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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

24 juillet 2002 : Justice ( rapport - première lecture )

 

 

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITION RELATIVE
AUX COMMUNICATIONS TÉLÉPHONIQUES

Article 29
(art. L. 33-3 du code des postes et télécommunications)
Neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte
des établissements pénitentiaires

Cet article tend à compléter l'article L. 33-3 du code des postes et télécommunications afin d'autoriser l'installation d'appareils radioélectriques destinés à rendre inopérants les téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires.

1. Le constat : une prolifération inquiétante du nombre de téléphones mobiles dans les établissements pénitentiaires

Le nombre de téléphones mobiles ou de leurs accessoires découverts dans les établissements pénitentiaires ne cesse d'augmenter. On en dénombrait 28 en 1997, 179 en 2000 et 313 en 2001. Encore ne s'agit-il que des appareils saisis par l'administration pénitentiaire. Le nombre de téléphones effectivement introduits est probablement bien plus important.

Cette situation s'avère extrêmement préoccupante à plusieurs titres.

En premier lieu, elle constitue une violation des règles encadrant la possibilité offerte aux détenus de téléphoner. Ce droit n'est pas reconnu aux personnes détenues dans les maisons d'arrêt. Aux termes de l'article D. 417 du code de procédure pénale, les condamnés incarcérés dans les établissements pour peines peuvent être autorisés par le chef d'établissement à téléphoner en raison de circonstances familiales ou personnelles importantes. Dans les centres de détention, ils peuvent téléphoner une fois par mois, sur autorisation du chef d'établissement, aux membres de leur famille ou aux titulaires de permis de visite. Les détenus téléphonent à leurs frais ou aux frais de leur correspondant. L'identité du correspondant et le contenu de la conversation sont contrôlés.

Sous réserve de certaines dérogations au bénéfice, notamment, des personnels de permanence (surveillants et médecins), l'usage du téléphone portable est interdit, pour les détenus mais également pour les personnels, dans l'enceinte des établissements pénitentiaires. La détention d'un téléphone mobile par un détenu est considérée comme une faute du premier degré et peut entraîner une mise en quartier disciplinaire pendant 45 jours au maximum166(*).

En second lieu, la diffusion de téléphones mobiles engendre un trafic dans les établissements pénitentiaires167(*). Elle permet aux détenus de poursuivre leurs infractions depuis leur cellule, d'organiser des agressions contre leurs codétenus ou leurs surveillants, ou même de préparer des évasions. L'enquête relative à l'évasion par hélicoptère de trois détenus du centre pénitentiaire de Moulins-Yzeure, le 9 juin 2000, a révélé l'usage de téléphones mobiles avant et pendant l'opération.

Votre rapporteur observe toutefois qu'avec 23 évasions réussies mais également 52 tentatives mises en échec par an entre 1991 et 2000, la France connaît l'un des taux d'évasion les plus bas en Europe.

Taux d'évasion (pour 10.000 détenus)
dans 14 pays européens en 1999

Source : Chancellerie

Néanmoins, à la suite de la tentative d'évasion et de la prise en otage de trois agents de l'administration pénitentiaire survenues à Fresnes le 27 mai 2001, un groupe de travail présidé par M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris, s'est vu confier une mission d'évaluation, de réflexion et de proposition sur la sécurité des établissements pénitentiaires et des personnels.

Parmi les mesures préconisées dans le rapport remis au garde des Sceaux le 18 octobre 2001, notamment le renforcement des dispositifs anti-hélicoptères, l'amélioration de la sécurité du périmètre des établissements pénitentiaires, la restructuration des portes d'entrée ou encore la modernisation des systèmes de communication et d'alarmes en détention, figure la neutralisation des téléphones mobiles.

Les membres du groupe de travail ont en effet constaté que l'introduction de téléphones portables en détention était de plus en plus difficile à endiguer. Ces appareils sont de moins en moins décelables par les systèmes de détection en raison de leur miniaturisation et de leur faible teneur en éléments métalliques. Les nombreuses fouilles organisées régulièrement dans les établissements pénitentiaires permettent de limiter leur prolifération mais s'avèrent insuffisantes.

