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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

24 juillet 2002 : Justice ( rapport - première lecture )

 

 

TITRE II
DISPOSITIONS INSTITUANT
UNE JUSTICE DE PROXIMITÉ

Le présent titre regroupe trois articles (7, 8 et 9) et insère deux nouveaux titres dans le code de l'organisation judiciaire35(*) et dans le code de procédure pénale36(*) afin de créer un nouvel ordre de juridiction judiciaire dénommé « juridiction de proximité », distinct des juridictions de première instance existant actuellement.

Ce titre définit de nouvelles règles d'organisation tendant à insérer à la base de la hiérarchie judiciaire un nouvel échelon « de proximité ».

En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de « fixer les règles concernant (...) la création de nouveaux ordres de juridiction » ainsi que l'a relevé le Conseil constitutionnel dans une décision DC n° 61-14 du 18 juillet 1961.

A titre liminaire, on rappellera que l'organisation judiciaire se structure actuellement de manière pyramidale avec :

- des juridictions de première instance qui se divisent en juridictions de droit commun (les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance) et spécialisées (conseils de prud'hommes, tribunaux de commerce, tribunaux paritaires des baux ruraux...) ;

- des juridictions de deuxième instance, les cours d'appel ;

- une juridiction de cassation située au sommet, la Cour de cassation.

L'architecture judiciaire est ancienne et a évolué au fil des siècles afin de répondre, avec plus ou moins de succès, aux attentes exprimées par les citoyens, d'une part, et de s'adapter aux mutations de la société française, d'autre part.

La perception de la justice par les citoyens souffre d'un paradoxe et d'un décalage qui la fragilisent. Il ressort d'une enquête de satisfaction réalisée en mai 200137(*) que les usagers portaient un jugement critique sur ce service public, cité en dernière position, bien après la police, l'école et l'armée, alors que, dans le même temps, 55 % des personnes interrogées se déclaraient confiantes à l'égard de l'institution judiciaire.

Au-delà de la question cruciale du manque de moyens affectant le fonctionnement de la justice au quotidien, auquel le présent projet de loi tente d'apporter une réponse constructive, se pose aujourd'hui un autre défi, d'ordre plus qualitatif, concernant la capacité de la justice à se rapprocher du citoyen et à offrir un traitement judiciaire acceptable, quelle que soit l'importance financière du litige.

Sur ce point, des progrès restent à accomplir car la justice est loin d'être à la portée de tous.

Il convient de reconnaître la difficulté de mener à bien une telle réforme. En effet, la notion de proximité doit être appréhendée de manière globale, c'est-à-dire dans toutes ses dimensions géographique (ce qui suppose que les citoyens puissent accéder facilement aux lieux où la justice est rendue), temporelle (ce qui exige des décisions de justice rapides), mais également psychologique (ce qui implique une plus grande écoute et une plus grande attention portées au justiciable).

La création d'une juridiction de proximité chargée du traitement des litiges de la vie quotidienne en matières civile et pénale est appelée à marquer une étape nouvelle dans l'histoire mouvementée de la justice française.

Force est de constater que, depuis la réforme de 1958 ayant supprimé les justices de paix38(*), les modalités d'organisation de l'institution judiciaire ont toujours fait l'objet de vives discussions.

A cet égard, la création d'un nouvel échelon judiciaire de proximité apporte une réponse adaptée aux besoins exprimés par les citoyens mais ne constitue qu'une solution parmi d'autres.

En effet, un dispositif plus « radical » mais plus simple et plus lisible aurait pu être envisagé, consistant à transformer en profondeur les tribunaux d'instance et les tribunaux de police pour traiter les contentieux de masse. Les modalités d'une telle réforme auraient pu s'inspirer de la conception des justices de paix originelles.

Comme l'avait d'ailleurs proposé39(*), il y a quelques années, la mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice présidée par notre ancien collègue M. Charles Jolibois, on aurait pu imaginer :

- que ce tribunal se compose d'un juge directeur nommé à sa tête ayant un grade équivalent à celui d'un président de tribunal de grande instance, entouré d'une équipe de magistrats recrutés largement parmi les magistrats à titre temporaire40(*) ;

- que les tentatives de conciliation y occupent une place prépondérante (supposant dès lors que soient rapatriées au tribunal toutes les mesures alternatives aux poursuites), et qu'à défaut, le litige soit tranché au fond par le même juge ;

- que les compétences du tribunal d'instance soient redéfinies à partir de la notion de « petit contentieux ».

En 1994, nos collègues MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis avaient d'ailleurs formulé une proposition analogue en préconisant, d'une part, la création de juges de proximité, suppléant le juge d'instance, rattachés au tribunal d'instance et recrutés soit parmi des greffiers en chef soit parmi des citoyens désireux de participer au fonctionnement de l'institution judiciaire, d'autre part, un redécoupage des compétences des juridictions de première instance permettant de renforcer l'activité de proximité du tribunal d'instance. Ils avaient mis en avant les avantages d'une telle réforme, susceptible « d'alléger la tâche des actuels juges d'instance qui pourraient dès lors consacrer plus de temps aux autres tâches qui leur seraient confiées»41(*).

Dans le même esprit, la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice, présidée par notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, et dont notre collègue M. Christian Cointat était le rapporteur42(*), a formulé en juin dernier des recommandations tendant à « conforter les tribunaux d'instance comme juges de proximité » et a souhaité l'instauration de « juges de paix délégués » dotés de prérogatives importantes pour régler les conflits à l'amiable, disposant de pouvoirs propres (les accords intervenus par leur entremise ayant automatiquement force exécutoire), exerçant leurs fonctions « sous le regard du juge d'instance ».

Le Sénat et tout particulièrement votre commission des Lois ont donc, à de nombreuses reprises, mis en avant l'intérêt d'une profonde réforme des tribunaux d'instance pour parvenir à l'instauration d'une véritable justice de proximité.

Ces orientations ont d'ailleurs reçu une large approbation de la part d'un grand nombre de personnes entendues par votre rapporteur43(*), en particulier la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel44(*), les représentants de la profession d'avocat (Conseil national des barreaux, Conférence des bâtonniers et Barreau de Paris) ou encore l'Association nationale des juges d'instance, selon lesquels une amélioration des structures existantes serait préférable à la création d'un nouvel échelon, susceptible d'accroître la complexité de la carte judiciaire et, partant, de rendre la justice moins lisible pour le justiciable.

Le Gouvernement a retenu une autre solution tendant à expérimenter une forme nouvelle d'organisation judiciaire, certes d'une ambition plus modeste en raison du champ de compétence restreint dévolu au juge de proximité, mais sans doute plus pragmatique et plus facile à mettre en oeuvre rapidement.

Votre rapporteur se félicite de l'objectif louable poursuivi par la présente réforme visant à apporter une réponse judiciaire adaptée, très attendue par les citoyens, et permettant de valoriser l'image de la justice auprès de l'opinion publique.

L'introduction d'un nouvel échelon judiciaire de proximité marque une première étape expérimentale qui permettra un premier pas en avant. Toutefois, il n'est pas certain que ce dispositif, une fois parvenu à sa maturité, offre une réponse suffisante à l'exigence croissante de proximité.

L'avantage global évident de cette démarche ne peut cependant pas faire oublier certaines difficultés, en particulier le morcellement des compétences entre le tribunal d'instance et la juridiction de proximité et l'absence d'encadrement de ces magistrats non-professionnels par un tuteur45(*).

Sans doute sera-t-il nécessaire d'aller plus loin et de s'interroger à nouveau sur l'opportunité de mener une profonde réforme des tribunaux d'instance en vue de les ériger en véritables tribunaux de proximité.

Votre rapporteur se déclare en effet convaincu que les tribunaux d'instance ont conservé en partie leurs caractéristiques originelles de juridictions du petit contentieux et qu'à plus longue échéance, un jour ou l'autre, devra être envisagé un changement de leur physionomie.

La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a d'ailleurs pu constater l'efficacité de ces tribunaux et le rôle important qu'ils jouent auprès des citoyens, attestés « par le fait que les parties préférant que leurs affaires soient jugées par le tribunal d'instance, acceptaient de rabattre leur prétentions pour que leur demande reste en deçà du seuil de compétence du tribunal de grande instance»46(*).

Avant même d'aborder en détail le dispositif du projet de loi, votre rapporteur tient à attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'éviter que les juridictions de proximité connaissent des difficultés matérielles analogues à celles affectant les autres juridictions de première instance.

En adoptant le dispositif qui nous est proposé aujourd'hui, le Parlement est en droit d'attendre un véritable engagement de la part du garde des Sceaux, en vue de mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires à sa réussite. La solution du Gouvernement devra faire la preuve de son efficacité. A défaut de volonté politique, cette nouvelle juridiction ne répondrait pas à notre attente... ce que votre rapporteur ne pourrait que déplorer.

Article 7
(art. L. 331-1 à L. 331-9 nouveaux du code de l'organisation judiciaire)
Institution, compétences et organisation
de la juridiction de proximité

Cet article insère neuf articles dans le code de l'organisation judiciaire (articles L. 331-1 à L. 331-9) afin d'instituer une juridiction de proximité, de définir ses règles de fonctionnement et de déterminer le champ de ses compétences.

 Le paragraphe I de cet article, purement formel, a pour objet de compléter l'intitulé du livre III du code de l'organisation judiciaire relatif au tribunal de grande instance et au tribunal d'instance pour y ajouter la référence à la « juridiction de proximité ».

 Le paragraphe II tend à compléter le livre III du code de l'organisation judiciaire en ajoutant un titre III nouveau consacré à la juridiction de proximité après le titre II relatif au tribunal d'instance.

Ce titre III serait composé d'un chapitre unique traitant des « dispositions générales », articulé autour de deux sections relatives, pour la première, à l'institution, à la compétence et au fonctionnement de cette juridiction (articles L. 331-1 à  L. 331-5) et, pour la seconde, à son organisation (articles L. 331-6 à L. 331-9).

1. Institution de la juridiction de proximité (article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire a pour objet d'instituer un nouvel ordre de juridiction de première instance et de compléter le mode d'organisation actuel des juridictions du premier degré articulé autour des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance.

Il s'agit de créer une juridiction nouvelle chargée de régler au niveau le plus modeste, le contentieux que l'échelon supérieur ne peut traiter avec une plus grande efficacité. En cela, la réforme qui nous est proposée aujourd'hui se présente comme une déclinaison du principe de subsidiarité appliqué à la hiérarchie judiciaire.

L'article L. 331-1 désigne le ressort de la cour d'appel47(*) comme territoire d'implantation de ces juridictions nouvelles, à l'instar de ce qui prévaut actuellement pour les tribunaux d'instance48(*) et les tribunaux de grande instance49(*).

Cette juridiction serait dénommée « juridiction de proximité » afin d'afficher clairement sa vocation50(*).

