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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

24 juillet 2002 : Justice ( rapport - première lecture )

 

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

Depuis les débuts de la Vème République, trois lois ont déjà été qualifiées d'orientation et de programmation, ou d'orientation et de programme7(*). La loi n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice était simplement une loi de programme.

Les lois de programme sont apparues sous la IIIème République pour permettre de planifier la réalisation de grands équipements en dépassant le cadre strict de l'annualité budgétaire. Elles ont été consacrées par la Constitution de 1958, dont l'article 34 dispose, dans son avant-dernier alinéa, que : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. »

L'article 70 de la Constitution indique par ailleurs que « tout projet de loi de programme à caractère économique ou social » doit être soumis pour avis au Conseil économique et social.

La portée juridique des lois de programme est précisée par l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, dont l'article premier dispose que « les autorisations de programme pourront être groupées dans des lois dites « lois de programme ».

Cependant, aux termes de l'article 2 de cette ordonnance, « les lois de programme ne peuvent permettre d'engager l'Etat à l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l'année ». En effet, seule la loi de finances de l'année peut permettre d'acter juridiquement l'engagement des dépenses.

Les prévisions budgétaires chiffrées figurant dans les lois de programme ne sont d'ailleurs pas toujours respectées, notamment en raison de l'évolution ultérieure de la conjoncture économique.

Le Conseil constitutionnel a précisé la notion de loi de programme dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 sur la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social. Il a alors considéré que « pour l'application de l'article 70 de la Constitution, on doit entendre par "loi de programme à caractère économique ou social" une loi qui, non seulement définit des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comporte en outre des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs ».

Peuvent donc être considérées comme des lois de programme des lois qui comportent des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation des objectifs qu'elles approuvent, que ceux-ci soient ou non à caractère économique ou social. Ce dernier élément n'a de conséquence que sur l'obligation de soumettre, le cas échéant, le projet de loi au Conseil économique et social.

A la différence des lois de programme, les lois d'orientation n'ont pas de définition juridique, ne sont soumises à aucune particularité de procédure et ne se distinguent pas des lois ordinaires quant à leur régime juridique. Elles modifient d'ailleurs souvent des lois ordinaires.

De même que les lois de programme, les lois d'orientation présentent un certain nombre d'objectifs dont la réalisation est échelonnée sur plusieurs années ; en revanche, elles sont rarement assorties d'engagements financiers. Dans la forme, à l'instar des lois de programme, elles comportent généralement l'approbation d'un ou plusieurs rapports annexés.

Le présent titre comporte six articles prévoyant :

- l'approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé (article premier) ;

- la programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007 (article 2) ;

- la soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics (article 3) ;

- l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires et, en contrepartie, la soumission de l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants (articles 4 et 5) ;

- une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (article 6).

Article premier
Approbation des orientations et de la programmation
des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007
figurant dans le rapport annexé

Cet article a pour objet d'approuver les orientations et la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007, qui sont précisées dans un rapport annexé.

La loi d'orientation et de programmation se voit assigner le triple objectif d'améliorer l'efficacité de la justice en renforçant ses moyens, de faciliter l'accès au juge et de développer l'effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.

Les moyens supplémentaires affectés à la justice sont déclinés en quatre volets : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens ; adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale ; traiter plus efficacement la délinquance des mineurs ; améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice.

1. Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens

Sur ce volet, la loi d'orientation se voit assigner cinq objectifs : permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions ; rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité ; renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité ; développer l'efficacité de l'administration judiciaire ; améliorer l'équipement et le fonctionnement matériel, notamment informatique, des juridictions judiciaires.

· Permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions

Il est prévu de réduire les délais moyens de traitement des affaires civiles à 12 mois dans les cours d'appel (contre 18,4 mois en 2001), 6 mois dans les tribunaux de grande instance (contre 8,9 mois en 2001) et 3 mois dans les tribunaux d'instance (contre 5,1 mois en 2001).

La chaîne de traitement des affaires pénales devra faire l'objet de moyens spécifiques précisément identifiés, afin de supprimer les goulets d'étranglement.

A cette fin, les effectifs des juridictions seront augmentés, notamment ceux des agents placés, et une nouvelle organisation du travail sera définie :

- généralisation de la politique de contractualisation par objectifs avec les juridictions ;

- retrait des magistrats des commissions administratives dans lesquelles leur présence est inutilement requise, afin de leur permettre de se recentrer sur leurs tâches juridictionnelles ;

- développement du travail en équipe et extension des missions des greffiers pour leur faire jouer un véritable rôle d'aide à la décision du magistrat (recherche documentaire, rédaction de projet de décision ou de réquisitoire) ;

- mutualisation des moyens des juridictions de proximité, d'instance et de grande instance dans le cadre d'un futur tribunal de première instance, ayant vocation à assurer une plus grande cohérence dans la gestion, sans pour autant porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires.

Enfin, la loi de programmation devra permettre à l'autorité judiciaire, en particulier au parquet, de maîtriser sa participation croissante aux politiques publiques. Des emplois de fonctionnaires et de magistrats devront être créés, sans lesquels cette participation s'avérerait inutile et les missions juridictionnelles des magistrats s'en trouveraient affectées.

Votre commission des Lois approuve ces orientations qui figurent, pour la plupart, dans les recommandations de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice. Celles-ci insistaient en particulier sur la nécessité, face au trop grand cloisonnement des services, de recentrer les magistrats sur leurs missions juridictionnelles et de constituer autour d'eux des équipes chargées de les assister, composées de greffiers et d'assistants de justice aux statuts rénovés. Comme le soulignait notre collègue Christian Cointat, rapporteur de la mission : « un hiatus s'est formé entre la façon de travailler, artisanale et solitaire, du magistrat, et la nécessité de répondre à un contentieux qui revêt aujourd'hui un caractère industriel8(*). »

La déconcentration de la gestion des moyens des juridictions constitue un autre volet de la modernisation de la justice. La création d'un futur tribunal de première instance ne pourra toutefois faire l'économie d'une réflexion sur la révision de la carte judiciaire, sans cesse ajournée alors qu'elle constitue une nécessité, déjà soulignée par la précédente mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice9(*).

Enfin la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a mis en lumière l'implication croissante des magistrats du parquet dans les politiques publiques, en particulier la politique de la ville, et la nécessité de placer auprès d'eux des assistants, greffiers ou assistants de justice, pour les aider à jouer ce rôle d'interface entre les partenaires de la justice (Etat, collectivités locales, associations) et les magistrats du siège qui doivent davantage rester en retrait, dans la mesure où chaque affaire qui leur est soumise est singulière.

· Rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité

Trois axes sont prévus afin de rendre la justice plus proche du citoyen et d'instaurer une véritable justice de proximité.

Le premier axe concerne la création d'une nouvelle juridiction de proximité spécialisée dans le traitement des petits litiges de la vie quotidienne, en matières civile et pénale.

Il est précisé que le juge de proximité sera un juge non professionnel10(*) se distinguant, à l'instar des anciens juges de paix, par son expérience professionnelle et sa compétence. Il est prévu une modification de la répartition des compétences des juridictions de première instance dans le sens d'un élargissement des attributions du tribunal d'instance.

Les articles 7, 8 et 9 du projet de loi visent à mettre en oeuvre une partie de cette réforme en prévoyant le principe de la création de cette juridiction, ses modalités d'organisation et le champ de ses compétences civiles et pénales. L'article 18 étend la compétence pénale du juge de proximité aux mineurs mais seulement pour les quatre premières catégories de contraventions.

Un projet de loi organique tendant à définir le statut, les modalités de recrutement, la discipline de ce juge devra compléter ces dispositions. La mise en place de ces juridictions de proximité ne sera donc effective qu'après l'entrée en vigueur de cette future loi organique. 

Si d'autres solutions auraient pu être envisagées pour mettre en oeuvre une telle réforme, votre commission approuve cette démarche, qui a le mérite d'être pragmatique, facilement réalisable et de proposer une réponse adaptée aux attentes des Français.

La généralisation des guichets uniques des greffes11(*) constitue le deuxième axe de ce volet.

Votre commission se réjouit de cette annonce. La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice avait d'ailleurs mis en exergue les nombreux avantages de ce dispositif qui « permet à tout citoyen de recevoir des informations précises, d'avoir la possibilité de recourir à des modes diversifiés de règlement des différends...12(*) »

Le troisième axe de cette réforme traite de la création d'un service centralisé traitant l'ensemble des requêtes des particuliers. Le rapport annexé indique qu'il s'agit d'apporter une réponse précise aux requérants dans les meilleurs délais.

