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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux, des représentants au Parlement européen, et à l'aide publique aux partis politiques

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux, des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, le 15 février dernier, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

Ce projet de loi tend à réformer le mode de scrutin applicable aux élections régionales afin de permettre aux conseils régionaux de disposer de majorités cohérentes et stables, d'une part, d'assurer une juste représentation des territoires et des citoyens, d'autre part.

S'agissant des élections européennes, il vise également à resserrer les liens entre les députés européens et leurs électeurs et à leur donner un meilleur ancrage territorial, en créant des circonscriptions regroupant plusieurs régions.

Enfin, la modification des règles relatives au financement public des partis et groupements politiques doit permettre de limiter le versement de l'aide publique aux seules formations concourant effectivement à l'expression du suffrage.

Conformément à l'usage républicain selon lequel les règles relatives à une élection ne doivent pas être modifiées moins d'un an avant sa tenue, le Gouvernement avait engagé, dès l'automne 2002, une large consultation des formations politiques, avant de déposer un projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale le 29 janvier dernier.

Acceptée dans son principe, la réforme a alors fait l'objet de vives contestations concernant ses modalités. Préférant l'obstruction au débat parlementaire, les députés de plusieurs groupes de l'Assemblée nationale ont déposé près de 13.000 amendements et provoqué de nombreux incidents de séance, multipliant les rappels au règlement et les demandes de suspension, dans le but d'empêcher l'adoption du projet de loi.

Aussi le Premier ministre a-t-il été conduit, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, à engager la responsabilité du Gouvernement sur ce projet de loi, en y intégrant 38 amendements présentés par la commission des Lois de l'Assemblée nationale et plusieurs députés.

Le rejet de la motion de censure présentée par MM. Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste, Alain Bocquet, président du groupe communiste, et 161 députés, a entraîné l'adoption du projet de loi, sans véritable débat, le 15 février dernier.

La réforme proposée ne justifie assurément pas tant de polémiques. Sa nécessité est largement reconnue. Ses modalités répondent à un double objectif de cohérence et de proximité. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle d'adopter sans modification le projet de loi adopté en première lecture par l'Assemblée nationale.

I. UNE RÉFORME DONT LA NÉCESSITÉ EST LARGEMENT RECONNUE

Les nombreuses auditions organisées par votre rapporteur ont confirmé l'existence d'un large consensus sur la nécessité d'une réforme. Les modes de scrutin applicables aux élections régionales et aux élections européennes s'avèrent en effet inadaptés aux enjeux de la décentralisation et de la construction européenne, tandis que l'aide publique aux formations politiques favorise l'inflation des candidatures « d'aubaine ».

A. LES ÉLECTIONS RÉGIONALES : UN MODE DE SCRUTIN INADAPTÉ AUX ENJEUX DE LA DÉCENTRALISATION

Le rôle désormais incontournable des régions dans l'organisation décentralisée de la République impose d'adopter un mode de scrutin permettant à la fois de faire émerger des majorités de gestion, soudées et stables, et d'assurer la représentation des citoyens et des territoires.

1. Le rôle incontournable de la région dans l'organisation décentralisée de la République

L'idée régionale a longtemps été considérée avec méfiance. La constitution de régions fortes, chargées de la définition et de l'animation des politiques publiques, s'avère néanmoins plus que jamais nécessaire à mesure de la progression de la construction européenne.

a) Une longue défiance

En supprimant les multiples baillages, sénéchaussées et généralités qui constituaient les circonscriptions régionales de l'Ancien Régime, la Révolution française cherche non seulement à faire oeuvre simplificatrice mais également à conforter l'unité nationale. Thouret déclare ainsi : « Craignons d'établir des corps administratifs assez forts pour entreprendre de résister au chef du pouvoir exécutif, et qui puissent se croire assez puissants pour manquer impunément de soumission à la législature. » La carte administrative révolutionnaire repose alors sur la création des départements, délimités rationnellement pour permettre de se rendre au chef-lieu en une journée de voyage depuis toutes les localités.