M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice51(*), a indiqué devant votre commission des Lois, qu'après l'avoir envisagé, il n'avait pas jugé opportun de reprendre l'appellation « justice de paix » afin d'éviter toute confusion avec les anciennes justices de paix. Il a fait valoir que l'expression « proximité » correspondait davantage à l'esprit de la réforme nouvelle proposée par le Gouvernement, faisant état d'un sondage réalisé récemment à la demande de la Chancellerie selon lequel une majorité des personnes interrogées (90 %) approuvait ce terme.

Votre rapporteur demeure convaincu que la reprise de l'appellation ancienne aurait pu contribuer à valoriser l'image de la nouvelle juridiction de proximité, notamment en la rendant plus solennelle.

La simple évocation des justices de paix, désormais devenue banale et teintée de nostalgie, ne saurait toutefois suffire à appréhender la nature véritable de ces juridictions originales. A cet égard, il peut d'ailleurs sembler utile de revenir aux origines de l'organisation judiciaire afin de rappeler le rôle et la place centrale des anciennes justices de paix dans l'appareil judiciaire durant près de 170 ans.

Proches du justiciable, les justices de paix étaient implantées dans chaque canton52(*). Leur mission essentielle consistait à favoriser la conciliation de tous les procès civils. En cas d'échec, elles avaient compétence pour juger les petits litiges de la vie quotidienne de valeur modeste tant en matière civile (actions personnelles et mobilières)53(*) qu'en matière contraventionnelle54(*).

D'abord élus puis rapidement nommés55(*) parmi les notables locaux disposant d'un statut social et d'une autorité morale établis, les juges de paix furent astreints, à partir de 1926, à des exigences de qualification juridique56(*) marquant le début d'une professionnalisation de la fonction.

Ainsi que l'avaient déjà fort justement résumé nos collègues MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis : « le juge de paix incarnait les trois facettes de la proximité : installé dans le canton, il était facile à joindre, intégré dans le réseau des relations locales, il apparaissait comme familier, situé à la base de la hiérarchie judiciaire, il avait à coeur de régler rapidement les litiges les plus courants» 57(*).

Le juge de paix se présentait donc avant tout comme un conciliateur proche et disponible, et ce n'est qu'à défaut d'obtenir un accord entre les parties qu'il tranchait les litiges.

La modernisation de la société française, devenue plus urbaine que rurale, de plus en plus procédurière et de moins en moins tournée vers la conciliation, exigeant de ses juges une plus grande distanciation vis-à-vis des justiciables, a porté en germe la disparition des justices de paix.

En effet, la conjugaison de ces facteurs a entraîné un ralentissement de leur activité conduisant ainsi au regroupement des justices de paix58(*). Elles se sont donc peu à peu éloignées des justiciables, conduisant ainsi à la profonde réforme de l'organisation judiciaire de 195859(*).

La suppression des justices de paix après plusieurs siècles d'existence ne doit pas faire oublier les conditions de leur succès,  essentiellement lié à la personnalité du juge de paix, qui apparaissait avant tout comme un pacificateur, un juge humain, facilement accessible, tranchant les litiges en fonction du bon sens plus qu'en faisant prévaloir une règle de droit.

Telles sont les qualités indispensables que devra posséder le futur juge de proximité. En effet, le nombre croissant de décisions rendues ayant trait à un contentieux de masse se caractérisant par la prolifération d'affaires identiques60(*) semble appeler davantage une solution pragmatique qu'une brillante démonstration juridique.

C'est pourquoi, à juste titre, comme l'indique le rapport annexé au projet de loi61(*), il a été jugé judicieux de confier l'exercice des fonctions de juge de proximité à des personnes qui ne soient pas des magistrats de carrière mais se distinguent particulièrement par leur bon sens, leur expérience de la vie, leur maturité et leur souci de rechercher une conciliation entre les parties, à l'instar des « magistrates courts » britanniques62(*). En effet, ce juge, avant toute chose, devra s'efforcer de dialoguer avec les justiciables, d'être disponible, et de les écouter avec attention.

La réussite de la présente réforme dépendra donc étroitement des caractéristiques du futur juge de proximité amené à devenir le pivot de la nouvelle juridiction.

A cet égard, dans la continuité des réflexions des deux missions d'information de la commission des Lois63(*), votre rapporteur tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de définir des critères de recrutement appropriés à la nature de la mission qui sera confiée au juge de proximité. L'expérience professionnelle des candidats, plutôt que leurs capacités juridiques, devra constituer le critère de sélection déterminant. En Grande-Bretagne, aucune condition de diplôme n'est exigée et pourtant les « magistrates courts » non-professionnels possèdent des attributions plus étendues.

Votre rapporteur tient à mettre en avant la nécessité de prévoir un mode de sélection adapté au profil des candidats et suffisamment attractif. Il s'agit de ne pas reproduire l'échec des recrutements de magistrats à titre temporaire qui, en dépit de la volonté du législateur, n'ont pas rencontré le succès escompté (13 magistrats seulement ont été recrutés entre 1995 et 2002).

De manière générale, la Chancellerie devra, en effet, faire un usage moins parcimonieux des voies parallèles d'intégration dans la magistrature qui offrent « une respiration » salutaire au corps des magistrats.

Les dispositions relatives au recrutement, à la nomination, à la formation, à la discipline et au statut du juge de proximité, compte tenu de leur caractère organique64(*), ne figurent pas dans le présent texte et seront renvoyées à un texte organique appelé à être prochainement déposé sur le bureau d'une des deux assemblées par le garde des Sceaux. L'exposé des motifs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice indique qu'« il sera inspiré des règles régissant les magistrats à titre temporaire, mais élargira, d'une part, le champ du recrutement et assouplira, d'autre part, la procédure de nomination. »

Dans l'attente des propositions du Gouvernement, il est apparu opportun d'attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de rendre le recrutement des juges de proximité véritablement opérationnel et attractif.

Convaincue du bien-fondé de la démarche du Gouvernement, votre commission vous propose d'approuver le texte proposé pour l'article L. 331-1.

2. Champ de compétence de la juridiction de proximité en matière civile (article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 331-2 a pour objet de définir le champ de compétence de la juridiction de proximité en vue de lui confier le traitement des petits litiges quotidiens.

a) Le droit actuel

Actuellement, ce type d'affaires, qui concernent le plus souvent des litiges locatifs ou liés à la consommation ou de voisinage65(*), relève de la compétence du tribunal d'instance. La définition de la compétence de principe du tribunal est de nature réglementaire (article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire selon lequel « le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières...66(*) » jusqu'à la valeur de 7.600 euros67(*)). Il s'agit essentiellement de créances dont l'origine est indifférente (un contrat, un délit ou un quasi-délit).

Au-delà de ce seuil, le tribunal de grande instance est en principe compétent.

Les règles en la matière s'avèrent plus complexes qu'il n'y paraît. En effet, d'autres dispositions du code de l'organisation judiciaire viennent étendre la compétence du tribunal d'instance à certaines affaires civiles, quelle que soit leur valeur68(*).

En tout état de cause, le tribunal d'instance se présente comme la juridiction chargée du traitement des petits litiges de la vie quotidienne, compte tenu de l'enjeu financier modeste des affaires dont elle est saisie. En effet, le seuil de prétention des parties actuellement fixé à 7.600 euros limite l'intérêt personnel des litiges à un montant assez faible.

Il convient également de préciser que certains domaines particuliers lui échappent, tels que les litiges relatifs aux affaires familiales et successorales, à la propriété industrielle (brevets...), relevant de la compétence exclusive du tribunal de grande instance.

En outre, le tribunal d'instance traite également des procédures :

- d'injonction de payer69(*), procédure simplifiée régie par les articles 1405 et suivants du nouveau code de procédure civile, qui permet le règlement rapide et à moindre coût de litiges relatifs à des difficultés de paiement70(*). Elle ouvre en effet au créancier la possibilité de demander le recouvrement d'une créance civile d'origine contractuelle, quel que soit le montant de la demande (fût-il supérieur à 7.600 euros)71(*) ;

- d'injonction de faire72(*), procédure ayant vocation à protéger les consommateurs en leur donnant la possibilité d'une exécution rapide et simplifiée des obligations de faire dont ils sont créanciers. Régie par les articles 1425-1 à 1425-9 du nouveau code de procédure civile, elle a pour objet « l'exécution en nature d'une obligation née d'un contrat conclu entre des personnes n'ayant pas toutes la qualité de commerçant. »

En pratique, il s'agira d'obtenir la livraison, la réparation ou le remplacement d'un bien.

La compétence du tribunal d'instance, moins étendue qu'en matière d'injonction de payer, est limitée par la valeur de la prestation dont l'exécution est demandée, qui ne doit pas excéder 7.600 euros73(*).

En 2000, 5.729 requêtes ont été présentées devant les tribunaux d'instance74(*). A la différence de l'injonction de payer, cette procédure ne revêt aucun caractère exécutoire et se heurte donc à de sérieuses difficultés d'application. En effet, en l'absence du débiteur ou en cas de refus, le demandeur est conduit à saisir une nouvelle fois le juge afin d'obtenir un dédommagement, ce qui atténue sensiblement l'intérêt et l'efficacité de l'injonction de faire. Un décret est actuellement en cours d'élaboration en vue de calquer l'injonction de faire sur l'injonction de payer afin de la rendre plus attractive. 

Le tribunal d'instance offre donc au justiciable une palette d'instruments diversifiés pour trancher les petits litiges de la vie quotidienne.

Force est de constater que si telle avait été l'intention du législateur en 1958, cette juridiction se trouve aujourd'hui confrontée au double défi de maintenir sa nécessaire proximité avec le justiciable, partie intégrante de son identité, tout en assumant des missions souvent de plus en plus lourdes. Sa vocation première de juge de proximité apparaît en effet fragilisée, et même menacée.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation.

- L'extension croissante des attributions juridictionnelles du tribunal d'instance constitue une première source de difficulté.

Appelés à exercer des fonctions souvent comparables à celles du tribunal de grande instance, les tribunaux d'instance ont en effet vu leurs compétences s'étendre progressivement, s'éloignant ainsi de leur vocation initiale.

L'activité des juges d'instance, devenus juges des tutelles, du contentieux électoral -politique et professionnel-, a largement débordé le cadre de la justice de proximité et a entraîné une charge de travail considérable.

Les tribunaux d'instance ont connu une croissance régulière de leurs flux contentieux à partir des années 1980, sans interruption jusqu'au milieu des années 1990, mais qui semble avoir amorcé une légère stagnation75(*). Cette évolution n'a pourtant pas conduit à un ralentissement des délais de traitement (compris entre trois et cinq mois), qui restent toutefois moins élevés que ceux des autres juridictions76(*).

La métamorphose des tribunaux d'instance semble avoir créé un vide sujet à des critiques, qui rendraient légitime une clarification de leurs compétences afin de les recentrer sur des tâches précises. 