Dans ces conditions, le groupe de travail a proposé de neutraliser les communications émises ou reçues en détention au moyen de téléphones mobiles, soulignant toutefois que la mise en place d'un tel dispositif supposait une autorisation législative.

Tel est l'objet du présent article, qui s'inspire d'un dispositif introduit à l'initiative du Sénat dans la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel pour permettre la neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des salles de spectacle.

2. Le dispositif proposé : le décalque des dispositions applicables aux salles de spectacle

L'article L. 39-1 du code des postes et télécommunications interdit de perturber les émissions hertziennes autorisées, sous peine de six mois d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende168(*).

En juin 1999, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART)169(*) s'était fondée sur cette disposition pour s'opposer à la diffusion d'appareils permettant de rendre inopérants les téléphones mobiles.

Elle avait également estimé que ces systèmes étaient de nature à remettre en cause :

- les obligations de permanence, de qualité et de disponibilité du réseau mises à la charge des opérateurs de téléphonie mobile par leur autorisation en application des dispositions de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications ;

- le régime en vigueur d'attribution des fréquences aux opérateurs, lié à la personne du titulaire.

L'article 26 de la loi du 17 juillet 2001 précitée, introduit à l'initiative de notre ancien collègue M. Guy Herment et de nos collègues MM. Pierre Hérisson et Philippe Richert, a apporté une dérogation à ces principes en ajoutant à la liste des installations établies librement, définies à l'article L. 33-3 du code des postes et télécommunications170(*), les installations radioélectriques permettant de rendre inopérants, tant pour l'émission que pour la réception, les téléphones mobiles de tous types dans l'enceinte des salles de spectacle171(*).

S'inspirant de cette disposition, le présent article vise à ajouter à la liste des installations librement autorisées un septième cas : celui des « installations radioélectriques permettant de rendre inopérants dans l'enceinte des établissements pénitentiaires, tant pour l'émission que pour la réception, les téléphones mobiles de tous types. »

Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 33-3 et de l'article L. 36-6 du code des postes et télécommunications, les conditions d'utilisation de ces installations radioélectriques doivent être déterminées par une décision de l'Autorité de régulation des télécommunications soumise à l'homologation du ministre chargé des télécommunications et publiée au Journal officiel.

La Chancellerie a prévu d'affecter 35 millions d'euros à la mise en place de ces « brouilleurs » en 2003. Les dix plus grandes maisons d'arrêt, qui accueillent les prévenus les plus dangereux, seraient équipées en priorité172(*). Au total, 53 millions d'euros d'autorisations de programme seraient ouvertes au titre des mesures de sécurisation des établissements pénitentiaires.

3. La position de la commission des Lois : approuver le dispositif proposé mais inviter le Gouvernement à encadrer sa mise en oeuvre

Votre commission des Lois souscrit pleinement à l'objectif d'une neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires, relevant d'ailleurs qu'après s'être opposée à une telle mesure173(*), le précédent garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, s'y était déclaré favorable et avait souligné l'urgence de sa mise en oeuvre lors de la présentation à la presse du rapport de M. Jean-Marc Chauvet.

Elle observe toutefois que la mise en oeuvre de la loi du 17 juillet 2001 soulève des difficultés techniques et juridiques.

En effet, avant de définir les conditions d'utilisation des installations radioélectriques destinées à neutraliser les téléphones mobiles dans les salles de spectacle, l'Autorité de régulation des télécommunications a souhaité organiser une large consultation publique, en lançant au mois de décembre 2001 un « appel à commentaires ».

Cette consultation, à laquelle ont notamment participé les opérateurs de téléphonie mobiles, des industriels, le ministère de l'intérieur, celui de la justice, celui de la culture et de la communication, a fait ressortir, outre des positions parfois très divergentes, une série de difficultés, dont certaines touchent à la sécurité publique et à la protection des libertés individuelles. En outre, l'Autorité de régulation des télécommunications s'est inquiétée d'un risque de « prolifération » des dispositifs de brouillage, d'aucuns pouvant demander leur installation dans les établissements scolaires, les bibliothèques, les aéroports...