Une telle démarche traduit le souci de la Chancellerie de veiller à la qualité de la justice rendue et de répondre le plus en amont possible aux attentes des justiciables ; elle mérite donc d'être approuvée.

· Renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité

A l'instar des juridictions judiciaires, les juridictions administratives doivent traiter plus rapidement les contentieux qui leur sont soumis. L'objectif figurant dans le rapport annexé est de réduire à un an l'ensemble des délais de jugement à l'issue de la période de programmation. En 2000, ces délais étaient de 11 mois devant le Conseil d'Etat, de 2 ans et 11 mois devant les cours administratives d'appel et de 1 an et 8 mois devant les tribunaux administratifs.

A cette fin, outre les réformes d'ores et déjà apportées par le présent projet de loi, il est prévu :

- d'augmenter les effectifs par le recrutement non seulement de magistrats et de fonctionnaires mais également d'assistants de justice sur le modèle des juridictions judiciaires ; l'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée ;

- de renforcer les moyens en fonctionnement et en investissement avec la rénovation des bâtiments existants, la création d'une cour administrative d'appel (à Versailles) et de deux tribunaux administratifs, et une amélioration de l'outil informatique.

Le rapport annexé dispose qu'après la création de la nouvelle cour administrative d'appel, interviendra le transfert du Conseil d'Etat aux cours administratives d'appel, prévu par la loi n° 98-349 du 11 mai 199813(*), de l'appel contre les jugements relatifs aux arrêtés de reconduite à la frontière, dont le principe a été posé par l'article 22 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France14(*).

Votre commission des Lois approuve ces orientations. Elle vous propose, en outre, d'insérer dans le projet de loi deux articles additionnels visant à faciliter l'affectation des magistrats administratifs dans les cours administratives d'appel et à améliorer le fonctionnement du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (articles additionnels avant l'article 33).

· Développer l'efficacité de l'administration judiciaire

Le rapport annexé souligne, en premier lieu, la nécessité d'améliorer l'efficacité de l'administration centrale, afin de lui permettre de faire face à ses tâches, d'une part, de préparation des textes ou de suivi de négociations internationales (les études d'impact sont aujourd'hui insuffisantes), d'autre part, de pilotage des services d'administration déconcentrée.

Il est donc envisagé de renforcer les fonctions de gestion et d'expertise et l'attractivité des postes d'administration centrale. La politique immobilière et la politique de développement informatique seront réévaluées et développées.

En second lieu, le rapport annexé assigne pour objectif à la loi de programmation de mettre à niveau les services de formation et d'administration des juridictions judiciaires :

- l'Ecole nationale de la magistrature et l'Ecole nationale des greffes disposeront de moyens accrus pour assurer la formation initiale et continue d'un nombre croissant de magistrats et de fonctionnaires ;

- la durée et le contenu de la formation initiale des personnels des greffes seront revus15(*) ;

- les cours d'appel bénéficieront de l'expertise de techniciens de haut niveau pour la gestion du parc immobilier, dont la superficie16(*) s'élève actuellement à 1,8 million de m² ;

- les services administratifs régionaux et les cellules budgétaires d'arrondissement judiciaire seront développés, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Enfin, le rapport annexé envisage des mesures statutaires pour améliorer le traitement financier et le déroulement de carrière des agents en juridiction, et prendre davantage en compte, au moyen notamment de modulations indemnitaires, la formation, les responsabilités et la charge effective de travail de chacun.

Votre commission des Lois constate que ces orientations rejoignent, pour l'essentiel, les recommandations de sa mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

En matière de formation, celle-ci a notamment souligné la nécessité de calibrer les futurs recrutements en fonction des capacités de l'Ecole nationale de la magistrature et de l'Ecole nationale des greffes (recommandations n° 2 et 10) et de développer les formations croisées, y compris avec les avocats (recommandations n° 11 et 25). Elle s'est prononcée en faveur d'un allongement de la durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers et du développement des formations obligatoires d'adaptation aux postes pour l'ensemble des catégories de personnels (recommandation n° 11).

En matière de gestion, la mission a recommandé de doter les juridictions d'un véritable service gestionnaire spécialisé, en renforçant notablement les équipes des actuelles cellules de gestion ; de doter les chefs de juridiction d'une « équipe de cabinet » animée par un secrétaire général institutionnalisé et professionnalisé (recommandation n° 16) ; de renforcer les services administratifs régionaux, en étoffant leurs effectifs, en les dotant d'un véritable statut qui figurerait dans le code de l'organisation judiciaire et en favorisant le recrutement de fonctionnaires d'autres administrations, susceptibles d'apporter leurs compétences au service de l'institution judiciaire (recommandation n° 17).

· Améliorer l'équipement et le fonctionnement matériel, notamment informatique des juridictions judiciaires

Le rapport annexé prévoit des opérations de rénovation et d'extension du patrimoine immobilier des juridictions et le développement des mesures de protection, en particulier de gardiennage, grâce à une externalisation des prestations en faveur d'entreprises spécialisées.

Il souligne la nécessité de dégager des moyens de fonctionnement correspondant aux effectifs supplémentaires de magistrats et de fonctionnaires (équipements mobiliers, informatiques, etc. ).

Enfin, il prévoit le développement des moyens informatiques des juridictions et de la communication électronique interne et externe, en particulier avec les auxiliaires de justice et les autres administrations.

La mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice a elle aussi insisté sur la nécessité de développer l'informatique et les nouvelles technologies de l'information, qui constituent un outil essentiel, non seulement pour la modernisation du fonctionnement des juridictions et des relations internes au sein de l'institution judiciaire, mais également pour l'amélioration de la communication externe, en direction des citoyens, des auxiliaires de justice, des collectivités locales et des autres administrations de l'Etat.

Les nouvelles technologies de l'information permettent de décloisonner le fonctionnement des services, de favoriser l'échange et d'ouvrir la voie au travail en équipe. Elles induisent un changement des méthodes de travail des magistrats et des personnels des greffes et deviennent un instrument du dialogue social au sein des juridictions : frappe de leurs jugements par les magistrats et simple mise en forme par les greffes, forums de discussion, gestion de courriers commune à plusieurs services, gestion de la liste des experts judiciaires...

Il s'agit également, dans les domaines civil et pénal, de réduire les charges liées à la saisie des données, d'accélérer le processus d'ensemble du traitement des affaires et de garantir la qualité de la transmission entre les juridictions et leurs partenaires : avocats, huissiers, avoués, donneurs d'ordre.

La réussite de la politique informatique suppose d'y consacrer des effectifs importants et de qualité. De ce point de vue des efforts restent à accomplir. L'opportunité de créer ou non une filière informatique au sein des métiers du ministère de la justice fait l'objet d'un débat. L'externalisation entraîne un abandon des savoir-faire et pose un problème de confidentialité des données. Le recrutement de fonctionnaires peut toutefois s'avérer lourd et suppose la mise en place d'une formation continue de haut niveau.

· Les moyens prévus pour la mise en oeuvre de ce volet

Au total, le rapport annexé prévoit la création de 4.397 emplois (soit 43,5 % des 10.100 emplois supplémentaires), dont 3.737 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives et 180 pour l'administration centrale.

1.329 millions d'euros (coût des emplois compris) seront consacrés à ce volet en dépenses ordinaires (47,8 % des 2.775 millions d'euros de dépenses ordinaires), et 382 millions d'euros en autorisations de programme (21 % des nouvelles AP). Les crédits de fonctionnement comprendront les crédits de vacations permettant le recrutement de 3.300 juges de proximité.

2. Adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale

Les orientations proposées par le rapport annexé en matière de droit pénal et de procédure pénale s'organisent autour de quatre axes.

· Adapter le droit pénal et la procédure pénale à l'évolution de la délinquance

Face à la complexité connue des règles de procédure pénale entraînée par les réformes successives, il convient de procéder à des simplifications, qui seront suivies de mesures destinées à faciliter l'exercice des poursuites pénales et à mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité.