- Le partage des compétences avec le tribunal de grande instance, devenu trop complexe, a conduit à un manque de lisibilité de nature à rendre l'accès à la justice difficile, voire à décourager certains justiciables de saisir le juge.

En effet, si le tribunal d'instance possède une compétence propre d'attribution dans certains domaines (tels que l'injonction de payer, le paiement direct des pensions alimentaires...), certaines de ses compétences recoupent des domaines identiques ou connexes à ceux pour lesquels le tribunal de grande instance est appelé à intervenir. Le partage des attributions entre ces deux catégories de juridiction ne paraît donc pas toujours logique et compréhensible77(*).

En outre, le contentieux familial, souvent considéré comme un contentieux de proximité, échappe en grande partie à la compétence du tribunal d'instance78(*).

Il est de fait que le champ actuel des compétences des tribunaux d'instance les assimile de plus en plus à des chambres détachées des tribunaux de grande instance. Face à une telle situation, il paraît donc tout à fait légitime de se poser la question d'une restructuration du système judiciaire.

- Certains litiges semblent échapper de plus en plus aux tribunaux d'instance.

En effet, un certain nombre de petits conflits tels que les troubles de voisinage, les litiges fonciers, les malfaçons sont désormais portés devant le conciliateur de justice79(*), qui a pour mission de faciliter le règlement amiable des conflits portant sur des droits dont les parties ont la libre disposition. Notons toutefois que son intervention est exclue dans les matières intéressant l'ordre public (état des personnes, droit pénal).

En 2000, les conciliateurs de justice ont été saisis de 106.891 affaires, parmi lesquelles 47 % sont parvenues à faire l'objet d'une conciliation (soit 50.116 affaires). A titre de comparaison, les tribunaux d'instance ont traité, au cours de la même année, près de 390.000 affaires qui auraient pu entrer dans leur champ de compétence. La comparaison de ces deux chiffres permet de constater que les affaires portées devant les conciliateurs avaient représenté 27 % des affaires de même nature jugées par le tribunal d'instance, qui ont donc échappé au circuit de la justice.

En pratique, ces conciliateurs peuvent procéder, soit à une tentative préalable de conciliation avant une instance80(*) (sauf en matière de divorce et de séparation de corps), soit être directement désignés par le juge d'instance81(*) pour exercer leur mission de conciliation.

S'il est possible d'obtenir une homologation par le juge d'instance du constat d'accord (même partiel) en vue de lui conférer force exécutoire82(*), on peut observer que la conciliation n'équivaut pas à une véritable décision de justice et n'est pas revêtue de la même force symbolique. En outre, la Chancellerie a fait valoir que cette procédure était assez contraignante pour les parties.

Sans remettre en cause l'intérêt de la conciliation judiciaire et le dévouement des conciliateurs qui exercent leurs fonctions à titre bénévole, il paraît difficilement admissible d'envisager une généralisation du traitement des petits litiges par des instances extérieures à l'institution judiciaire83(*).

Une telle évolution présente le risque de compliquer notre système judiciaire et donc inévitablement d'en accroître l'opacité pour le citoyen, voire de priver ce dernier des garanties que lui offre le cadre judiciaire. En outre, une telle orientation tendrait à accréditer la théorie selon laquelle certains petits litiges ne seraient pas dignes de retenir l'attention du juge. Si la déjudiciarisation de certaines tâches administratives paraît admissible, tel n'est pas le cas des contentieux, et ce quelle que soit leur valeur.

S'il convient de conserver le mécanisme actuel de conciliation qui permet un règlement des litiges en amont du procès, il ne saurait être question de les substituer aux mécanismes judiciaires auxquels les justiciables restent attachés et qui demeurent le mode de résolution des conflits le moins contesté.

La conjugaison de ces facteurs rend donc nécessaire une profonde réforme de notre système judiciaire destinée à lui redonner les caractéristiques qui avaient fait le mérite des anciennes justices de paix : la recherche d'une plus grande proximité.

b) Le dispositif proposé

Le texte proposé pour l'article L. 331-2 définit la compétence de la juridiction de proximité.

Le premier alinéa de l'article L. 331-2 lui attribue le traitement  des affaires à la fois personnelles et mobilières :

- d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros (selon l'exposé des motifs, il peut s'agir, par exemple, de la livraison d'un meuble, d'une action en réparation d'un petit préjudice comme un trouble de voisinage) ;

- d'une valeur indéterminée mais portant sur des obligations dont le montant est inférieur ou égal au seuil de sa compétence (selon l'exposé des motifs, seraient concernées les actions en résolution ou en nullité de vente concernant par exemple une voiture affectée de vices cachés dont le prix est inférieur à 1.500 euros).

On observera que le texte proposé par le Gouvernement fait référence à la notion d'« affaires », alors que le code de l'organisation judiciaire utilise le terme « actions », plus précis et plus juridique. Par souci de cohérence, votre commission vous propose donc, par un amendement rédactionnel, d'utiliser l'expression consacrée dans le code de l'organisation judiciaire.

On notera que le taux de compétence générale de la juridiction de proximité84(*), de nature réglementaire, est mentionné dans cet article. Le seuil de 1.500 euros constituera donc la valeur de référence pour l'ensemble des actions soumises.

Cet alinéa limite à une seule catégorie de justiciables -les personnes physiques- la possibilité de saisir la juridiction de proximité ; les demandes des personnes morales, en particulier des plaideurs institutionnels (banques, EDF, France Télécom...) relèveraient comme actuellement du seul tribunal d'instance jusqu'à 7.600 euros.  Il est également ajouté une autre limitation tendant à exclure les actions liées aux besoins de la vie professionnelle85(*).

Comme l'indique l'exposé des motifs, ces dispositions se justifient par le souci « de ne pas détourner le juge de proximité de sa mission première » qui doit concerner au premier chef les seules personnes physiques.

Cet alinéa précise également que le juge de proximité statue en premier et dernier ressort, excluant ainsi toute possibilité d'appel, mais autorisant un pourvoi en cassation.

Cette dérogation au double degré de juridiction se justifie par la faible valeur du litige qui rend inopportun l'engagement de frais coûteux et donc disproportionnés engendrés par une seconde instance. L'exclusion de l'appel des jugements relatifs à des litiges de modeste valeur revêt un intérêt pratique permettant d'éviter, d'une part, l'encombrement des cours d'appel confrontées à de grandes difficultés pour résorber leurs flux contentieux86(*), d'autre part, un allongement de la durée des procès.

Cette situation n'a rien de choquant puisque le code de l'organisation judiciaire fixe déjà un seuil en deçà duquel l'appel est impossible. Le taux de dernier ressort s'établit actuellement à 3.800 euros87(*). Jusqu'à cette valeur, le tribunal d'instance88(*), comme le tribunal de grande instance89(*) jugent les litiges sans possibilité d'interjeter appel. Au-delà de ce seuil, les affaires sont jugées à charge d'appel90(*).

Comme actuellement, les litiges civils personnels mobiliers n'excédant pas la valeur de 1.500 euros continueraient d'être jugés en dernier ressort. Notons que les litiges de même nature d'une valeur comprise entre 1.500 et 3.800 euros seraient également toujours jugés en dernier ressort par le tribunal d'instance. Les règles relatives au taux de dernier ressort ne sont donc pas modifiées mais plutôt appliquées au nouvel échelon de proximité.

Le second alinéa de l'article L. 331-2 lui donne compétence en matière d'injonctions de payer et de faire. Il est précisé qu'il statue dans les « mêmes limites », c'est-à-dire pour des affaires d'une valeur n'excédant pas 1.500 euros. D'un point de vue rédactionnel, votre rapporteur s'est interrogé sur l'étendue de cette expression en particulier sur le point de savoir si ce terme visait le seul taux de compétence prévu au premier alinéa ou également les conditions restrictives de saisine (ouverte aux seules personnes physiques pour les besoins de leur vie privée). La Chancellerie a indiqué que le terme « limites » vise ces deux aspects.

Par conséquent, votre commission a jugé préférable, afin de lever toute ambiguïté, de vous soumettre un amendement de clarification tendant à substituer le mot « conditions », plus général, au mot « limites » qui parait plus restrictif.

Une telle précision s'avère indispensable, dans la mesure où ces procédures d'injonction sont « captées » par les créanciers institutionnels et donc détournées de leur objectif premier d'offrir aux seuls justiciables une procédure simple et rapide.

De plus, cet amendement ne paraît pas de nature à pénaliser les créanciers institutionnels qui, comme à l'heure actuelle, conserveraient la possibilité de saisir le tribunal d'instance.

En outre, votre commission des Lois vous soumet un amendement de pure forme tendant à substituer la référence « au premier alinéa » à celle relative à « l'alinéa précédent », toujours dangereuse dans la perspective d'une insertion qui serait effectuée par une disposition ultérieure.

De manière plus générale, le texte proposé pour l'article L. 331-2 a donc pour objet essentiel de transférer les contentieux les plus modestes n'excédant pas la valeur de 1.500 euros du tribunal d'instance au tribunal de proximité, et de capter des litiges qui avaient tendance à lui échapper.

Le tableau ci-dessous  retrace la répartition des compétences des tribunaux de première instance en matière civile telle qu'elle résulterait de l'article 7.

Nouvelle répartition des compétences
des tribunaux de première instance en matière civile

Nature du litige

Juridiction
de proximité

Tribunal
d'instance

Tribunal
de grande
instance

Famille - Etat civil

     

- Adoption

-

-

X

- Consentement à adoption

-

X

-

- Autorité parentale

-

-

X

- Contribution aux charges du mariage

-

-

X

- Divorce

-

-

X

- Droit de visite

-

-

X

- Émancipation des mineurs

-

X

-

- État civil/Rectification des actes de l'état civil

-

-

X

- Filiation

-

-

X

- Nationalité (contestation, revendication)

-

-

X

- Déclaration d'acquisition de la nationalité française, délivrance de certificat d'état civil

-

X

-

- Pension alimentaire après divorce

-

-

X

- Pension alimentaire : main levée
paiement direct

-

X

-

- Régimes matrimoniaux

-

-

X

- Successions

-

-

X

- Séparation de corps ou de biens

-

-

X

- Tutelles, curatelles :
protection des mineurs et majeurs

-

X

-

Consommation et contrats

     

- Crédit à la consommation*

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 21.500 €

au-delà de 21.500 €

- Livraison non conforme*

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Travaux mal effectués, inachevés,
non conformes*

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Contrats d'assurances*

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Crédit immobilier :

     

- délais de grâce

-

X

X

- autres litiges

-

Jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Dettes impayées

jusqu'à 1.500 €
(y compris en matière d'injonction
de payer)

entre 1.500 et 7.600 €
(à partir de 1500 € s'il s'agit d'une procédure d'injonction de payer)

au-delà de 7.600 €



- Démarchage à domicile,
vente par correspondance

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Location logement (loyers, charges...)

jusqu'à 1.500 €

X

-

- Bail commercial

-

-

X

Saisies

     

- Saisies

-

-

X

- Saisies-arrêt des rémunérations

-

X

-

- Saisies immobilières

-

-

X

Propriété immeuble voisinage

     

- Copropriété (statut)

-

-

X

- Copropriété (charges impayées)

-

Jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Expropriation (indemnisation)

-

-

X

- Indivision

-

-

X

- Propriété immobilière (revendication du droit)

-

-

X

- Mitoyenneté et actions en bornage

-

X

-

- Plantation d'arbres ou de haies

-

X

-

- Servitudes

-

X

-

Autres

     

- Accident de la route

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Responsabilité civile

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Propriété d'un bien meuble

jusqu'à 1.500 €

entre 1.500 et 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Jouissance d'un bien meuble ou immeuble
sans contestation du droit de la propriété

-

Jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

* Sauf s'il s'agit d'une demande à caractère professionnel.
Source : Ministère de la justice.