La neutralisation des téléphones mobiles, aussi bien dans les salles de spectacle que dans les établissements pénitentiaires, suppose de trouver une solution techniquement acceptable, permettant d'éviter un double écueil.

Les appareils de brouillage utilisés devront être suffisamment perfectionnés, d'une part, pour obtenir le confinement de la neutralisation des téléphones mobiles à l'enceinte des établissements pénitentiaires et des salles de spectacle, d'autre part, pour ne pas perturber le réseau des services de l'Etat (police, pompiers, gendarmerie, services d'urgence...) ou même les futurs systèmes d'alarmes portatives individuelles du personnel pénitentiaire, enfin, pour éviter que les ondes radioélectriques ainsi émises ne soient dangereuses pour la santé.

La recommandation n° 1999/519/CE du 12 juillet 1999 du Conseil de l'Union européenne prévoit ainsi la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Hz). L'article L. 32 du code des postes et télécommunications, modifié par l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications, renvoie ainsi à un décret le soin de définir les valeurs limites que ne doivent pas dépasser les champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations mentionnées à l'article L. 33-3174(*).

Inversement, le recours à des appareils perfectionnés rend possibles des interceptions de sécurité risquant de porter atteinte aux libertés individuelles.

Aussi votre commission des Lois invite-t-elle le Gouvernement et l'Autorité de régulation des télécommunications à définir avec soin les modalités techniques d'installation et de contrôle des appareils de neutralisation des téléphones mobiles.

Encore conviendra-t-il d'informer la Commission européenne de la mise en place de ce dispositif, puisque la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoit une procédure d'information des autres Etats membres de l'Union et de la Commission, d'une durée incompressible de trois mois, avant que l'Autorité de régulation des télécommunications puisse adopter formellement la décision précisant les conditions techniques d'utilisation. Dans ce délai, ceux-ci pourront faire des observations à la France dont elle « tiendra compte dans la mesure du possible175(*). »

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 29 sans modification.

* 166 Article D. 249-1 du code de procédure pénale.

* 167 Le prix d'acquisition d'un téléphone mobile en détention serait compris entre 200 et 300 euros.

* 168 L'article L. 66 du même code punit de trois mois d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende toute personne qui, par la rupture des fils, par la dégradation des appareils ou par tout autre moyen, cause volontairement l'interruption des télécommunications.

* 169 Créée à compter du 1er janvier 1997, l'ART est une autorité administrative indépendante composée de cinq membres nommés en raison de leur qualification dans les domaines juridique, technique et de l'économie des territoires, pour un mandat de six ans. Trois membres, dont le président, sont nommés par décret. Les deux autres membres sont respectivement nommés par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Les missions de l'ART sont définies par les articles L. 36-5 et suivants du code des postes et télécommunications.

* 170 Cette liste comprend également : 1° les réseaux internes ; 2° les cabines téléphoniques en dehors de la voie publique ; 3° les réseaux indépendants de proximité, autres que radioélectriques, d'une longueur inférieure à un seuil fixé par le ministre chargé des télécommunications ; 4° les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée dont les catégories sont déterminées conjointement par les ministres chargés des télécommunications, de la défense et de l'intérieur ; 5° les installations radioélectriques n'utilisant pas des fréquences spécifiquement assignées à leur utilisateur.

* 171 Les salles de spectacle étant définies comme « tout lieu dont l'aménagement spécifique est destiné à permettre la représentation ou la diffusion au public d'une oeuvre de l'esprit. »

* 172 Le coût du dispositif de brouillage serait de 350.000 euros par site.

* 173 Réponse à la question écrite n° 18802 posée par notre collègue M. Emmanuel Hamel le 16 septembre 1999, publiée au Journal officiel du Sénat (Questions) le 20 juillet 2000.

* 174 Ces valeurs limites ont été fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002.

* 175 Articles 8 et 9 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.