· Mettre en place les conditions d'un traitement judiciaire rénové de la réponse pénale

L'augmentation du nombre de magistrats et de greffiers devrait permettre d'améliorer le délai de traitement du contentieux pénal. Le soutien aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales sera accru, afin de faciliter le développement des enquêtes sociales rapides, des enquêtes de personnalité et des mesures de contrôle judiciaire socio-éducatives. Enfin, les services de l'exécution des peines seront renforcés pour faciliter la mise à exécution rapide des peines.

· Développer la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire

Il s'agira tout d'abord d'augmenter la capacité des établissements pénitentiaires et d'améliorer les conditions de détention. 11.000 places nouvelles seront créées, dont 7.000 consacrées à l'augmentation de la capacité du parc. Le placement sous surveillance électronique, qui n'a jusqu'à présent fait l'objet que d'expérimentations, sera généralisé. Les effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation seront renforcés.

· Améliorer le fonctionnement des services pénitentiaires

La sécurité des établissements pénitentiaires sera renforcée grâce à l'installation de dispositifs de brouillage des téléphones mobiles (autorisée par l'article 29 du présent projet de loi) et à l'adaptation des miradors et des filins anti-hélicoptères. Afin de faciliter la réinsertion des personnes détenues, des mesures seront prises pour lutter contre l'indigence en prison, maintenir les liens familiaux, améliorer les conditions d'exercice du travail des détenus et valoriser leurs acquis sociaux et professionnels. De même, le rapport annexé prévoit de favoriser l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques. D'ores et déjà, le projet de loi prévoit l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux dans des unités spécialisées d'établissements de santé (article 30). Le nombre des cellules aménagées pour la prise en charge des personnes handicapées et âgées sera accru et les conditions de leur prise en charge seront améliorées. Les conditions du transfert à l'administration pénitentiaire des tâches d'escorte des détenus seront étudiées. Les directions régionales de l'administration pénitentiaire devront être en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques, de gérer les moyens financiers qui leur sont délégués et d'assurer la gestion des ressources humaines de leurs services.

Enfin, le statut des personnels pénitentiaires devra mieux prendre en compte les obligations particulières auxquelles ces personnels sont astreints.

Au total, la réalisation de l'ensemble des actions consacrées à l'effectivité de la réponse pénale se traduira par la création de 3.600 emplois, dont 3.190 dans les services pénitentiaires.

3. Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs

Le rapport annexé rappelle que le nombre de mineurs mis en cause par la police et la gendarmerie est passé de 154.000 en 1997 à 177.000 en 2001, soit une augmentation de 15 %. La part des mineurs dans le total des mis en cause atteint désormais 21 %.

Plusieurs modifications de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante sont proposées par le présent projet de loi, notamment pour rendre les sanctions plus effectives et en renforcer le contenu éducatif.

· Renforcer et encadrer le dispositif de traitement des mineurs récidivistes ou violents

Le rapport annexé et le projet de loi proposent la création de « centres éducatifs fermés », nouvelles structures d'hébergement gérées par la protection judiciaire de la jeunesse qui ne seront pas physiquement fermées mais qui utiliseront comme « épée de Damoclès » la possibilité de révocation du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l'épreuve, entraînant la détention provisoire ou l'incarcération ferme du mineur qui n'aura pas respecté les conditions du placement, notamment en tentant de fuguer ou en ayant un comportement violent à l'intérieur du centre (articles 16, 19 et 20).

Un projet éducatif rigoureux, reposant sur l'enseignement et l'insertion professionnelle, sera mis en oeuvre dans ces centres éducatifs fermés qui devraient offrir 600 places d'ici 2007.

Par ailleurs, les conditions d'incarcération des mineurs seront améliorées grâce à la création de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs, dont 400 places devraient être livrées d'ici 2007. Quant aux quartiers des mineurs, actuellement intégrés dans les maisons d'arrêt, ils seront rénovés et renforcés par la création de 500 places. Encore plus qu'aujourd'hui, la protection judiciaire de la jeunesse devra intervenir auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à compléter le rapport annexé, afin de poser comme objectif que le juge des enfants devienne, à terme, le juge de l'application des peines, en milieu fermé comme en milieu ouvert. Cette proposition a été émise à la fois par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs et par la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice. Sa mise en oeuvre permettrait de développer les mesures d'aménagement des peines en direction des mineurs et, surtout, tiendrait compte du fait que le juge des enfants, qui connaît le parcours du mineur, est le mieux placé pour envisager son orientation vers une structure plus ouverte, une formation, etc.

· Développer la prévention de la récidive

Trois réformes de procédure sont introduites par le présent projet de loi : l'intervention du juge de proximité pour les infractions commises par les mineurs et relevant des quatre premières classes (article 18), la procédure de jugement à délai rapproché (article 17) et les sanctions éducatives pour les mineurs de dix à treize ans avec une possibilité élargie de retenue judiciaire (articles 10 à 14).

De plus, la prise en charge des mineurs délinquants en milieu ouvert sera renforcée. En particulier, le délai qui s'écoule entre le prononcé de la peine et le début de son exécution, qui est de 51 jours aujourd'hui en moyenne, sera ramené à quinze jours d'ici 2007.

· Mise à niveau des services de formation et d'administration de la protection judiciaire de la jeunesse

Un renforcement quantitatif et qualitatif de la filière administrative de la protection judiciaire de la jeunesse est prévu afin de poursuivre la déconcentration, de renforcer l'expertise et de redonner du corps à la fonction de pilotage de cette administration.

L'amélioration de la formation initiale et continue est envisagée sous différents aspects, en particulier le renforcement de la professionnalisation.

Enfin, la gestion du patrimoine immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse devra être rénovée afin de faire face aux constructions nouvelles prévues par le volet programmation du présent projet de loi.

· Les moyens prévus pour la mise en oeuvre de ce volet

Près de 2.000 emplois seront créés pour lutter plus efficacement contre la délinquance des mineurs, dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires et 1.250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

423 millions d'euros seront affectés à cet effet jusqu'en 2007, ainsi que 170 millions d'euros en autorisations de programme.

Votre commission des Lois approuve d'autant plus cette partie du rapport annexé que, comme la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, elle n'a cessé de demander un renforcement significatif des moyens humains et matériels de la justice des mineurs, notamment lors de l'adoption des lois de finances.

4. Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice

Le rapport annexé prévoit d'affecter 26 millions d'euros et la création de 115 emplois afin d'améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice. Ce volet du rapport annexé se décline en trois axes :

· Améliorer l'aide aux victimes

Trois réformes de procédure sont introduites par le présent projet de loi :

- un renforcement de l'information des victimes d'infractions pénales dès leur première audition par les services d'enquête et l'institution de la possibilité de pouvoir demander la désignation d'un avocat d'office (article 39) ;

- l'attribution automatique de l'aide juridictionnelle, sans condition de ressources, aux victimes des crimes les plus graves tels que le meurtre, le viol aggravé... (article 40) ;

- la création de deux nouvelles procédures judiciaires permettant une recherche active des personnes disparues dans des conditions suspectes (article 41).

De plus, deux pistes de réforme sont annoncées  :

une information plus large et plus rapide de la victime sur ses droits et sur le déroulement de l'ensemble de la procédure.

Selon les informations fournies par la Chancellerie, sont donc prévues la réactivation du numéro Azur17(*), offrant à la victime la possibilité d'avoir une assistance à la fois psychologique et juridique 24 heures sur 24, ainsi que la présence de juristes auprès des associations d'aide aux victimes ;

- une meilleure indemnisation des préjudices, plus juste et plus transparente.

Des réflexions devraient être menées en vue d'harmoniser les méthodes d'évaluation des préjudices (clarification des postes de préjudice, création d'un barème d'évaluation harmonisé qui constituerait une référence à la disposition des magistrats et des assureurs). Un groupe de travail devrait être mis en place.

Une amélioration du déroulement des expertises est également envisagée. Plusieurs pistes pourraient être creusées, notamment à travers la possibilité d'offrir aux victimes, à l'instar des gardés à vue, la possibilité de bénéficier d'un premier examen médical sans délai, et une amélioration de la formation des experts.

· Faciliter l'accès au droit

Le rapport annexé annonce une rationalisation et un renforcement des implantations judiciaires dédiées à l'accès au droit telles que les maisons de justice et du droit, les antennes de justice, des antennes juridiques18(*).

L'accès au droit, à travers l'information, l'orientation et la multiplication des consultations juridiques gratuites, constitue en effet une part croissante de l'activité des maisons de justice et du droit, qui avaient pour vocation initiale de participer à la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites (médiations pénales, rappels à la loi, classements sous conditions...).