Ce dispositif, qui constitue le coeur des dispositions relatives la justice de proximité, appelle quelques observations de portée générale.

- Sur le plan des principes, le mouvement de spécialisation opéré en faveur des plus petits litiges d'un intérêt patrimonial très limité marque la volonté de prendre en considération toutes les catégories d'affaires sans considération du montant. En effet, pour le justiciable, il n'existe pas de petites ou grandes affaires, chaque affaire -la sienne- revêt une importance considérable à propos de laquelle il est en droit d'attendre une réponse judiciaire la plus attentive possible. La création d'un tribunal spécialisé sur le contentieux de proximité paraît de nature à mettre en adéquation la réponse sociale et institutionnelle avec le besoin de justice.

- Sur le plan de l'architecture judiciaire, votre rapporteur tient à souligner que, pour être efficace, la modification de la répartition des tâches des juridictions de première instance de droit commun qui nous est proposée ne pourra faire l'économie d'une meilleure articulation entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance et d'une plus grande cohérence dans la définition de leurs compétences par blocs identifiables91(*). Le rapport annexé affirme l'objectif général « d'élargir les compétences du tribunal d'instance ».

Il conviendra également de veiller à ce que le nouvel échelon de proximité s'insère de manière harmonieuse dans le paysage judiciaire et fonctionne en étroite association, voire sous la houlette, du tribunal d'instance, qui doit garder sa spécificité de juridiction de proximité. Il s'agit en effet d'éviter des conflits de compétence et de faire en sorte que le juge d'instance et le juge de proximité partagent une certaine communauté de vue.

Conscient de l'ampleur d'un tel chantier et de la nécessité de prendre le temps de consulter les acteurs de l'institution judiciaire, votre rapporteur n'a pas souhaité faire des propositions hâtives mais tient à inviter la Chancellerie à réfléchir aux nécessaires adaptations de l'organisation judiciaire qu'il conviendrait de proposer.

En effet, la grande majorité des juges d'instance s'inquiète de son avenir, l'Association nationale des juges d'instance souhaitant en particulier un réexamen du champ de compétence des tribunaux d'instance « en clarifiant ce qui relève du contentieux de la proximité, qui serait du ressort naturel du tribunal d'instance, du contentieux de grande instance92(*) ».

- Sur le champ de compétence dévolu, force est de constater qu'il est de portée limitée, ce qui peut être admis compte tenu de l'esprit de la réforme qui s'inscrit principalement dans une démarche expérimentale. En effet, le seuil de prétention des parties fixé à 1.500 euros est très modeste.

Il convient de noter que la Chancellerie n'a pas souhaité étendre la compétence du tribunal de proximité aux affaires familiales, contrairement au système britannique. Ce choix paraît cohérent avec la position du Sénat qui, lors de l'examen de la réforme du divorce présentée en février 2002 par le précédent garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, n'avait pas souhaité remettre en cause la compétence exclusive du tribunal de grande instance en la matière.

Les modalités de la réforme retenues tendent à conférer au tribunal de proximité une compétence a minima, et peuvent être comprises comme une pierre d'attente acceptable avant d'engager une réforme de l'organisation judiciaire plus profonde.

Outre les amendements formels qu'elle vous soumet, votre commission a jugé opportun d'étendre le domaine de compétence du juge de proximité aux demandes d'homologation formées par les parties, après accord, dans le cadre d'une tentative préalable de conciliation (avant l'instance)93(*) menée par le conciliateur de justice.

On rappellera qu'actuellement, les demandes d'homologation du constat d'accord sont transmises au juge d'instance, qui peut leur donner force exécutoire94(*).

Dès lors qu'il revient au juge de proximité de juger les litiges civils de la vie quotidienne, il est apparu logique de lui donner la possibilité d'homologuer les constats d'accord relevant de son champ naturel de compétence et dans la limite de ses attributions (pour les seuls litiges de nature personnelle et mobilière n'excédant pas le seuil de 1.500 euros et s'agissant des seules personnes physiques pour les besoins de leur vie non-professionnelle). Tel est l'objet d'un amendement que vous propose votre commission, qui a pour objet de conforter la vocation naturelle d'arbitre du futur juge de proximité ainsi que sa place au sein des mécanismes de règlement amiable des conflits.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-2 sous réserve des amendements présentés précédemment.

3. Règles de procédure (article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire)

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire prévoit que la procédure suivie devant le tribunal d'instance est applicable devant le tribunal de proximité.

Actuellement, la procédure devant le tribunal d'instance relève du domaine réglementaire.

A cet effet, il convient de se reporter au nouveau code de procédure civile :

- l'instance contentieuse peut être introduite soit par assignation95(*) à toutes fins96(*), par requête conjointe, par présentation volontaire des parties devant le juge ou encore par simple déclaration au greffe ;

- la demande aux fins de tentative de conciliation est possible. Elle peut être menée, soit par le juge, soit par le conciliateur de justice (article 830) ;

- la représentation par avocat n'est pas obligatoire  (article 827), ce qui offre une facilité d'accès certaine au justiciable, mais présente néanmoins le double inconvénient de le priver des conseils d'un juriste confirmé et de ne pas établir de filtre aux recours ;

- la procédure est orale et le justiciable peut formuler ses prétentions de manière verbale à l'audience (article 843).

A l'instar du tribunal d'instance, la procédure suivie devant le tribunal de proximité se caractériserait par une simplicité formelle et un accès facile au juge.

L'intérêt patrimonial modeste du litige s'accommoderait difficilement d'une procédure coûteuse et d'une instruction très minutieuse, ponctuée de nombreuses formalités.

Le caractère peu formaliste de la procédure répond à la nécessité d'offrir un mode de gestion des conflits où le juge et le justiciable sont en contact direct et permanent tout au long de l'instance.

De telles dispositions paraissent donc en adéquation avec la vocation essentielle de la juridiction de proximité.

Le premier alinéa de l'article L. 331-3 impose au juge de proximité l'obligation de concilier les parties avant de statuer. Cette mission de conciliation du juge est déjà mentionnée à plusieurs reprises dans le nouveau code de procédure civile97(*), en particulier à l'article 21 selon lequel « il entre dans la mission du juge de concilier les parties. »

On notera d'ailleurs qu'il existe actuellement des expériences ponctuelles dans certains tribunaux d'instance dans lesquels des conciliateurs de justice98(*) sont présents à l'audience et interviennent si les parties acceptent la conciliation proposée par le juge. Néanmoins, un grand nombre d'interlocuteurs rencontrés par la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice ont souligné que les juges d'instance n'avaient bien souvent pas le temps de tenter de concilier99(*) les parties.

Votre commission des Lois tient à souligner la nécessité d'affirmer la vocation essentielle de conciliation du juge de proximité, ainsi que l'indique d'ailleurs l'exposé des motifs, selon lequel « le projet de loi prévoit d'instituer un juge disposant du temps nécessaire pour privilégier l'écoute des justiciables ainsi que la voie de la conciliation ».

En effet, la valeur et l'originalité de ce juge de proximité résulteront précisément de la complémentarité entre ses pouvoirs de conciliateur de justice et ses prérogatives juridictionnelles lui permettant de trancher sans formalisme les contestations en rendant une décision ayant force exécutoire. Ainsi sera-t-il doté d'une force morale de persuasion supérieure à celle actuellement dévolue aux conciliateurs en raison du pouvoir de rendre la sentence.

A juste titre, le projet de loi met donc l'accent sur le caractère prioritaire de la conciliation, ce qui mérite d'être approuvé.

Le second alinéa du texte proposé pour l'article L. 331-3 définit les modalités d'assistance et de représentation des parties devant la juridiction de proximité en renvoyant aux règles en vigueur devant le tribunal d'instance.

Actuellement, l'article 827 du nouveau code de procédure civile définit les règles en la matière devant le tribunal d'instance et offre aux parties la possibilité soit de se défendre elles-mêmes, soit de se faire assister ou représenter.

L'article 828 du même code fixe la liste des personnes susceptibles de se voir confier les missions d'assistance et de représentation par les parties. Ces dernières peuvent aussi bien choisir :

- un avocat ;

- un proche (parent ou allié en ligne directe ou en ligne collatérale jusqu'au troisième degré) ;

- une personne exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise.

La jurisprudence a récemment précisé la portée de ces règles.

En effet, dans sa décision du 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a annulé deux dispositions réglementaires tendant à étendre la liste des personnes susceptibles de se voir confier une telle mission en raison de l'atteinte portée au monopole d'avocat affirmé par l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires100(*).

Le Conseil d'Etat n'a pas remis en cause la composition de la liste des personnes autorisées à exercer ces missions101(*) compte tenu de l'ancienneté de ces règles102(*) dont l'entrée en vigueur était antérieure à la loi de 1971. Il a cependant relevé que les dérogations au monopole des avocats relevaient du domaine législatif et non plus du domaine réglementaire.

Désormais, seule une disposition législative peut prévoir une exception au monopole de la représentation par avocat. La présente disposition a donc toute sa place dans la loi, dans la mesure où elle ouvre les missions d'assistance et de représentation des parties à d'autres personnes, à l'instar des règles prévues devant le tribunal d'instance.

En mars 2002, Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, avait fait part de son intention d'étendre cette liste au partenaire d'un pacte civil de solidarité, au concubin et aux personnes attachées au service personnel des parties ou à leur entreprise (c'est-à-dire des juristes polyvalents attachés à plusieurs personnes ou à plusieurs entreprises souvent désignés sous le terme de « multicartes »)103(*).

La Chancellerie n'a pas souhaité élargir davantage les actuelles possibilités de représentation et d'assistance des parties devant le tribunal d'instance et, par ricochet, devant le tribunal de proximité.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-3 sans modification.

4. Renvoi de l'affaire en cas de difficulté sérieuse (article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-4 ouvre au tribunal de proximité la possibilité d'un renvoi de l'affaire devant le tribunal d'instance en cas de « difficulté juridique sérieuse » portant :

- soit sur l'application d'une règle de droit ;

- soit sur l'interprétation de l'obligation liant les parties.

