DEUXIÈME PARTIE : LES FINANCES LOCALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003
I. DES INQUIETUDES SUR L'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX
A. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES MISES À LA CHARGE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. L'évolution du coût des compétences transférées
Les lois de décentralisation ont prévu les modalités de calcul de la compensation aux collectivités locales des transferts de compétences. Ces dispositions ont été codifiées aux articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. L'année dernière, votre rapporteur spécial a reproduit dans son rapport les réponses apportées par le ministre de l'intérieur à un questionnaire relatif à l'interprétation de ces dispositions.
L'article L. 1614-3 prévoit que la commission consultative sur l'évaluation des charges est compétente pour évaluer l'évolution des charges transférées aux collectivités locales. Cet article prévoit que :
« La commission consultative mentionnée à l'alinéa précédent établit à l'intention du Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances de l'année, un bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales.
« Le bilan retrace pour chaque catégorie de collectivités locales l'évolution du coût des compétences transférées au titre de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 la complétant. Il est effectué à partir du montant des dépenses engagées annuellement par les collectivités locales au titre des compétences transférées en distinguant les dépenses correspondant à l'exercice normal, au sens de l'article L. 1614-1, des compétences transférées de celles résultant de la libre initiative des collectivités locales.
« Le bilan retrace également l'évolution des charges résultant des compétences transférées ou confiées aux collectivités locales depuis le 1er janvier 1983 dans les domaines autres que ceux visés par les lois n° 83-8 du 7 janvier 1983 et n° 83-663 du 22 juillet 1983 précitées même lorsque le législateur a expressément prévu en ces matières de déroger au principe de la compensation intégrale des charges transférées.
« Le bilan comprend en annexe un état, pour le dernier exercice connu, de la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales . »
A l'initiative de votre rapporteur spécial, rapporteur pour avis au nom de votre commission des finances du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, l'article 52 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 a inséré dans le code général des collectivités territoriales deux nouveaux articles relatif à la commission consultative :
- l'article L. 1614-3-1 prévoit que la commission « constate l'évolution des charges résultant des modifications par voie législative des conditions d'exercice des compétences transférées, et la retrace dans le bilan mentionné au même article L. 1614-3. Lorsqu'elles concernent des compétences exercées par les régions ou les départements, l'évolution de ces charges est constatée pour chaque collectivité ». Cet article a pour objectif de confier à la commission l'évaluation du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
- l'article L. 1614-5-1 dispose que « l'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l'article L. 1614-3, soit des pertes de produit fiscal en application des dispositions de l'article L. 1614-5, intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ». Cet article a pour objet de réduire le délai entre la date de versement d'une compensation et la date à laquelle la commission se prononce sur le montant de cette compensation. Ces dernières années, la commission s'est prononcée en 2001 sur les conséquences de financières dispositions issues de la loi de finances pour 1999, et en 2002 sur des dispositions issues de la loi de finances pour 2001.
Les informations sur le coût pour les collectivités locales de l'exercice des compétences transférées, et sur l'adéquation entre ce coût et les sommes transférées par l'Etat, sont très limitées.
Bien que la loi l'oblige à remettre un rapport chaque année, la commission consultative a pris le parti de ne s'acquitter de cette obligation que tous les trois ou quatre ans. Le rapport relatif à l'année 2001 a été remis au Parlement en septembre 2002. Le précédent datait de 1999.
Comme pour les précédents rapports, les informations contenues dans le dernier document sont riches et détaillées mais souffrent de deux handicaps :
- la présentation, la méthodologie et les ratios retenus ne sont pas les mêmes pour les différents niveaux de collectivités, ce qui interdit les comparaisons, de même qu'une évaluation agrégée de la compensation des transferts de compétences ;
- les données sont anciennes et datées. Ainsi, le tableau relatif au produit de la fiscalité transférée ne retrace pas l'évolution de ce produit depuis la suppression de la vignette par la loi de finances pour 2001. De même, le tableau relatif aux montants réellement consacrés par les collectivités au financement des compétences transférées s'arrête à l'année 1998.
Par ailleurs, la commission consultative, dans son dernier rapport, s'est exonérée de plusieurs obligations législatives :
- elle n'a pas traité l'aspect le plus intéressant de sa mission : l'évaluation du coût pour les collectivités des charges transférées qui ne correspondent pas à l'exercice de compétences transférées ;
- elle n'a pas établi l'annexe relative à la participation des collectivités locales à des opérations de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ;
- elle ne s'est pas acquittée de sa nouvelle obligation résultant des dispositions de l'article L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales et, de ce fait, n'a pas évoqué l'allocation personnalisée d'autonomie.
En recoupant différents tableaux contenus dans le dernier rapport de la commission, votre rapporteur a établi le graphique suivant, qui retrace l'évolution des dépenses consacrées par les conseils généraux et les conseils régionaux à l'exercice des compétences transférées et l'évolution des transferts financiers de l'Etat destinés à couvrir le coût de ces compétences :
Chiffres : rapport 2001 de la commission consultative sur l'évaluation des charges
La conclusion à tirer de ce graphique n'est pas que l'Etat devrait compenser intégralement le coût de l'exercice des compétences transférées, car l'Etat ne doit pas compenser des dépenses dont il ne fixe pas le montant (tout comme il ne devrait pas décider de dépenses dont il n'assume pas le coût financier). En revanche, il ressort de ce graphique que, d'une part, l'Etat n'exerçait vraisemblablement pas de manière satisfaisante les compétences avant leur transfert car sinon les collectivités locales n'auraient pas eu à accroître leurs dépenses dans des proportions aussi importantes et, d'autre part, qu'un mécanisme de réévaluation périodique du coût, et donc de la compensation, des compétences transférées serait particulièrement opportun.