Ainsi que l'a fait observer la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, ces implantations demeurent encore « relativement peu connues » alors que leurs utilisateurs expriment un fort taux de satisfaction19(*).

Le renforcement de ces structures va donc dans le bon sens.

A cet égard, votre rapporteur attire l'attention de la Chancellerie sur la nécessité d'une plus grande implication de l'ensemble des magistrats du siège et du parquet dans le fonctionnement des maisons de justice et du droit. En effet, la mission sur l'évolution des métiers de la justice a fait état de leur « implication variable » en raison d'un manque de temps. Il paraît donc souhaitable que les magistrats désignés pour la coordination de ces structures bénéficient d'une décharge dans leurs fonctions au tribunal de grande instance.

· Permettre un accès effectif à la justice

Le Gouvernement envisage une amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle à travers une réforme des seuils d'admission et une revalorisation de la rétribution des auxiliaires de justice.

Votre commission se félicite d'un tel engagement. Le Sénat, à plusieurs reprises, a mis l'accent sur l'urgence de cette réforme20(*), au demeurant très attendue par l'ensemble des avocats.

Mécontents de l'insuffisante rémunération qui leur était allouée, les avocats ont engagé des mouvements de protestation à la fin de l'année 2000 et au début de l'année 2001.

Depuis lors, il est permis de regretter que la Chancellerie n'ait apporté que des réponses ponctuelles21(*).

Votre rapporteur ne peut donc qu'approuver que la refonte du dispositif d'aide juridictionnelle compte parmi les priorités du Gouvernement et tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité d'engager une concertation élargie à l'ensemble des professionnels concernés (avocats, avoués de cour d'appel, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, huissiers) afin d'associer les principaux intéressés à l'élaboration de cette réforme cruciale pour l'accès au droit et pour l'avenir de ces professionnels.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier sans modification et le rapport annexé ainsi modifié.

Article 2
Programmation des crédits et des emplois
sur la période 2003-2007

Cet article fixe l'enveloppe des crédits alloués au ministère de la justice et le nombre d'emplois qui seront créés au cours de la période 2003-2007. Les précisions sur l'affectation de ces moyens supplémentaires figurent dans le rapport annexé au projet de loi.

1. Etat des lieux

· Bilan de l'exécution de la loi de programme 1995-1999

La loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice avait prévu l'ouverture de 8,1 milliards de francs d'autorisations de programme et la création de 5.760 emplois budgétaires au cours de la période 1995-1999.

Les autorisations de programme

Aux termes de l'article 12 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées pour tenir compte, soit de modifications techniques, soit de variation de prix.

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a prévu leur remplacement, à compter de 2006, par des autorisations d'engagement, définies comme la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées ; l'autorisation d'engagement doit couvrir, pour une opération d'investissement, un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.

Comme le soulignait notre ancien collège M. Alain Lambert, rapporteur pour avis de ce texte au nom de la commission des Finances, les moyens prévus en autorisations de programme étaient deux fois plus importants que sur la période 1989-1994, et 15 % supérieurs en termes d'augmentation des effectifs22(*).

Le bilan de l'exécution de la loi de programme a été dressé par notre regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2000.

S'agissant tout d'abord des créations d'emplois budgétaires, ce bilan s'établit comme suit pour la période 1995-1999 :

 

Nombre de créations d'emplois prévues

Nombre de créations d'emplois inscrites en lois de finances

Taux
de réalisation
de la loi de programme

Total
pour le ministère

5.760

3.903

67,76 %

Services judiciaires

1.135

1.329

117,09 %

Juridictions administratives

305

290

95,08 %

Protection judiciaire de la jeunesse

400

482

120,5 %

Administration pénitentiaire

3.920

1.802

46 %

Source : Ministère de la justice

Dans les services judiciaires, des crédits de vacations ont été inscrits chaque année, pour permettre le recrutement de 64 magistrats exerçant à titre temporaire en équivalent temps plein, par rapport aux 80 prévus dans la loi de programme.

Dans les juridictions administratives, les crédits nécessaires à la rémunération de 71 emplois de magistrats temporaires ont été inscrits, par rapport aux 75 prévus dans la loi de programme.

Toutefois, en raison d'un nombre élevé de vacances de postes et d'absences pour congés divers, les effectifs réels étaient sensiblement inférieurs. Le nombre d'emplois vacants s'élevait ainsi à 749 en 1994, 623 en 1995, 935 en 1996, 936 en 1997 et 700 en 199823(*).

En 2000, le nombre d'emplois budgétaires vacants, s'agissant des seuls magistrats de l'ordre judiciaire, était de 298. Le nombre de magistrats exerçant à titre temporaire effectivement recrutés n'a jamais dépassé la dizaine (6 en 1998, 4 en 1999). Certes, la procédure de recrutement est complexe ; on ne peut néanmoins ignorer le poids des corporatismes et le manque de volonté politique dans cet échec regrettable.

En ce qui concerne les autorisations de programme inscrites pour la réalisation des équipements, le bilan pour la période 1995-1999 est le suivant :

 

Enveloppe totale prévue par la loi de programme

Total des autorisations de programme

Taux d'exécution de la loi de programme

Total
pour le ministère

8.100

7.574,09

93,51 %

Services judiciaires

4.500

4.227,85

83,95 %

Juridictions administratives

200

214,52

107,26 %

Protection judiciaire de la jeunesse

400

387,899

96,97 %

Administration pénitentiaire

3.000

2.743,821

91,4 %

Chancellerie

7.900

7.359,571

93,15 %

Source : Ministère de la justice - en millions de francs.

En 1998, dernière année d'application de la loi de programme ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation, le taux de consommation des autorisations de programme était de 51,6 % et celui des crédits d'équipement de 64,7 %.

Selon notre collègue Patrice Gélard, rapporteur pour avis de la commission des Lois pour les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, le taux de consommation des crédits d'équipement de la PJJ était de 54 % seulement en 2000. De janvier 1995 à juin 1999, sur 243 places d'hébergement collectif programmé, seules 115 avaient été livrées.

Ce constat, qui pourrait être étendu à d'autres services du ministère, en particulier l'administration pénitentiaire, témoigne de la difficulté de la Chancellerie à utiliser les crédits mis à sa disposition.

· Situation du ministère de la justice en 2002

Les crédits de la justice figurant dans la loi de finances initiale pour 2002 atteignent 4,68 milliards d'euros, soit 30,7 milliards de francs.

Crédits et effectifs par agrégat et titre

Agrégats

Dépenses ordinaires

Dépenses en capital

Total pour 2002

Effectifs pour 2002

Titre III

Titre IV

Titre V

Titre VI

Services judiciaires

1.626

297

79,2

 

2.002,64

27.601

Conseil d'Etat et juridictions administratives

138,2

0,274

4,69

 

143,2

2.441

Services pénitentiaires

1.275

6,37

102,3

0,476

1.384,93

27.755

Services de la protection judiciaire de la jeunesse

532,8

3,81

3,05

 

539,67

7.439

Administration générale

615,89

0,71

1,25

 

671,862

1.937

Total général

 

308,27

190,62

0,476

4.688,3

67.173

Source : Budget voté de 2002 (en millions d'euros et en emplois budgétaires).

Le montant des dépenses ordinaires s'élève ainsi à 4,49 milliards d'euros en 2002 ; celui des crédits de paiement à 191 millions d'euros. 362 millions d'euros d'autorisations de programme ont été ouvertes. Le montant cumulé des autorisations de programme s'élève ainsi à 3,1 milliards d'euros.

De 1998 à 2002, le budget de la justice a augmenté de 4,2 milliards de francs, atteignant 29 milliards de francs en 2001, soit une hausse de 17,8 %.

Toutefois, selon les termes de notre collègue M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice au nom de la commission des Finances, « en l'absence de loi de programmation, l'octroi de moyens nouveaux manque de visibilité puisque les objectifs ne sont pas définis clairement. En outre, le Parlement a plus de difficultés à contrôler l'exécution des dépenses en l'absence de mise en perspective des crédits votés avec les dépenses réellement financées. Or, le budget de la justice continuera de croître au cours des prochaines années en raison des besoins colossaux en matière d'équipement auxquels il doit faire face24(*). »

7.273 postes ont été créés en cinq ans. Néanmoins, ce gonflement des effectifs n'a eu qu'une répercussion très limitée sur la durée moyenne de traitement des affaires, tandis que la productivité des juridictions, mesurée en nombre de décisions par magistrat, n'a pas connu d'amélioration sensible. Selon la Chancellerie, 891 emplois devraient rester vacants à la fin de l'année 2002.