Cette procédure peut être demandée, soit par le juge lui-même après avoir recueilli l'avis de l'autre partie, soit à la demande des parties elles-mêmes. Toutefois, il revient au seul juge de proximité d'apprécier l'opportunité d'un tel renvoi.

Il est précisé que le tribunal d'instance devant lequel l'affaire est renvoyée statue « en tant que juridiction de proximité ». Un tel ajout paraît de nature à préserver le principe d'égalité devant la justice, évitant ainsi que des affaires de même nature soient jugées par des juridictions différentes104(*).

Ce dispositif se justifie par le souci d'offrir une garantie supplémentaire au justiciable dont l'affaire présenterait une difficulté sérieuse et constitue en quelque sorte un « filet de sécurité » utile.

Une telle souplesse s'avère indispensable compte tenu de la vocation du tribunal de proximité à juger rapidement les litiges qui lui sont soumis et du recrutement spécifique des juges de proximité qui ne disposeront pas nécessairement de compétences juridiques très pointues, et pourraient éprouver des difficultés sur certains dossiers très techniques (portant par exemple sur le respect du plafond d'indexation du loyer ou encore sur la répartition entre les réparations locatives et l'entretien à la charge du bailleur). La complexité technique s'avère indépendante du montant de la demande.

Ce renvoi en cas de difficulté sérieuse apparaît d'autant plus légitime que la décision est rendue en premier et dernier ressort et qu'il permettra d'unifier la jurisprudence sur un point de droit complexe impliquant une analyse juridique poussée.

Enfin, l'instauration d'un mécanisme de renvoi paraît plus efficace et plus lisible pour le justiciable que le renvoi préjudiciel105(*) qui rendrait plus complexe la procédure, renvoyée d'un tribunal à l'autre.

Toutefois, on pourrait craindre qu'un tel système permette une multiplication des demandes de renvoi et aboutisse, à terme, à amputer fortement la compétence du tribunal de proximité au profit du tribunal d'instance, paralysant le fonctionnement des juridictions de proximité et portant dès lors en germe l'échec de la réforme qui nous est présentée aujourd'hui.

Cette appréhension peut néanmoins être relativisée, dans la mesure où le renvoi n'est pas automatique mais relèvera du juge lui-même.

De plus, des mécanismes équivalents existent déjà qui, selon les informations fournies par la Chancellerie, paraissent bien fonctionner et n'ont pas abouti à déposséder de ses compétences le juge ayant renvoyé l'affaire106(*). En outre, il existe un système analogue en Grande-Bretagne qui n'a pas pour autant remis en cause le rôle très important des « magistrates courts » qui peuvent, dans certains cas, renvoyer une affaire devant la juridiction supérieure.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la constitutionnalité de ce dispositif. Il lui a néanmoins semblé qu'au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 75-56 DC du 23 juillet 1975, qui se plaçait dans l'hypothèse de poursuites pénales, cette disposition relative au domaine civil ne violait pas le principe d'égalité posé par la Constitution.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-4 sous réserve d'un amendement rédactionnel tendant, d'une part, à remplacer le terme « obligation », trop général et trop vague, par le mot « contrat » plus précis et plus approprié, d'autre part, à supprimer une mention inutile et à apporter une amélioration rédactionnelle.

5. Compétence en matière pénale (article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire prévoit que la juridiction de proximité est également compétente en matière pénale et opère un renvoi aux articles 706-72 du code de procédure pénale s'agissant des majeurs et 20-1-1 de l'ordonnance n° 45-1274 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante s'agissant des mineurs, qui déterminent l'étendue de sa compétence et son mode de fonctionnement.

Une erreur s'est glissée dans le projet de loi concernant le renvoi à l'article 20-1-1 de l'ordonnance de 1945, qui n'existe pas. En effet, la compétence du juge à l'égard des mineurs en matière contraventionnelle est définie à l'article 21 de l'ordonnance de 1945, qu'il conviendrait plutôt de viser.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-5 sous réserve d'un amendement tendant à corriger une erreur matérielle.

6. Organisation de la juridiction de proximité (article L. 331-6 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-6 du code de l'organisation prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe le siège et le ressort des tribunaux107(*), à l'instar des règles prévues en la matière pour le tribunal d'instance108(*) et le tribunal de grande instance109(*).

a) Le droit actuel

Il convient de rappeler brièvement les règles actuelles relatives au siège et au ressort de ces juridictions de première instance, qui sont de nature réglementaire. 

- Le ressort du tribunal d'instance ne correspond pas nécessairement à une circonscription déterminée. Il s'étend en général sur plusieurs cantons (en moyenne 10 cantons) et prend en principe pour référence l'arrondissement.

Cette juridiction est donc proche du justiciable même s'il ne fait aucun doute que la carte des implantations, obsolète, est désormais en décalage manifeste avec la répartition actuelle de la population et l'activité économique locale110(*). Le siège du tribunal est généralement situé soit au chef-lieu du département conjointement avec le tribunal de grande instance, soit au chef-lieu d'arrondissement.

- Le ressort du tribunal de grande instance, plus large, a pour référence le département sous réserve d'une certaine souplesse selon l'importance de la population, du volume de l'activité et de l'état des voies de communication. Le siège de ce tribunal est situé en principe au chef-lieu du département.

b) Le dispositif proposé par le Gouvernement

D'après les informations fournies par la Chancellerie, le siège du tribunal d'instance accueillerait celui du tribunal de proximité et partagerait son secrétariat-greffe.

D'un point de vue matériel, les locaux de ces tribunaux ainsi que le personnel des greffes seraient donc mis en commun.

Le Gouvernement prévoit donc une mutualisation des moyens financiers et humains de ces deux ordres de juridiction. Il s'agit d'ailleurs d'une démarche globale, comme le souligne le rapport annexé qui indique que « sans porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires, il est envisagé de mutualiser les ressources humaines et les moyens budgétaires, dans le cadre d'un « futur tribunal de première instance » pour parvenir à une gestion plus cohérente des juridictions de grande instance et de proximité ».

Votre rapporteur tient à exprimer ses réserves à l'encontre de tout éventuel projet de fusion entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance évoqué au cours des entretiens de Vendôme en juin 2001, en raison des difficultés qui pourraient résulter de la création de trop grandes structures, par définition peu propices au développement du sens des responsabilités et se prêtant mal à toute évaluation qualitative.

- Le ressort du tribunal de proximité serait calqué sur celui du tribunal d'instance avec la possibilité de tenir des audiences foraines prévue à l'article L. 331-8111(*). Le tribunal de proximité serait donc appelé à se déplacer dans tout le ressort afin de répondre au plus près aux besoins locaux de la population. Une telle solution est sans doute préférable à l'implantation d'une juridiction par canton, inspirée des anciennes justices de paix, qui aurait conduit à accroître l'éparpillement des juridictions sur le territoire.

Votre commission vous propose, sous réserve d'un amendement rédactionnel, d'approuver le texte proposé pour l'article L. 331-6 ainsi modifié.

7. Formation de jugement du tribunal de proximité (article L. 331-7 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-7 précise la formation de jugement du tribunal de proximité qui « statue à juge unique », ce qui répond à l'esprit même de l'institution du juge de proximité.

Tel est déjà le cas aujourd'hui devant le tribunal d'instance, juridiction à juge unique (article L. 321-4 du code de l'organisation judiciaire).

Au demeurant, les formations de jugement réellement collégiales régressent à tous niveaux, ainsi que l'a d'ailleurs regretté le Conseil supérieur de la magistrature dans son rapport d'activité pour 1999112(*).

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-7 sans modification.

8. Possibilité de tenir des audiences foraines (article L. 331-8 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-8 du code de l'organisation judiciaire ouvre aux juridictions de proximité la faculté de tenir des audiences foraines.

Une telle possibilité figure déjà dans le code de l'organisation judiciaire pour l'ensemble des juridictions. L'article 3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile et à la procédure pénale a en effet généralisé la faculté de tenir des audiences foraines113(*) (article L. 7-10-1-1 du code de l'organisation judiciaire).

Selon les informations fournies par la Chancellerie, il semblerait toutefois qu'actuellement, les juridictions utilisent peu cette faculté. C'est pourquoi le Gouvernement a tenu à rappeler l'existence d'un tel mécanisme afin de marquer la nette volonté de le faire fonctionner plus activement dans les juridictions de proximité.

Ces audiences foraines permettent pourtant d'assurer une présence judiciaire au niveau le plus pertinent et d'offrir au justiciable un juge facilement accessible et le plus proche possible du terrain.

Elles sont indispensables à l'effet d'exemplarité, particulièrement souhaitable en matière pénale.

L'article L. 331-8 précise qu'elles pourront se dérouler « en tout lieu approprié » (ce qui peut sembler évident...). Un décret en Conseil d'Etat est appelé à fixer la liste de ces lieux et les conditions dans lesquelles ces audiences seront tenues.

Selon les informations fournies par la Chancellerie, le choix des lieux devrait tenir compte de la concentration urbaine et des besoins de la population, notamment dans les zones urbaines difficiles ou les quartiers défavorisés. Les maisons de justice et du droit114(*), les antennes de justice115(*) ou encore les mairies, autant de lieux desquels se dégage une certaine dignité, pourraient accueillir ces audiences. Le Gouvernement a indiqué à cet égard qu'il souhaitait largement s'appuyer sur les collectivités locales.

Il reviendra donc à la Chancellerie, au besoin par voie de circulaire, d'inciter les juridictions à rendre une justice plus « ambulatoire », à la rencontre des citoyens, et de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour que les audiences foraines soient tenues dans toutes les juridictions de proximité.

Votre rapporteur, à cet égard, tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de prévoir des indemnités de déplacement d'un montant suffisant afin de ne pas pénaliser les juges de proximité les plus dynamiques.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-8 sans modification.

9. Remplacement du juge de proximité par un juge d'instance en cas de vacance ou d'empêchement (article L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire)

Le texte proposé pour l'article L. 331-9 vise à prévoir le remplacement du juge de proximité par un juge d'instance en cas d'empêchement ou lorsque les effectifs sont insuffisants.

Ce juge d'instance exercerait les fonctions de juge de proximité et serait désigné par le président du tribunal de grande instance, dont il dépend administrativement116(*).

Cette disposition, de nature réglementaire, vise à pallier deux types de difficultés pratiques.

Il s'agit, d'une part, de permettre une mise en place progressive des tribunaux de proximité qui ne fonctionneront véritablement qu'après l'entrée en fonction des juges de proximité.

Dans l'attente de l'adoption de la loi organique relative au statut de ces juges, qui permettra leur recrutement, il convient donc d'éviter qu'à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, faute de magistrat, les petits litiges de la vie quotidienne ne soient plus jugés. Le dispositif proposé vise à donc à éviter une paralysie du traitement judiciaire dans l'attente de la montée en puissance des juridictions de proximité.

