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B. LES RELATIONS FINANCIÈRES ETAT-COLLECTIVITÉS LOCALES MINÉES PAR LE POIDS DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS FISCALES

1. Le résultat de la politique de recentralisation financière menée depuis cinq ans

Entre la loi de finances pour 1998 et la loi de finances pour 2002, le coût pour l'Etat des compensations d'exonérations fiscales versées aux collectivités locales a été multiplié par 3,6, soit une progression de 264 %. Il s'établit à 16,5 milliards d'euros en 200252(*) contre 4,5 milliards d'euros en 1998.

Cette progression de 12 milliards d'euros du coût des compensations est le résultat de la politique de recentralisation financière menée depuis 1998, et consistant à supprimer certains pans de la fiscalité locale afin d'en rendre les imperfections plus supportables pour les contribuables tout en faisant l'économie d'une réforme en profondeur.

Les principales mesures prises dans ce cadre sont tout d'abord la suppression de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, qui se traduit par un coût de 7,8 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2002 (le coût net pour l'Etat étant cependant limité à 4,8 milliards d'euros en raison des différentes mesures d'accompagnement et des conséquences sur le produit de l'impôt sur les sociétés) mais aussi l'uniformisation du taux des droits de mutation perçus par les départements, la suppression de la taxe additionnelle régionale sur les droits de mutation à titre onéreux, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et la suppression presque intégrale de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (« vignette »).

Le coût des compensations des principales mesures fiscales intervenues au cours de la précédente législature

(en millions d'euros)

Crédits consommés

1999

2000

2001

Total

TP

1.975

3.466

5.389

10.829

DMTO région

776

783

809

2368

DMTO département

541

1.248

1.291

3.080

TH

0

0

927

927

Vignette automobile

0

0

1.888

1.888

Total

3.292

5.496

10.304

19.093

Source : rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001

Votre commission souligne depuis quatre ans les conséquences dommageable d'une telle politique pour le budget de l'Etat. En effet, les compensations sont des dépenses de transfert passives et particulièrement rigides puisque, sauf à revenir sur la parole donnée, l'Etat ne peut en moduler le montant au gré des fluctuation de sa situation financière53(*).

2. Quel avenir pour l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales ?

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, ou du moins la partie de ces relations consacrées aux concours dits « actifs » aux collectivités locales, sont régies depuis 1996 par le système dit de l' « enveloppe normée ».

En 2002, le périmètre de l'enveloppe normée englobe des dotations dont le montant s'élève à 28,1 milliards d'euros.


Le fonctionnement de l'enveloppe normée

L'ensemble des dotations actives de l'Etat54(*), auquel s'ajoute la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), est regroupé dans une enveloppe dite « normée ». Le montant total de l'enveloppe évolue chaque année en fonction d'un indice prévu par la loi. Pour les années 1996, 1997 et 1998, l'indice résultait des dispositions de l'article 32 de la loi de finances pour 1996 dans le cadre du « pacte de stabilité et de croissance ». Pour les années 1999, 2000 et 2001, l'indice était prévu par les dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 relatives au « contrat de croissance et de solidarité ». En 2002, le gouvernement a renoncé au principe d'une enveloppe triennale et a reconduit le régime applicable en 2001.

Au sein de l'enveloppe, chacune des dotations « actives » évolue chaque année en fonction de son taux d'indexation prévu par la loi. La DCTP joue le rôle de variable d'ajustement, son montant correspondant à la différence entre le montant total de l'enveloppe et celui de la somme des montants des dotations « actives ».

Entre 1996 et 1998, le taux d'indexation de l'enveloppe normée était le taux d'évolution des prix à la consommation hors tabac. Entre 1999 et 2002, l'enveloppe normée progressait en fonction d'un indice comprenant à la fois le taux d'évolution des prix et une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut (20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001 et en 2002). En pratique, le taux d'évolution de l'enveloppe a toujours été inférieur a celui de la somme des montants des dotations « actives », si bien que le montant de la variable d'ajustement décroît d'année en année.