Ce décalage entre l'effort budgétaire réel et le relatif blocage du fonctionnement de la justice résulte des limites à l'augmentation des gains de productivité des magistrats, mais également d'une multiplication de réformes qui n'a pas permis d'utiliser les postes créés pour résorber les retards accumulés dans le traitement des contentieux.

Enfin, la justice française, qui doit encore se satisfaire d'une portion congrue du budget de l'Etat (1,74 % en 2002), ne bénéficie pas de moyens comparables à ceux de certaines de ses homologues dans les pays membres de l'Union européenne.

La mission de recherche droit et justice en Europe a publié en 2001 une étude comparée sur les budgets de la justice en Europe entre 1990 et 1997, montrant que le budget de la justice représentait, à la fin de la période, 0,51 % du produit intérieur brut en France, 0,73 % en Allemagne, 0,84 % au Royaume-Uni mais 0,45 % en Italie et 0,37 % en Espagne. La moyenne s'établissait à 0,64 % du produit intérieur brut. Ces comparaisons sont toutefois à examiner avec prudence, dans la mesure où le périmètre de la justice n'est pas le même selon les pays, la justice consulaire française n'étant pas prise en compte dans les calculs par exemple.

Aussi votre rapporteur se réjouit-il à la fois de l'initiative prise par le Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de programmation et d'orientation pour la justice et de l'ampleur exceptionnelle des moyens dégagés, même si les besoins restent considérables.

2. Le contenu du projet de loi

Aux termes du présent article, les juridictions judiciaires et administratives, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 3,65 milliards d'euros sur les années 2003 à 2007, en plus de la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002, d'un montant de 4,68 milliards d'euros.

L'administration centrale du ministère de la justice ne figure pas dans la liste des bénéficiaires de la programmation, alors que le rapport annexé prévoit, bien entendu, de lui octroyer des moyens supplémentaires. Votre rapporteur ne doute pas que cette omission sera réparée par votre commission des Finances, à laquelle votre commission des Lois a décidé de s'en remettre pour l'examen de cet article.

Le montant des dépenses ordinaires s'élèvera à 2.775 millions d'euros, celui des crédits de paiement à 875 millions d'euros. Ces crédits de paiement permettront de financer l'ouverture de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles25(*). L'augmentation des moyens par rapport au budget 2002 est donc très sensible, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Comparaison entre le budget 2002 et les budgets annuels moyens
programmés sur la période 2003-2007

(en millions d'euros et en pourcentage)

 

Budget 2002

Moyenne 2003-2007

Augmentation

Dépenses ordinaires

4 497

5 052

+ 12 %

Crédits de paiement

191

366

+ 92 %

Autorisations
de programme

362

712

+ 97 %

Il est précisé que ces crédits s'ajouteront à la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002, à l'évolution du point fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse technicité sur le coût des rémunérations.

Votre rapporteur s'en félicite, tout en s'interrogeant sur le point de savoir s'il s'agira d'une reconduction en « euros constants » ou en « euros courants », c'est-à-dire sans prise en compte de l'inflation.

10.100 emplois permanents seront créés, auxquels s'ajouteront 580 emplois en équivalent temps plein, correspondant au recrutement de 3.300 juges de proximité et de 230 assistants de justice dans les juridictions administratives26(*).

Les effectifs budgétaires du ministère de la justice prévus pour 2002 s'élevaient à 67.113 agents. L'augmentation sera donc de 15 % à la fin de la période.

Le tableau ci-après détaille la répartition envisagée des moyens supplémentaires alloués au ministère de la justice.

Votre rapporteur se félicite de l'ampleur exceptionnelle des moyens dégagés en faveur de la justice. Toutefois, pour être couronné de succès et permettre de rendre le fonctionnement de la justice plus conforme aux attentes de nos concitoyens, cet effort budgétaire devra être assorti d'une profonde réorganisation de l'organisation et des méthodes de travail de l'administration centrale, des juridictions et des services chargés de l'exécution des décisions de justice.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2001, la Cour des comptes constatait en effet que, « face à l'augmentation des besoins d'investissement, le ministère de la justice, avec l'accord de la direction du budget, a accumulé plus de moyens qu'il n'est capable d'en dépenser annuellement. »

Les services déconcentrés et d'administration centrale du ministère de la justice doivent acquérir une véritable culture de gestion pour mieux utiliser, et plus rapidement, les crédits considérables qui leur seront alloués.

Votre rapporteur est persuadé que la nomination de M. Pierre Bédier dans les fonctions de Secrétaire d'Etat chargé des programmes immobiliers de la justice et la mise en place, depuis le 1er janvier 2002, de l'agence de maîtrise d'ouvrage du ministère de la justice27(*) permettront d'accélérer la consommation des autorisations de programme et des crédits de paiements.

Par ailleurs, comme l'a souligné la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice, le développement du travail en équipe et de l'aide à la décision des magistrats, et le recours aux nouvelles technologies de l'information devront être encouragés pour rendre la justice plus efficace.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois s'en remet à l'avis de la commission des Finances sur l'article 2.

Tableau récapitulatif des moyens nouveaux accordés au ministère de la justice en dépenses ordinaires (DO) et en dépenses en capital (DC)

 

Emplois

Mesures intéressant le personnel

Fonctionnement

Interventions

Total coût budgétaire en DO

 

TOTAL cumulé sur 5 ans en DO

Total titres V et VI cumulé sur 5 ans en DC

Total cumulé sur 5 ans DO + DC

 

Nombre

Coût

 

AP

CP

1. Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens

4 397

179 920 938

 

170 486 440

0

350 407 378

   

382 000 000

191 000 000

 

Services judiciaires

3 737

148 123 061

 

78 523 107

0

226 646 168

   

277 000 000

139 000 000

 

Administration centrale

180

7 331 210

 

83 930 000

0

91 261 210

   

45 000 000

23 000 000

 

Conseil d'Etat et juridictions administratives

480

24 466 667

 

8 033 333

0

32 500 000

   

60 000 000

29 000 000

 
                       

2. Développer l'effectivité de la réponse pénale

3 600

113 962 876

 

70 928 389

0

184 891 265

   

1 198 000 000

599 000 000

 

Services judiciaires

410

16 935 957

 

3 688 033

0

20 623 990

         

Administration pénitentiaire

3 190

97 026 919

 

67 240 356

0

164 267 275

   

1 198 000 000

599 000 000

 
                       

3. Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs

1 988

67 477 713

 

59 673 730

0

127 151 443

   

170 000 000

85 000 000

 

Services judiciaires

188

7 953 306

 

1 584 909

0

9 538 215

         

Administration pénitentiaire

550

17 233 300

 

16 304 348

0

33 537 648

   

115 000 000

57 000 000

 

Protection judiciaire de la jeunesse

1 250

42 291 107

 

41 784 473

0

84 075 580

   

55 000 000

28 000 000

 
                       

4. Améliorer l'accès du citoyen au droit et à la justice

115

4 240 423

 

243 390

56 366 042

60 849 855

   

0

0

 

Services judiciaires

115

4 240 423

 

243 390

56 366 042

60 849 855

         
                       

TOTAL GÉNÉRAL

10 100

365 601 950

176 817 890

301 331 949

56 366 042

900 117 831

 

2 775 000 000

1 750 000 000

875 000 000

3 650 000 000

Dont: Services judiciaires

4 450

177 252 747

 

84 039 439

56 366 042

     

277 000 000

139 000 000

 

Administration pénitentiaire

3 740

114 260 219

 

83 544 704

0

     

1 313 000 000

656 000 000

 

Protection judiciaire de la jeunesse

1 250

42 291 107

 

41 784 473

0

     

55 000 000

28 000 000

 

Administration centrale

180

7 331 210

 

83 930 000

0

     

45 000 000

23 000 000

 

Conseil d'Etat et juridictions administratives

480

24 466 667

 

8 033 333

0

     

60 000 000

29 000 000

 

En euros et en emplois budgétaires.