Cette disposition vise, d'autre part, à prendre en compte la spécificité du recrutement des futurs juges de proximité qui pourraient continuer l'exercice de leur profession d'origine concomitamment aux fonctions judiciaires. Il n'est donc pas exclu qu'ils soient parfois soumis à certains empêchements liés à leur activité professionnelle.

Ces dispositions destinées à assurer la continuité et la souplesse du service public de la justice méritent donc d'être approuvées.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article L. 331-9, sous réserve d'un amendement de précision tendant, d'une part, à ajouter que la désignation du juge d'instance s'effectue « par ordonnance » du président du tribunal de grande instance, à l'instar des autres mesures d'administration judiciaire, d'autre part, à supprimer une mention inutile.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire)
Secrétariat - greffe

Cet article a pour objet de pourvoir les juridictions d'un service de secrétariat-greffe qui, à l'instar de toutes les juridictions de droit commun, serait assuré par des fonctionnaires.

Il vise à compléter l'article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire qui précise que le service des secrétariats-greffes de la Cour de cassation, des cours d'appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance est confié à des fonctionnaires de l'Etat, afin d'ajouter à cette liste les tribunaux de proximité.

En pratique, selon les informations fournies par la Chancellerie, et compte tenu de l'implantation des tribunaux de proximité dans les locaux du tribunal d'instance, il reviendrait aux personnels des greffes de ce tribunal d'assurer le secrétariat de cette nouvelle juridiction ainsi que l'accueil des justiciables.

Cette précision s'avère utile dans la mesure où le service des secrétariats-greffes de certaines juridictions spécialisées est assuré différemment117(*).

Il paraît crucial de pourvoir les juridictions de proximité d'un secrétariat-greffe étoffé.

Votre rapporteur tient à souligner la nécessité de placer auprès des futurs juges de proximité des greffiers en nombre suffisant, qui pourront à l'instar des « clerks » britanniques118(*), jouer un rôle de conseil juridique. Le juge de proximité sera peut-être un non-juriste et dans ce cas, pourrait avoir besoin de l'assistance d'un juriste professionnel tel que le greffier qui, en tant que véritable « notaire des juridictions », pourrait lui apporter une aide précieuse. Il pourrait peut-être également bénéficier du concours d'assistants de justice, créés par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
(art. 706-72 nouveau du code de procédure pénale)
Compétence de la juridiction de proximité en matière pénale
à l'égard des majeurs

Cet article vise à insérer un article 706-72 nouveau dans le code de procédure pénale, afin de définir le champ des attributions du juge de proximité en matière pénale à l'égard des majeurs. Il serait compétent pour le jugement des contraventions de police et pour la validation, sur délégation donnée par le président du tribunal de grande instance, des mesures de composition pénale.

En vertu de sa vocation de juge des petits litiges de la vie quotidienne, parallèlement à ses compétences en matière civile, le juge de proximité se verrait également confier les petites infractions.

A cet effet, l'article 9 complète le livre IV relatif à quelques procédures particulières pour y ajouter un titre XIV intitulé « dispositions relatives à la juridiction de proximité », composé d'un article unique (706-72).

1. Le constat : les difficultés actuelles de la justice pénale

A titre liminaire, il convient de revenir sur la répartition des compétences en matière pénale entre les juridictions du premier degré de l'ordre judiciaire :

- les tribunaux d'instance, qui prennent le nom de tribunaux de police, statuent en matière contraventionnelle (article L. 623-1 du code de l'organisation judiciaire) ;

- les tribunaux de grande instance, dénommés alors tribunaux correctionnels, jugent les délits ;

- les cours d'assises sont compétentes pour le jugement des crimes.

A l'instar de la justice civile, la justice pénale connaît également des difficultés notables, comme en témoignent les trop nombreux classements sans suite, qui constituent un mode de régulation des flux contentieux.

Les efforts statistiques accomplis par la Chancellerie en la matière ont permis d'affiner l'analyse.

Il n'est en effet plus possible de se fonder sur le taux de classement global de l'ensemble des affaires pénales transmises au parquet (5.039.643 en 2000 en progression de 2,2 %). Il convient désormais de distinguer les affaires n'ayant pu faire l'objet de poursuites119(*) (63 %), des affaires traitées susceptibles de recevoir une réponse pénale désignées sous l'appellation « affaires poursuivables » (28 %)120(*).

Il apparaît qu'actuellement le taux de réponse pénale s'avère insuffisant, le taux de classement « sec » pour inopportunité des poursuites (32,1 % du total des affaires poursuivables) ne marquant aucune diminution par rapport à 1999121(*) et paraissant encore trop élevé.

On peut regretter que près d'un tiers de ces affaires reste privé de toute réponse pénale. Une telle situation paraît difficilement admissible et révèle l'impuissance de la justice en matière pénale.

La durée moyenne de traitement des affaires pénales (10,9 mois en 1999) ne cesse de s'allonger (+ 0,2 mois par rapport à 1998).

Le législateur s'est efforcé de trouver des solutions pragmatiques, reprenant certaines initiatives menées par plusieurs juridictions, afin de permettre une amélioration de la réponse pénale et d'éviter l'impunité complète d'un trop grand nombre de délinquants.

Cette prise de conscience a conduit au développement des mesures alternatives aux poursuites, encore dénommées troisième voie, qui mettent fin à l'action publique mais permettent une réparation directe ou indirecte du dommage ou une réinsertion de l'auteur et de mieux traiter certaines formes de délinquance.

Les articles 41-1, 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale déterminent l'ensemble des mesures auxquelles le procureur de la République peut recourir, soit directement, soit par délégation, parmi lesquelles figurent  notamment :

- le rappel à la loi ou avertissement, qui est la procédure alternative aux poursuites la plus utilisée (116.000 procédures en 2000, près de 47 % du total de ces procédures) ;

- les classements sous condition (13 %) ;

- l'injonction thérapeutique (dans certains cas tels que l'alcoolisme ou les stupéfiants, près de 4 %) ;

- la médiation pénale (qui suppose l'accord de la victime), consacrée par la loi du 4 janvier 1993 et qui donne lieu bien souvent à des résultats encourageants.

Le procureur de la République peut également recourir, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une personne habilitée à une mesure de composition pénale122(*) instituée par la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale. Elle constitue une autre forme originale d'alternative aux poursuites.

Le nombre de mesures alternatives aux poursuites classées sans suite marque des progrès constants, puisqu'elles se sont appliquées à près de 19 % des affaires poursuivables en 2000 (contre 17 % en 1999). On peut se réjouir que ces affaires aient pu recevoir une réponse pénale effective.

Des acteurs nouveaux ont émergé aux côtés du procureur de la République qui peut leur donner délégation pour mettre en oeuvre ces mesures (délégués du procureur123(*) ou médiateurs).

Tel est le contexte dans lequel la nouvelle juridiction de proximité est appelée à s'insérer. Il est permis d'espérer que ce nouveau dispositif permette de contribuer au mouvement initié depuis quelques années tendant à ne pas laisser impunies les infractions, mêmes les plus petites.

2. Le dispositif proposé

Le premier alinéa du texte proposé par l'article 9 pour l'article 706-72 du code de procédure pénale prévoit que les juridictions de proximité sont compétentes pour le jugement de certaines contraventions de police, y compris celles de la cinquième classe.

A l'heure actuelle, le tribunal de police réprime l'ensemble des contraventions, y compris celles de la cinquième classe124(*). Il statue à juge unique. Ce juge est toujours un magistrat professionnel et en principe un juge du tribunal d'instance.

Le tableau ci-après retrace le nombre d'infractions existantes et les peines encourues pour les contraventions des quatre premières classes :

Nombre de contraventions existantes et peines encourues

 

TOTAL

Dont
code pénal

Dont
code de la route

Montant de l'amende encourue (1)

Contravention de 1ère classe

66

12

43

38 €

Contravention de 2ème classe

149

11

92

150 €

Contravention de 3ème classe

670

16

67

450 €

Contravention de 4ème classe

1.098

19

216

750 €


(1) Des peines complémentaires sont également prévues pour certaines contraventions (notamment confiscation des biens ayant servi à la commission de l'infraction, interdiction de porter une arme ou suspension du permis de conduire).

Source : Chancellerie

Une grande partie des contraventions de la première à la quatrième classe (infractions aux règles de stationnement de véhicule par exemple) donne lieu à un volume important, qui s'apparente à un contentieux de masse, répétitif et ne posant aucune difficulté technique.

Cette situation a conduit le législateur à mettre en place des procédures dites simplifiées, écrites, et sans audience de jugement telles que :

l'amende forfaitaire125(*) (article 529 du code de procédure pénale) dont le champ d'application a été progressivement élargi par de nombreuses lois. Elle concerne notamment les contraventions à la réglementation des transports par route, les contraventions relatives au code des assurances relatives à l'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur et leurs remorques, les contraventions à la police des services publics de transport, les contraventions au code de la route.

La liste des contraventions susceptibles de faire l'objet d'une amende forfaitaire est précisée par décret en Conseil d'Etat. Elle est mise en oeuvre par le parquet, sans intervention du juge de police.

A défaut de paiement ou de demande d'exonération présentée par le contrevenant, l'amende est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public (10.153.903 amendes majorées en 2000). Lorsque la personne ne s'acquitte pas de l'amende ou conteste l'infraction, elle est alors poursuivie devant le tribunal de police ;

l'ordonnance pénale (articles 525 et 526 du code de procédure pénale)126(*). Elle est mise en oeuvre par le ministère public qui communique le dossier de la poursuite et ses réquisitions au juge du tribunal de police, qui statue sans débat préalable. En cas d'opposition du contrevenant, l'affaire est portée devant le tribunal de police (475.324 ordonnances pénales en 2000).

Le tableau ci-dessous retrace l'activité des tribunaux de police en 2000 :

Activité des tribunaux de police en 2000

Ensemble des affaires traitées

757.667

Contraventions des 4 premières classes

581.030

- ordonnances pénales

395.456

- jugements

185.574

Contraventions de 5ème classe

176.637

- ordonnances pénales

79.868

- jugements

96.769

Source : Chancellerie

Cette disposition vise donc à transférer du tribunal de police vers la juridiction de proximité le jugement de certaines contraventions de police appelées à figurer sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat.

a) Selon les informations fournies par la Chancellerie, il pourrait être prévu de confier au juge de proximité des contraventions visées par le code pénal « touchant le quotidien des Français ». 