L'objectif de ce système de plafonnement sur trois ans de l'évolution d'une partie des concours financiers de l'Etat, aux collectivités locales est de fournir aux élus locaux des indications s'agissant de l'évolution pluriannuelle de leurs ressources versées par l'Etat, tout en associant les collectivités locales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

Entre 1999 et 2002, le système de l'enveloppe normée s'est accompagné de mesures en faveur des collectivités « défavorisées », d'une part en exonérant en tout ou partie les collectivités « défavorisées » des conséquences négatives de l'existence de l'enveloppe normée sur le montant des attributions versées au titre de la DCTP, et, d'autre part, en accroissant le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et du fonds national de péréquation (FNP). Par ailleurs, à compter de 2000, la dotation globale de fonctionnement a bénéficié d'abondements destinés à compenser l'augmentation du coût de la DGF des structures intercommunales à la suite de la création de la catégorie des communautés d'agglomération55(*).

Dans la loi de finances pour 2002, le coût pour l'Etat de ces « mesures d'accompagnement » du contrat de croissance s'élevait à 121,96 millions d'euros, pour la majoration du montant de la DSU, 22,87 millions d'euros pour la majoration du montant de la DSR, 22,87 millions d'euros pour celle du montant du FNP et 183 millions d'euros pour l'abondement de la dotation d'intercommunalité56(*), soit au total un effort supplémentaire de l'Etat de 350 millions d'euros. Cet effort supplémentaire est dit « hors enveloppe », c'est à dire qu'il n'est pas pris en compte dans le calcul de l'enveloppe normée, de manière à ne pas peser sur le montant de la DCTP.

Le projet de loi de finances pour 2003 devra aborder la question de la reconduction du système de l'enveloppe normée et tirer les leçons de six années d'application de ce régime :

- la première leçon est que la pratique des abondements exceptionnels, dont la reconduction pour l'année suivante était parfois garantie par la loi, mais pas toujours, a permis de limiter les conséquences de la baisse continue de la DCTP mais a, dans le même temps, réduit considérablement la lisibilité de l'évolution des concours financiers de l'Etat que l'enveloppe normée était censée procurer ;

- en revanche, l'enveloppe a joué son rôle de plafonnement du montant des concours de l'Etat aux collectivités locales puisqu'elle est construite de telle façon que le montant de la DCTP ne peut que baisser d'une année sur l'autre, la baisse étant d'autant plus élevée que les autres dotations composant l'enveloppe progressent fortement. Les économies réalisées sur la DCTP ont permis à l'Etat de financer tout ou partie, selon les années, des abondements exceptionnels consentis aux collectivités défavorisées.

En réalité, le système de l'enveloppe normée apparaît moins comme un régulateur des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales que comme le mode de calcul du taux d'indexation d'une année sur l'autre de la DCTP.

Dans les mois qui viennent, la question se posera de l'utilité de proroger un tel système sachant que, d'une part, les économies sur la DCTP permises par le contrat de croissance semblent désormais de portée limitée en comparaison de l'augmentation annuelle du coût pour l'Etat de la compensation des exonérations d'exonérations d'impôts locaux et que, d'autre part, l'incorporation à la DGF de la compensation de la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle à compter de 2004 provoquera une augmentation d'environ 50 % du montant de cette dotation, donc de la masse de l'enveloppe et que, dans ces conditions, la DCTP, rapidement menacée d'extinction, ne pourra plus assumer longtemps son rôle de variable d'ajustement.

* 52 Soit un montant équivalent à près de 60 % de celui de « l'enveloppe normée », qui regroupe l'ensemble des concours « actifs » de l'Etat aux collectivités locales.

* 53 Même si, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans le communiqué de presse sur sa décision DC 2000-432 du 12 juillet 2000 relatif à la première loi de finances rectificative de 2000, « il n'existe pas de règle de valeur constitutionnelle obligeant l'Etat à compenser « au franc le franc » une mesure d'exonération d'impôt local ».

* 54 La dotation globale de fonctionnement, la dotation élu local, la dotation spéciale instituteurs, les dotations générales de décentralisation, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire, les dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au Fonds national de péréquation.

* 55 Ces abondements étant en partie financés par un prélèvement sur les recettes de l'Etat et en partie par des ponctions sur la DCTP, qui est ainsi devenue non seulement la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité, mais aussi la « soupape de sécurité » de la DGF.

* 56 L'abondement de la dotation d'intercommunalité s'élève en 2002 à 309 millions d'euros, mais 126 millions d'euros doivent être retranchés de ce montant car ils correspondent à la ponction sur la DCTP précédemment évoquée.