Article 3
(art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987
relative au service public pénitentiaire)
Soumission des marchés de conception, de construction
et d'aménagement d'établissements pénitentiaires
au code des marchés publics

Cet article réaffirme la possibilité pour l'Etat de confier à une personne morale ou à un groupement de personnes morales une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires. Ce caractère global constituait l'une des deux grandes innovations de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, dite « loi Chalandon » du nom du garde des Sceaux qui la présenta.

Il en va de même de la possibilité d'externaliser des responsabilités en matière de fonctionnement des établissements à l'exception des fonctions de direction, de greffe et de surveillance. La liste des fonctions exclues demeure la même.

Cet article tend, en outre, à soumettre au code des marchés publics ces marchés globaux, qui relevaient précédemment d'appels d'offres avec concours.

1. La confirmation des grands principes introduits par la loi du 22 juin 1987

a) Un marché unique pour plus de rapidité

La passation d'un marché unique vise à raccourcir les délais de réalisation s'imposant au maître d'ouvrage public dans la procédure classique, encadrée par la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique. Le découpage de l'opération en plusieurs phases distinctes (étude puis travaux) et les procédures particulières de choix du maître d'oeuvre puis des entreprises ne permettent pas de livrer une opération immobilière dans un délai inférieur à cinq ou six ans selon la taille du projet.

Ce caractère global constituait l'une des grandes innovations de la loi de 1987 relative au service public pénitentiaire.

Le dispositif déroge à l'article 7 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique, qui prévoit que la mission de maîtrise d'oeuvre doit être distincte de celle d'entrepreneur.

Il déroge également à l'article 18 de cette même loi, qui fixe des conditions restrictives à la passation de marchés communs pour la conception et la réalisation des travaux et n'étend pas cette possibilité à l'aménagement ou à l'entretien.

Ainsi, le recours à des marchés portant à la fois sur les études et l'exécution des travaux n'est possible que si « des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage ». Le décret d'application du 29 novembre 199328(*) précise que ces motifs techniques doivent être liés à la destination de l'ouvrage ou à sa mise en oeuvre. Les opérations concernées sont celles « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre ainsi que les opérations dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises. »

b) La délégation de l'entretien et de la maintenance pour une plus grande efficacité

Il est donc confirmé que l'entretien et la maintenance peuvent être externalisés.

Sont déléguées la gestion et l'exploitation de l'ensemble des services concourant au fonctionnement des nouveaux établissements, c'est-à-dire la maintenance, l'entretien et le transport, l'hôtellerie, la restauration et la cantine, l'organisation du travail et de la formation professionnelle et, jusqu'en 2001, la santé.

Les missions de direction, de surveillance et de tenue du greffe restent sous la responsabilité directe des agents de l'Etat, ainsi que la réinsertion des détenus, l'acquisition et la maintenance des matériels mobiles de sécurité -armes, radio-communications-, qui relèvent par nature de la compétence de l'administration.

Cette délégation permet d'assurer la destination des crédits consacrés à l'entretien et à la maintenance, qui font trop souvent office de variable d'ajustement. Or l'investissement ne représente qu'un tiers du coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans, contre les deux tiers pour la maintenance et l'entretien. Les économies faites en investissement engendrent donc des dépenses bien plus importantes en fonctionnement à moyen et long termes.

Au 1er juillet 2001, 11.614 détenus étaient hébergés dans les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 ».

La comparaison du coût moyen d'un détenu par journée de détention entre le parc classique et le parc à gestion mixte29(*) fait apparaître un surcoût de l'ordre de 8 % pour les établissements pénitentiaires à gestion mixte.

Néanmoins, ce surcoût s'explique par une meilleure qualité des prestations. C'est notamment le cas en ce qui concerne la maintenance des bâtiments et des matériels, la mise aux normes des installations.

Il faut donc apprécier ce facteur coût à moyen et long termes, dans une optique de bonne gestion publique.

Ce mécanisme s'est donc révélé particulièrement heureux et l'idée en a été reprise par le précédent Gouvernement avec le programme « 4.000 places ».

2. La soumission au code des marchés publics

Afin de protéger les intérêts de l'Etat, il est prévu de soumettre ce marché au code des marchés publics.

Actuellement, le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 prévoit que l'exécution de cette mission résulte d'une convention passée entre l'Etat et la personne ou le groupe de personnes selon un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat. Cette personne ou ce groupement de personnes sont désignés à l'issue d'un appel d'offres avec concours.

Le choix des candidats, puis des titulaires, se fait dans le cadre d'un appel d'offres restreint30(*). Sur avis de la commission d'appels d'offres et de la commission centrale des marchés, la personne responsable des marchés rend sa décision. La commission spécialisée des marchés des approvisionnements généraux rend ensuite un avis, tandis que le contrôleur financier appose son visa.

Outre les critères généraux prévus par le code des marchés publics, était prévu un critère-prix prenant en compte le coût des études de conception, le coût des constructions, des aménagements et le coût moyen de fonctionnement sur une période de 10 ans.

L'appel d'offres avec concours porte sur des prestations intellectuelles conduisant à préconiser un parti dans le domaine concerné (articles 98 et 302 de l'ancien code des marchés publics). Il y est fait recours pour des motifs d'ordre technique, esthétique ou financier justifiant des recherches particulières. Le programme du concours doit indiquer si, et dans quelles conditions, les auteurs des prestations seront appelés à coopérer à l'exécution du parti retenu.

Le choix d'une dérogation au code des marchés publics visait à simplifier la procédure et à en réduire les délais31(*).

Si ces marchés seront désormais soumis au nouveau32(*) code des marchés publics, il demeure une dérogation à l'article 10 de ce code, qui impose à l'acheteur public de dissocier le lot construction du lot maintenance, et par conséquent de passer deux marchés distincts (pour deux lots). L'Etat conservera le droit de choisir son ou ses contractants, en tenant compte de l'équilibre de l'ensemble du marché et non pas lot par lot.

Ceci doit permettre au ministère de juger des offres en coût économique global, quel que soit le nombre de lots, et d'attribuer le marché, sur cette base, à un seul co-contractant.

Les marchés de fonctionnement régissant les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 » en gestion mixte ont débuté en 1990 et devaient initialement s'achever le 3 mars 2001. Sur les 32 candidats, 12 étaient admis à concourir et quatre marchés de conception-construction-aménagement ont été signés le 12 avril 1988 avec la SOGEP-Fougerolle pour la zone Ouest, SPIE-Batignolles pour la zone Nord, GTM-Entrepose pour la zone Sud et DUMEZ pour la zone Est.

Leur renouvellement a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres lancée en octobre 1999 (pour les 21 établissements existants et les 6 nouveaux établissements en cours de construction). La procédure a été marquée par le constat d'un manque de concurrence, seules les quatre entreprises actuellement titulaires des contrats ayant déposé une offre. Par conséquent, le ministère de la justice a décidé de déclarer sans suite la procédure engagée en 1999 et d'en mettre en oeuvre une nouvelle.

Par ailleurs, le projet de loi étend la possibilité de passation de ces marchés à des groupements de personnes de droit public ou privé et non plus aux seules personnes ou groupements de personnes de droit privé.

Pourront bénéficier des dispositions prévues par cet article tous les établissements pénitentiaires qui seront à édifier dans le cadre du programme visant à construire 11.000 places dont 7.000 en solde net, et 4.000 en substitution des plus vétustes. L'article 3 pourra aussi être utilisé pour réaliser les 400 places spécifiques aux établissements pénitentiaires pour mineurs.

Enfin, il est précisé que ces marchés globaux ne peuvent être passés dans le cas où l'immeuble est financé par location avec option d'achat précédée d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, par crédit-bail ou dans le cadre d'un bail emphytéotique avec une collectivité territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4
Application de la procédure d'extrême urgence
en matière d'expropriation pour la construction
d'établissements pénitentiaires

Le projet de loi tend à appliquer la procédure d'extrême urgence, prévue par l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en vue de la prise de possession immédiate par l'Etat des terrains bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la construction ou à l'extension des établissements pénitentiaires prévus dans la présente loi de programmation.

Le régime de droit commun dissocie les trois opérations fondamentales qui ne peuvent que se succéder : déclaration d'utilité publique, transfert de propriété, fixation des indemnités.