Le tableau ci-dessous résume ce qui pourrait être envisagé :

Contraventions touchant le quotidien des justiciables
susceptibles d'être transférées au juge de proximité

Classe 1

-Violation des interdictions ou manquement aux obligations édictées par arrêtés de police

- Menace réitérée de destruction ou de dégradation

Classe 2

- Divagation d'animal dangereux

- Dépôt d'ordures sans autorisation

Classe 3

- Bruit et tapage diurne ou nocturne

- Menace réitérée de violences

- Excitation ou défaut de maîtrise d'animal attaquant ou poursuivant un passant

Classe 4

- Violence n'ayant entraîné aucune incapacité de travail

- Mauvais traitements infligés à un animal

- Menace réitérée de destruction ou de dégradation ne représentant pas de danger pour les personnes

Classe 5*

- Violence ayant entraîné une incapacité totale de travail n'excédant pas huit jours

- Dépôt d'ordure transporté à l'aide d'un véhicule dans un lieu non autorisé

- Abandon d'épave de véhicule dans un lieu non autorisé

- Dégradation volontaire entraînant un dommage léger

- Intrusion dans l'enceinte d'un établissement scolaire

* uniquement pour les majeurs.

Cette liste non-exhaustive n'est qu'indicative.

b) En outre, certaines contraventions figurant dans le code la route pourraient également lui être transférées :

- d'une part, il pourrait s'agir de certaines contraventions au code de la route faisant actuellement l'objet d'une procédure d'amende forfaitaire127(*).

La Chancellerie a fait valoir que ce transfert pourrait utilement décharger les tribunaux de police compte tenu du volume que représente le contentieux du stationnement payant et gênant (contravention de classe 1), dangereux (contravention de classe 4) ou de l'excès de vitesse constitutif d'une infraction de quatrième classe (dépassement inférieur à 50 km/h)128(*) ;

- d'autre part, pourraient être transférées certaines contraventions relevant du code de la route.

Contraventions relevant du code de la route
susceptibles d'être transférées au juge de proximité

Classe 2

- Changement de direction sans avertissement préalable

- Conduite d'un véhicule dans des conditions ne permettant pas au conducteur de manoeuvrer aisément

- Circulation sur une bande d'arrêt d'urgence

- Arrêt ou stationnement gênant, notamment sur un emplacement réservé aux handicapés

Classe 3

- Circulation d'un véhicule non équipé de dispositifs de freinage conformes

- Emission de fumées ou gaz toxiques, corrosifs ou odorants par un véhicule à moteur

- Circulation d'un véhicule dont le dispositif d'échappement n'est pas entretenu ou a été modifié

- Circulation d'un véhicule non muni de feux de route conformes

Classe 4

- Conduite d'une motocyclette sans port d'un casque homologué

- Arrêt ou stationnement dangereux de véhicule

- Refus de priorité

- Circulation en sens interdit

- Conduite de véhicule sans laisser une distance de sécurité avec le véhicule qui le précède

- Dépassement d'un véhicule par la droite

- Franchissement d'une ligne continue

Classe 5*

- Défaut d'assurance

- Défaut de permis de conduire

- Excès de vitesse de plus de 50 km/h

* uniquement pour les majeurs.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 opère un renvoi aux articles 521 à 549 du code de procédure pénale afin de prévoir que la procédure suivie devant le tribunal de proximité est identique à celle suivie devant le tribunal de police.

Le lieu de commission ou de constatation déterminerait sa compétence (article 522). Les règles relatives aux procédures simplifiées telles que l'amende forfaitaire ou l'ordonnance pénale (articles 525 à 530-3) seraient applicables. La saisine de ce tribunal pourrait s'effectuer, soit par renvoi de la juridiction d'instruction, soit par la comparution volontaire des parties, soit par la citation délivrée directement au prévenu et à la personne civilement responsable de l'infraction (article 531). Ces derniers, avec le parquet, disposeraient de la faculté d'interjeter appel devant la cour d'appel (articles 546 à 549).

Notons que ce dispositif est également étendu aux mineurs (article 18 du projet de loi). En matière contraventionnelle, le juge de proximité serait, en effet, également compétent, mais pour les seules contraventions des quatre premières classes129(*). Ainsi le Gouvernement ne s'est-il pas engagé dans la voie d'une « despécialisation » des juridictions pour mineurs.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 prévoit que le juge de proximité est compétent pour la validation des mesures de composition pénale. Il paraît important de préciser que, contrairement au tribunal de police, le tribunal correctionnel garde la compétence exclusive pour le jugement des délits, le juge de proximité ne bénéficiant d'aucun transfert en la matière.

Actuellement, si la personne accepte d'exécuter la mesure proposée par le parquet, la proposition de composition pénale est validée, soit par le président du tribunal de grande instance en matière de délit (article 41-2 du code de procédure pénale), soit par le juge d'instance s'agissant de certaines contraventions (article 41-3 du même code).

Afin d'éviter toute difficulté dans la répartition des compétences entre, d'une part, le président du tribunal de grande instance et le juge d'instance et, d'autre part, le juge de proximité, le dispositif précise que le juge de proximité est compétent, par délégation donnée par le président du tribunal de grande instance. En effet, il appartient à ce dernier de distribuer les affaires à l'ensemble des magistrats au début de chaque année judiciaire. C'est donc à lui que reviendrait, en toute logique, le soin de répartir entre les différents magistrats la validation des mesures de composition pénale inscrites au rôle.

L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2001, de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes explique la mise en place récente de la composition pénale qui n'est pas encore généralisée dans les juridictions. Ce mécanisme commence à monter en puissance depuis la fin de l'année 2001, et de manière générale, de nombreux chefs de juridiction ont mis en exergue la complexité de la mise en oeuvre de cette procédure.

Votre commission approuve donc le transfert des validations de mesures de composition pénale qui permettra de décharger utilement et de soulager les présidents de tribunaux de grande instance, sur lesquels pèsent déjà de lourdes tâches de nature à la fois juridictionnelle et administrative.

Le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 706-72 indique, à l'instar de ce qui prévaut pour le tribunal de police, que les fonctions du parquet près la juridiction de proximité sont exercées par un officier du ministère public.

Cet alinéa renvoie aux articles 45 à 48 du code de procédure pénale qui énumère la liste des officiers du ministère public susceptibles de le représenter près le tribunal de police. Il s'agit :

- du procureur de la République s'agissant des contraventions de cinquième classe ;

- du commissaire de police ou du procureur de la République, s'il le juge utile, s'agissant des contraventions des quatre premières classes (le plus souvent le ministère public est représenté par un commissaire de police) ;

- d'un ingénieur des eaux et forêts ou d'un chef de district ou d'un agent technique désigné par le conservateur des eaux et forêts, en matière d'infractions forestières.

Votre commission des Lois, vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

* 35 Titre III du livre III relatif au tribunal de grande instance et au tribunal d'instance.

* 36 Titre XXIV du livre IV relatif à quelques procédures particulières.

* 37 Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice effectuée par l'Institut Louis Harris pour la Mission de recherche droit et justice - mai 2001- p. 1.

* 38 Par l'ordonnance organique n° 58-1273 du 22 décembre 1958.

* 39 Voir le rapport n° 49 de M. Pierre Fauchon (Sénat, 1996-1997) « Quels moyens pour quelle justice ? » au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice - pp. 100 et 101 : proposition n°36.

* 40 Le statut de ces magistrats appelés à exercer des fonctions dans les tribunaux d'instance et de grande instance figure dans l'ordonnance organique du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature (chapitre V quater inséré par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995). Il s'agit de magistrats non-professionnels, recrutés parmi des professionnels du droit ou parmi des personnes ayant une expérience professionnelle suffisamment ancienne pouvant exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions judiciaires. Ce recrutement a donné, jusqu'à présent, des résultats décevants puisqu'on ne recense que 13 magistrats à titre temporaire en 2002.

* 41 Propositions pour une justice de proximité, rapport de la commission sur la justice de proximité et les missions du juge - remis au garde de Sceaux en février 1994 - p. 46.

* 42 Voir rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, présidée par M. Jean-Jacques Hyest, « Quels métiers pour quelle justice ? » - pp. 199 et suivantes (recommandation n°33).

* 43 Voir en annexe la liste des personnes auditionnée par les rapporteurs.

* 44 Pour la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, « il suffirait d'étendre le champ de leurs attributions et de les renforcer en conséquence. »

* 45En Grande-Bretagne, surtout en milieu urbain, des juges professionnels rémunérés à plein temps encadrent les « magistrates courts » pour les aider dans leur tâche.

* 46 Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002) - précité - p. 198.

* 47 Il existe 35 cours d'appel, dont le ressort s'étend généralement sur plusieurs départements (généralement entre deux et quatre).

* 48 Article L. 321-1 du code de l'organisation judiciaire : « Il y a dans le ressort de chaque cour d'appel des juridictions de première instance dénommées tribunaux d'instance. »

* 49 Article L. 311-1 du même code : « Il y a dans le ressort de chaque cour d'appel des juridictions de première instance dénommées tribunaux de grande instance. »

* 50 Selon les informations fournies par la Chancellerie, le terme « juridiction », plus neutre, a été préféré à celui de tribunal, plus statique, et paraissait plus conforme à l'esprit de la réforme tendant à créer un tribunal à vocation « ambulatoire » .

* 51 L'audition du garde des Sceaux devant la commission des Lois a eu lieu le 17 juillet dernier.

* 52 Collégiales à l'origine, les justices de paix étaient composées d'un juge de paix, assisté de deux assesseurs, devenus, à partir du Consulat, de simples juges suppléants appelés à le remplacer en cas d'empêchement. Dès lors, cette juridiction a statué à juge unique.

* 53 Voir la loi du 12 juillet 1905 relative aux justices de paix, compétentes par exemple pour trancher les contestations d'un faible montant entre hôteliers et voyageurs, les contestations relatives à la correspondance, pour connaître des actions en paiement de loyers ou fermages, des actions pour dommages faits aux champs, fruits et récoltes, des actions relatives à l'élagage des arbres, etc.

* 54 Les justices de paix jugeaient les contraventions de simple police (ivresse sur la voie publique, mauvais traitement sur animaux, répression des fraudes dans le commerce des engrais).

* 55 L'élection fut remplacée par la nomination dès l'époque du Consulat.

* 56 Ils devaient être titulaires d'une licence en droit et justifier de deux années d'activité dans un barreau ou une étude notariale.

* 57 Propositions pour une justice de proximité, rapport de la commission sur la justice de proximité et les missions du juge - remis au garde de Sceaux en février 1994.

* 58 Ce regroupement a débuté en 1929. En 1958, on ne dénombrait plus que 700 juges de paix pour 2.092 justices de paix.

* 59 C'est ainsi qu'en 1958, 458 tribunaux d'instance sont venus remplacer les 2.092 justices de paix. Notons qu'aujourd'hui, on en dénombre 473.

* 60 S'agissant par exemple des litiges locatifs ou en matière de consommation...

* 61 Voir rapport annexé - I - B qui précise qu'« il ne s'agira pas de juges de carrière, mais de personnes disposant d'une compétence et d'une expérience professionnelle les qualifiant tout particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.»

