour la justice est tout à fait positive. Elle correspond à la philosophie de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui a profondément modifié les règles relatives à la procédure budgétaire en prévoyant notamment l'élaboration de projets annuels de performances. Votre commission vous propose de modifier l'article 6 du présent projet de loi relatif à l'évaluation pour en rapprocher les termes de ceux figurant dans la loi organique relative aux lois de finances.

* 1 Rapport n° 357 (Sénat, 1990-1991) de M. Jean Arthuis au nom de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire présidée par M. Hubert Haenel.

* 2 Quels moyens pour quelle justice ? - Rapport n° 49 (Sénat, 1996-1997) de M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information présidée par M. Charles Jolibois.

* 3 Quels métiers pour quelle justice ? - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information présidée par M. Jean-Jacques Hyest.

* 4 Délinquance des mineurs : la République en quête de respect - Rapport n° 340 (Sénat, 2001-2002) de M. Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Pierre Schosteck.