Alors que la procédure normale se déroule en moyenne en un an à compter de la déclaration d'utilité publique, voire plus en cas de contentieux, deux procédures permettent de raccourcir les délais en matière d'expropriation, une fois la déclaration d'utilité publique prononcée, et ce au stade de la phase indemnitaire et de la prise de possession des terrains :

- la procédure d'urgence, prévue par les articles L. 15-4 et L. 15-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, permet de réduire les délais de la phase indemnitaire et autorise la prise de possession moyennant le paiement ou la consignation préalable des indemnités, éventuellement provisionnelles, fixées par le juge ;

- la procédure d'extrême urgence est fixée par les articles L. 15-6 s'agissant de travaux intéressant la défense nationale et L. 15-9, pour la construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer ou d'oléoducs (loi n° 89-413 du 22 juin 1989).

A ces deux cas, s'ajoutent, en vertu de dispositions législatives particulières, ceux de l'expropriation pour cause de « risques naturels majeurs » et pour cause de « risques miniers » depuis 1995.

Dans ce cadre, le pouvoir de prononcer l'envoi en possession de terrains est transféré du juge de l'expropriation à l'administration et cet envoi en possession peut intervenir avant que l'ordonnance de transfert ne soit rendue. L'expropriant peut donc poursuivre simultanément le prononcé du transfert de propriété et la fixation des indemnités, la même autorité étant compétente sur les deux points.

Des dispositions particulières encadrent la mise en oeuvre de la procédure d'extrême urgence, afin de garantir les droits des personnes expropriées :

- elle ne peut s'appliquer qu'à des terrains non bâtis, situés dans l'emprise de l'ouvrage ;

- elle ne peut intervenir que si l'exécution des travaux risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession de ces terrains ;

- la prise de possession doit être autorisée par un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat, en respectant la procédure de l'article L. 15-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à savoir la production par l'administration d'un projet motivé, accompagné d'un plan parcellaire répertoriant les terrains concernés et d'une description générale des ouvrages projetés. Dans les 24 heures de la réception du décret, le préfet prend les arrêtés nécessaires permettant aux agents de l'administration de pénétrer dans les propriétés privées.

Cependant, la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après paiement provisionnel d'une somme égale à l'évaluation du service des domaines, ou à l'offre de l'autorité expropriante si elle est supérieure. En cas d'obstacle au paiement ou refus de recevoir, l'administration est obligée de consigner la somme correspondante.

Enfin, l'administration est tenue, dans le mois qui suit cette prise de possession, de poursuivre la procédure d'expropriation de droit commun. A défaut, le juge, saisi par le propriétaire, prononce le cas échéant le transfert de propriété et fixe le montant du prix du terrain. Il peut également décider, en application de l'article L. 15-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, d'une indemnité spéciale pour compenser le préjudice résultant de la rapidité de la procédure.

La mise en oeuvre de l'article L. 15-9 permet à l'évidence de raccourcir les délais, puisque l'Etat peut prendre possession des terrains sans attendre que soit opéré le transfert de propriété par voie d'ordonnance judiciaire et que les indemnités soient fixées par le juge.

Dans sa décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, le Conseil constitutionnel a jugé que ce dispositif n'était contraire « à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle » dès lors qu'il ne pouvait être invoqué que « lorsqu'apparaissent des difficultés bien localisées susceptibles de retarder l'exécution des travaux et que la procédure normale est déjà largement entamée. »

Dans le cas présent, une mesure législative est cependant nécessaire pour étendre le champ d'application de cette procédure d'extrême urgence, prévue initialement pour l'acquisition de terrains non bâtis, à la prise de possession de terrains bâtis.

Le projet de loi encadre le recours -temporaire et géographiquement limité- à la procédure d'extrême urgence.

Il limite le recours possible à cette procédure dans le temps, puisque les décrets pris sur avis conforme du Conseil d'Etat devront intervenir au plus tard le 30 juin 2007.

Le Parlement a, à plusieurs reprises, autorisé le Gouvernement à utiliser la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de terrains bâtis :

- pour l'acquisition des immeubles nécessaires au logement des services administratifs des nouveaux départements créés en 1964 dans la région parisienne (loi de finances rectificative du 23 décembre 1964, article 2) ;

- pour la réalisation de la ligne expérimentale d'aérotrain (loi n° 66-1065 du 31 décembre 1966) ;

- pour l'exécution des travaux nécessaires à l'organisation des jeux olympiques de Grenoble en 1968 (loi du 29 juin 1965) et des jeux olympiques d'Albertville en 1992 (loi du 31 décembre 1987) ;

- jusqu'au 31 décembre 1997, dans la commune de Saint-Denis, pour permettre la prise de possession immédiate des immeubles dont l'acquisition était nécessaire à l'organisation de la coupe du monde de football de 1998 (loi du 31 décembre 1993) ;

- pour la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse (loi n° 2001-454 du 29 mai 2001).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 5
Mesures de protection des occupants

Tirant la conséquence de l'extension du champ d'application de la procédure d'extrême urgence à l'expropriation de terrains bâtis, cet article prévoit de soumettre l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants.

Ces dispositions résultent des articles L. 314-1 à L. 314-8 du code de l'urbanisme insérés au chapitre IV relatif à la protection des habitants (issu de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985) inclus dans le livre troisième consacré à l'aménagement foncier.

Les cinq lois précitées, qui avaient autorisé le recours à la procédure d'extrême urgence, avaient déjà prévu une disposition similaire.

Cette obligation s'impose à l'égard des propriétaires occupants, des locataires, des sous-locataires, des occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et des preneurs de baux professionnels, commerciaux, artisanaux, industriels ou ruraux (article L. 314-1 se référant à la définition des occupants donnée par l'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation).

Les articles L. 314-2 à L. 314-8 du code de l'urbanisme distinguent ensuite les cas où des travaux nécessitent une éviction définitive ou provisoire de ceux où une telle éviction n'est pas nécessaire, et fixent les règles afférentes.

En cas d'éviction définitive des occupants, ceux-ci bénéficient des dispositions applicables en matière d'expropriation (article L. 314-2).

Il doit être fait aux occupants de locaux à usage d'habitation, professionnel ou mixte, au moins deux propositions de relogement portant sur des locaux satisfaisant aux normes d'habitabilité et à certaines conditions de localisation. Ils bénéficient en outre des droits de priorité et de préférence prévus aux articles L. 14-1 et L. 14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique33(*), même s'ils ne sont pas propriétaires.

En cas d'éviction provisoire des occupants, ceux-ci doivent être relogés provisoirement dans un local compatible avec leurs besoins, leurs ressources et, le cas échéant, leur activité antérieure, et satisfaisant à certaines conditions de localisation (article L. 314-3).

Lorsque les travaux ne nécessitent pas l'éviction des occupants, l'article L. 314-4 prévoit le maintien sur place dans certaines conditions (servitudes entraînant le cas échant réduction du loyer).

Les commerçants, artisans et industriels bénéficient également au titre de l'article L. 314-5 d'un droit de priorité pour l'attribution de locaux de même nature.

L'article L. 314-6 précise les conditions d'indemnisation des commerçants et artisans, tandis que l'article L. 314-7 prévoit les conditions du relogement (offres de relogement notifiées au moins six mois à l'avance) et l'article L. 314-8 les possibilités de changement d'activité pour le titulaire d'un bail commercial, industriel ou artisanal.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 6
Evaluation annuelle

Cet article prévoit que les dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés, afin de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs retenus et de les rapporter aux moyens engagés.

Il précise que cette évaluation portera notamment sur : l'instauration d'une justice de proximité ; la réduction des délais de traitement des affaires civiles et pénales et la résorption du stock des affaires à juger ; l'efficacité de la réponse pénale à la délinquance et, en particulier, celle des mineurs ; l'effectivité de la mise à exécution des décisions de justice ; le développement de l'aide aux victimes ; l'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires.

La loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice avait prévu la remise annuelle d'un rapport du Gouvernement au Parlement dressant le bilan de sa mise en oeuvre. Des rapports ont effectivement été élaborés pour les années 1995 à 1998 ; il est regrettable, en revanche, que l'exécution de la loi de programme en 1999 n'ait pas fait l'objet d'un rapport détaillé. A la demande de votre rapporteur, la Chancellerie a pu fournir un bilan global et par services de l'exécution de cette première loi de programmation.

Le présent article tend, en quelque sorte, à mettre en oeuvre, par anticipation, la philosophie générale de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui instaure, dans son article 7, une présentation des crédits budgétaires orientée vers des objectifs précis et des résultats faisant l'objet d'une évaluation. Par ailleurs, l'article 51 de cette même loi organique prévoit que certaines annexes explicatives au projet de loi de finances seront accompagnées d'un « projet annuel de performances » précisant, pour les crédits d'un programme donné, « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ». Dans le même esprit, l'article 54 dispose que des « rapports annuels de performances [précisant] les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés » seront joints aux projets de loi de règlement.