* 62 En Grande-Bretagne, ces « magistrates », non professionnels (30 000 environ) et bénévoles, jouent un rôle essentiel puisqu'ils traitent la majorité des affaires pénales et civiles. Ils sont recrutés parmi des candidats représentatifs de la société civile sélectionnés sur un critère de moralité et d'aptitude aux fonctions.

* 63 Voir le rapport n° 49 (1996-1997) de M. Pierre Fauchon précité ayant préconisé un large recrutement de magistrats à titre temporaire et rapport n° 345 de M. Christian Cointat (2001-2002) ayant recommandé d'instaurer des juges de paix délégués, magistrats non professionnels dotés de prérogatives importantes pour régler les petits litiges de la vie quotidienne.

* 64 Conformément à l'article 64 de la Constitution selon lequel « une loi organique fixe le statut des magistrats ».

* 65 Il s'agit de la plupart des actes de la vie courante (problèmes avec son bailleur, son employeur, difficultés de paiement d'un crédit, travaux mal réalisés par un artisan, diffamation non publique, contentieux des colis et bagages perdus, avariés ou détournés).

* 66 Est mobilière une action qui a pour objet un droit portant sur un bien meuble, comme par exemple une action en paiement de créance (par opposition à l'action en revendication d'un immeuble). Est personnelle une action qui tend à la réalisation d'un droit personnel par opposition aux actions réelles, liées à la chose. Les actions personnelles mobilières sont les plus fréquentes, il s'agit des actions tendant à la sanction d'un droit personnel ayant pour objet un bien meuble. Les actions personnelles immobilières ou réelles mobilières (actions en revendication d'un meuble) sont plus rares.

* 67 Le seuil de prétention des parties, qui n'avait pas été modifié depuis 1985, a été relevé de 30.000 à 50.000 francs par un décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998, entré en vigueur le 1er mars 1999.

* 68 Par exemple, l'article  R. 321-7 (actions pour dommages causés aux champs et cultures, aux fruits et récoltes, aux clôtures... du fait de l'homme, des animaux domestiques ou des instruments et machines de culture).

* 69 Article R. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* 70 657.424 injonctions de payer ont été prononcées en 2000 par les tribunaux d'instance.

* 71 En l'absence d'opposition, cette ordonnance produit tous les effets d'un jugement exécutoire.

* 72 Article R. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* 73 Ce qui signifie que si la demande excède ce seuil, elle ne peut plus faire l'objet d'une procédure d'injonction de faire devant quelque juridiction que ce soit et doit emprunter les voies procédurales ordinaires.

* 74 Selon l'Association nationale des juges d'instance.

* 75 L'évolution des stocks d'affaires devant les tribunaux d'instance exprimés en nombre de mois, se situe à 9,51 mois en 2000 et accuse une stagnation depuis quelques années. En 2000, ces tribunaux ont jugé 479.523 affaires.

* 76 Le délai de jugement moyen des tribunaux d'instance est de 5,1 mois en 2000 contre 8,9 mois dans les tribunaux de grande instance et 18,4 mois dans les cours d'appel.

* 77 Ces deux juridictions sont, par exemple, également compétentes pour les litiges personnels ou mobiliers, le seuil de prétention (7.600 euros) déterminant la ligne de partage, tandis qu'en matière de propriété, la nature de l'action constitue le critère déterminant.

* 78 Qui ne connaît que des affaires relatives au consentement à l'adoption et à la main-levée des pensions alimentaires.

* 79 Ces conciliateurs ont été institués par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978, modifié en dernier lieu par le décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996. On dénombre 1.800 conciliateurs au total (+ 35 % depuis 1995).

* 80 En application de l'article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 et du décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996.

* 81 En application du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998.

* 82 Articles 129 et 130 : « la teneur de l'accord même partiel, est constatée dans un procès-verbal signé par le juge et les parties.»

* 83 Dans cet esprit, la mission chargée d'évaluer les moyens de la justice précitée avait d'ailleurs mis en exergue la nécessité de rapatrier les fonctions de conciliation et de médiation au sein des tribunaux.

* 84 Qui fixe la valeur du litige fondant la compétence d'une juridiction.

* 85 Ce qui signifie que les petits commerçants, les artisans et les professions libérales ne pourront saisir cette juridiction que pour des affaires relatives à leur vie privée.

* 86 La durée moyenne de traitement des affaires par les cours d'appel (18,4 mois en 2000) n'a cessé de se dégrader.

* 87 Ce taux a été relevé de 13.000 à 25.000 francs par un décret n° 98-1231 du 18 décembre 1998.

* 88 Article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire.

* 89 Article R. 311-2 du même code.

* 90 Article R. 321-1 du même code : « (...) le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières, en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 3.800 euros et à charge d'appel jusqu'à la valeur de 7.600 euros. »

* 91 Par exemple, le rapport Haenel-Arthuis de 1994, outre la création d'un juge de proximité, proposait une répartition axée sur des blocs de compétence renforçant le caractère spécialisé du tribunal de grande instance.

* 92 Note de l'Association nationale des juges d'instance à M. Jean-Paul Collomp (inspecteur général des services judiciaires) - mai 2001.

* 93 Cette procédure est régie par les articles 21 et suivants de la loi du 8 février 1995 précitée.

* 94 Voir notamment l'article 832-8 du nouveau code de procédure civile, selon lequel « la demande d'homologation du constat d'accord formée par les parties est transmise au juge par le conciliateur ; une copie du constat y est jointe. »

* 95 L'assignation se fait par acte d'huissier.

* 96 Actuellement, le recours par assignation devant le tribunal d'instance est facultatif jusqu'à la valeur de 3.800 euros, et donc le resterait devant le juge de proximité dont le taux de compétence générale (1.500 euros) est inférieur à ce seuil.

* 97 La mission de conciliation du juge d'instance est mentionnée aux articles 840, 847, 847-3 du nouveau code de procédure civile selon lesquels « le juge s'efforce de concilier les parties » .

* 98 Ces conciliateurs n'ont pas la possibilité de rendre des décisions exécutoires.

* 99 L'Association nationale des juges d'instance rencontrée par votre rapporteur a en effet souligné le caractère « chronophage » des tentatives de conciliation au cours de l'instance (demandant souvent près d'une demi-journée pour parvenir à un constat d'accord).

* 100 Il s'agit des articles 22 et 31 du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998.

* 101 Il s'agit des proches et des personnes attachées exclusivement au service personnel des parties.

* 102 Qui résultent de l'article 30 du décret du 22 décembre 1958.

* 103 Journal officiel - A.N. Questions écrites - 11 mars 2002 - p. 1451 : « (...) les nouvelles dispositions à intégrer dans un projet de loi, qui sera soumis au Parlement dès que le calendrier le permettra, reprendront celles censurées par le Conseil d'Etat et étendront la représentation et l'assistance des parties devant le tribunal d'instance (...) au partenaire d'un pacte civil de solidarité. »

* 104 Voir décision du Conseil constitutionnel n° 75-56 DC du 23 juillet 1975 : « le respect de ce principe (d'égalité devant la loi) fait obstacle à ce que des citoyens se trouvant dans des conditions semblables et poursuivis pour les mêmes infractions soient jugés par des juridictions composées selon des règles différentes. »

* 105 Qui permet d'interroger une autre juridiction d'un échelon supérieur sur un point de droit posant une difficulté sérieuse.

* 106 Voir articles L. 311-10 et L. 312-1 du code de l'organisation judiciaire qui permettent au juge de l'exécution et au juge délégué aux affaires familiales de renvoyer une affaire à une formation collégiale.

* 107 Dès lors que le pouvoir réglementaire se voit confier le soin de déterminer leur siège et leur ressort, la création de chaque tribunal relève également des prérogatives du Gouvernement.

* 108 Article L. 321-3 du code de l'organisation judiciaire.

* 109 Article L. 311-5 du même code.

* 110 On dénombre actuellement cinq tribunaux par département ; il existe 473 tribunaux d'instance.

* 111 Voir infra article L. 331-8.

* 112 Rapport d'activité du CSM - 1999 - p. 133.

* 113 La tenue d'audiences foraines n'autorise que la seule délocalisation des audiences et non par exemple l'enrôlement des dossiers. La mise en place d'un service d'audiences foraines relève actuellement du premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général en fonction des nécessités locales.

* 114 En janvier 2002, il existait 84 maisons de justice et du droit réparties dans 44 départements dans le ressort de 27 cours d'appel. Une soixantaine de nouveaux projets étaient à l'étude.

* 115 Les antennes juridiques sont des structures plus légères que les maisons de justice et du droit et exercent les mêmes missions. En novembre 2001, 62 antennes de justice étaient recensées.

* 116 Le service des tribunaux d'instance est assuré par les magistrats des tribunaux de grande instance. En cas d'absence ou d'empêchement, les magistrats appelés à le remplacer sont désignés par ordonnance du président du tribunal de grande instance (article R. 321-33 du code de l'organisation judiciaire).

* 117 Le secrétariat-greffe du tribunal de commerce est confié à un greffier du tribunal de commerce titulaire de sa charge, celui du tribunal des affaires de sécurité sociale est assuré par un agent de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales.

* 118 Le « clerk of justice » assiste étroitement le « magistrate court », il a souvent une parfaite maîtrise des dossiers et les solutions qu'il propose au « magistrat court » sont souvent suivies par ce dernier.

* 119 Soit que l'infraction n'ait pas été caractérisée ou qu'un motif juridique s'y soit opposé, ou encore que l'auteur n'ait pas été identifié.

* 120 Cet indice s'appuie sur la connaissance des motifs de classement sans suite et permet de dégager un nombre d'affaires dites poursuivables.

* 121 + 0,7 %.

* 122 Voir le commentaire de l'article 21.

* 123 On dénombre actuellement 700 délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001. Ces derniers ne peuvent toutefois pas procéder à l'exécution d'une mesure de médiation pénale contrairement aux médiateurs qui peuvent, quant à eux, mettre en oeuvre toute la gamme des mesures alternatives.

* 124 Voir infra article 18 du projet de loi. Cette règle ne vaut que pour les personnes majeures, car le tribunal de police n'est compétent à l'égard des mineurs que s'agissant des contraventions des quatre premières classes.

* 125 Cette procédure a été instaurée par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 relative à la procédure applicable en matière de contraventions et a subi de nombreuses modifications depuis.

* 126 Cette procédure a également été instituée par la loi précitée du 3 janvier 1972.

* 127 Soulignons que le juge de proximité ne statuerait qu'en cas de contestation de l'infraction ou en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire, à l'instar du juge de police actuellement.

* 128 En 2001, ce contentieux a représenté près des deux tiers du contentieux des contraventions de quatrième classe.

* 129 Actuellement, le tribunal de police est compétent pour les contraventions de la première à la quatrième classe. Le juge des enfants, le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs statuent sur les contraventions de cinquième classe, les délits et les crimes.