L'intention est louable, la mesure, du moins l'évaluation des politiques publiques, indispensable34(*), la rédaction perfectible.

En effet, elle ne mentionne pas le Parlement comme destinataire privilégié des résultats de l'évaluation. C'est pourtant la logique profonde de la nouvelle loi organique. Par ailleurs, elle s'en tient à l'évaluation des résultats obtenus et ignore le suivi de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation elle-même. Or, un tel contrôle du respect des engagements pris par le Gouvernement n'a pas la même finalité que l'évaluation des résultats obtenus telle qu'elle est prévue au présent article. Enfin, l'énumération, au demeurant incomplète, des objectifs figurant dans le rapport annexé s'avère inutile.

En revanche, le recours à une instance extérieure aux services concernés, sans autre précision sur sa composition, et non à la Cour des comptes, semble utile car il permettra d'associer les citoyens au contrôle des politiques publiques.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement reprenant la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'évaluation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (article 5 du projet de loi).

Il s'agit d'anticiper dès 2003, pour les crédits de la justice comme pour ceux de la sécurité intérieure, le lien entre procédure budgétaire et évaluation des performances que les articles 51 et 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ont institué pour l'ensemble des ministères à compter de 2006.

Sur le modèle du « projet de performances » prévu par l'article 51 de la loi organique, le Gouvernement présentera au Parlement chaque année, dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances, les « objectifs de performances » assignées à la justice. De même, sur le modèle du rapport de performances que l'article 54 imposera de présenter avec le projet de loi de règlement à partir de 2006, les « résultats obtenus » feront, chaque année, l'objet d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.

Il appartiendra au Gouvernement de définir la forme que revêtiront ces documents et informations destinées au Parlement, notamment s'il s'agit d'en faire de véritables annexes aux projets de loi de finances ou de règlement.

L'amendement précise, en outre, que cette formule particulière d'information du Parlement prendra fin lors de l'entrée en vigueur des articles 51 et 54 de la loi organique ; c'est-à-dire le 1er janvier 2005. Après cette date, en effet, ces informations devront respecter la forme déterminée par la loi organique applicable à l'ensemble des missions ministérielles.

De plus, l'amendement complète l'information destinée au Parlement en prévoyant la remise d'un rapport d'exécution de la présente loi, comme il est de tradition en matière de loi de programmation. Le dépôt de ce rapport devra intervenir avant le début de la session ordinaire, c'est-à-dire avant le 1er octobre de chaque année. Il peut être dissocié de la présentation du projet de loi de finances, car la présente loi ne se réduit pas à une programmation budgétaire mais propose un certain nombre d'orientations d'autres natures, législatives, réglementaires ou organisationnelles.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

* 7 Loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d'orientation et de programme sur la formation professionnelle, loi n° 82-610 du 6 janvier 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France et loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.

* 8 Quels métiers pour quelle justice ? - Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest, p. 90.

* 9 Quels moyens pour quelle justice ? - Rapport n° 49 (Sénat, 1996-1997) de M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice présidée par M. Charles Jolibois.

* 10 Le Gouvernement a annoncé le recrutement de 3.300 juges de proximité, appelés à exercer leurs fonctions sous la forme de vacations d'une demi-journée par semaine.

* 11 On rappellera que la mise en place des guichets uniques des greffes a été lancée en 1998 et a concerné cinq sites pilotes (Angoulême, Compiègne, Limoges, Nîmes et Rennes). Cette démarche expérimentale vise à simplifier les démarches du justiciable en offrant un point d'accueil centralisé et un point d'entrée procédural unique pour l'ensemble des juridictions situées sur un même site.

* 12 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - p. 96.

* 13 Loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

* 14 Actuellement, le jugement du président du tribunal administratif ou de son délégué est susceptible d'appel dans un délai d'un mois devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat délégué par lui. Cet appel n'est pas suspensif.

A compter d'une date fixée par décret en Conseil d'Etat, cet appel sera interjeté, dans les mêmes conditions, devant le président de la cour administrative d'appel territorialement compétente ou un membre de cette cour désigné par lui. Le même décret fixera les modalités d'application de cette disposition.

* 15 La durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers devrait être portée à 18 mois à compter de 2004.

* 16 Surface hors oeuvre nette.

* 17 Ce numéro Azur fonctionne depuis le 1er octobre 2001, mais n'a pas rencontré le succès escompté et demande à être davantage connu.

* 18 En janvier 2002, on recensait 84 maisons de justice et du droit, 62 antennes de justice et 14 antennes juridiques.

* 19 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - p. 176.

* 20 On se reportera aux avis budgétaires successifs et au rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), Quels métiers pour quelle justice ? précité - pp. 119 à 122.

* 21 Notamment en signant un protocole d'accord ayant mis en place des mesures urgentes destinées à revaloriser leur rémunération et en créant une commission de réforme pour l'accès au droit présidée par M. Paul Bouchet, chargée de formuler des propositions d'amélioration du dispositif existant.

* 22 Journal officiel des débats du Sénat, séance du 18 octobre 1994, page 4402.

* 23 Rapport sur l'exécution en 1998 de la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995, présenté en application de l'article 6 de cette loi.

* 24 Rapport n° 92 Tome III - annexe 32 (Sénat, 2000-2001) de M. Hubert Haenel au nom de la commission des finances.

* 25 Votre rapporteur s'interroge simplement sur la signification que doit revêtir la fixation d'un montant « en masse » d'autorisations de programme.

* 26 Un équivalent temps plein correspond à environ 10 vacataires travaillant une demi-journée par semaine.

* 27 Il s'agit d'un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du garde des Sceaux, qui s'est substitué à l'ancienne délégation générale au programme pluriannuel d'équipement. Il a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'Etat, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'Etat ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice.

* 28 Décret n° 93-1270 du 29 novembre 1993 portant application de l'article 18 de la loi du 12 juillet 1985.

* 29 Cette comparaison est établie entre les 21 établissements du parc 13.000 en gestion mixte et les quatre demeurés en régie directe par l'Etat, frais de personnels publics inclus et tient compte tenu du taux d'occupation inférieurs pour les établissements à gestion mixte à ceux des établissements à gestion publique (source : Chancellerie).

* 30 L'appel d'offres est dit restreint lorsque seuls peuvent remettre des offres les candidats que la personne responsable du marché a décidé de consulter (selon des critères spécifiés dans le règlement de la consultation et justifiés par l'objet et les conditions du marché).

* 31 M. Albin Chalandon, alors garde des Sceaux, ayant fait observer que grâce à la technique du marché global, « au lieu de passer pour 36 établissements 36 marchés d'ingénierie et 720 marchés de travaux, l'Etat passera, grâce à la nouvelle procédure, quatre marchés, ce qui représente un gain de temps de plusieurs années (...). Outre la réduction des délais, nous attendons une réduction des coûts, du fait des économies d'échelle. »

* 32 Le code des marchés publics a fait l'objet d'une refonte en vue d'une simplification des procédures. Le nouveau code, annexé au décret n° 2001-210 du 7 mars 2001, est entré en vigueur au mois de septembre 2001.

* 33 Art. L. 14-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : les propriétaires occupants des locaux d'habitation expropriés dont les ressources n'excèdent pas les plafonds d'un HLM bénéficient d'un droit de priorité dans un logement HLM ou dont le loyer n'est pas supérieur à celui d'un HLM, ou pour leur accession à la propriété HLM. Lorsque l'expropriation a porté sur une maison individuelle, ce droit s'exerce, à la demande des intéressés et, si cela est possible, sur un local de type analogue situé dans la même commune ou dans une commune limitrophe.

Art. L. 14-2 : les propriétaires occupants de locaux d'habitation expropriés jouissent d'un droit de préférence pour l'octroi de prêts spéciaux au titre de l'aide à la construction sous condition de ressources, pour l'acquisition de locaux mis en vente dans les zones à urbaniser en priorité et dans les périmètres de rénovation ; ou pour leur relogement en qualité de locataire dans ces zones.

* 34 L'Etat ne devrait pas avoir besoin d'être aiguillonné par une loi pour chercher à évaluer l'efficacité de son action.