Dès le XIXe siècle, certaines administrations prennent néanmoins conscience, avec le développement des moyens de communication et le rôle croissant de l'Etat, de la nécessité de s'établir à un niveau plus large que celui du département ; les initiatives en ce domaine sont menées de façon autonome au sein de différents ministères, sans coordination ou schéma directeur. Parallèlement, s'affirment des sentiments régionalistes forts, même s'ils demeurent inégaux selon les ensembles régionaux. Le terme de régionalisme est ainsi employé par un poète provençal, M. de Beruc Pelussis, animateur du Félibrige avec Frédéric Mistral.

Juste avant la deuxième guerre mondiale, la Troisième République s'efforce d'organiser l'administration de l'échelon régional en créant, par le décret-loi du 14 juin 1938, vingt régions économiques dans lesquelles la réunion des chambres de commerce en établissements publics doit permettre la « représentation auprès des pouvoirs publics des intérêts régionaux. »

Le régime de Vichy, reprenant les idées de Bonald, de Maistre, Barrès et Maurras, entreprend de donner une nouvelle vie aux anciennes provinces de l'Ancien Régime et crée dix-huit préfets régionaux qui seront supprimés en mars 1946.

L'idée régionale pâtit alors de son assimilation à l'Ancien Régime ou au régime de Vichy. L'échelon régional n'en progresse pas moins dans l'organisation administrative. Le décret du 2 juin 1960 crée ainsi 21 circonscriptions d'action régionale, sur lesquelles repose le découpage géographique des régions actuelles. Le décret du 14 mars 1964 relatif à l'organisation des services de l'Etat dans les circonscriptions d'action régionale solidifie les premières expériences et met véritablement en place une organisation administrative régionale autour d'un préfet de région et d'une commission de développement économique régionale (CODER). Néanmoins, cette consécration est présentée avec prudence : le ministre d'Etat chargé de la réforme administrative, Louis Joxe, souligne ainsi que « la région ne doit pas être un nouvel échelon administratif. Elle ne peut et ne doit pas être une nouvelle collectivité locale. Elle est un relais entre le pouvoir central et le département. »

Dans son discours prononcé à Lyon le 24 mars 1968, le Général de Gaulle déclare, de manière prémonitoire mais prématurée, que « l'évolution générale porte [...] notre pays vers un équilibre nouveau. L'effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s'impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance économique de demain. » L'échec du référendum du 27 avril 1969, qui tendait à consacrer la région comme collectivité territoriale et à lui conférer de nombreuses compétences touchant l'activité économique, sociale et culturelle, conforte cependant les adversaires de la régionalisation.

La réforme du 5 juillet 1972 dotant la région du statut d'établissement public est donc présentée avec de nombreuses précautions. Le Président de la République, Georges Pompidou, souligne que « La région doit être l'expression concertée des départements qui la composent et non pas un organe de mise en tutelle de ces départements. »

La région ne devient une collectivité locale de plein exercice qu'avec l'élection du conseil régional au suffrage universel direct en 1986, conformément à la loi du 2 mars 1982 portant droits et obligations des communes, des départements et des régions. La France compte désormais vingt-deux régions métropolitaines et quatre régions d'outre-mer monodépartementales.

Les 1.829 conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle intégrale, dans le cadre du département. Interrogé sur le point de savoir s'il avait souhaité faire élire les conseils régionaux dans le cadre d'une circonscription régionale, Pierre Joxe, alors ministre de l'intérieur, déclarait près de dix ans plus tard : « François Mitterrand et moi y étions opposés. Il considérait que cela aurait figé la carte régionale et que cela aurait renforcé la légitimité des présidents de région au risque de l'unité nationale. Vous imaginez un président de la région Ile-de-France élu par onze millions d'habitants ? Ce serait un président de la République bis... ».

En dépit de cette méfiance à l'encontre d'un échelon local qui peut apparaître à la fois menaçant pour le pouvoir central et hégémonique pour l'échelon départemental, la région va acquérir peu à peu sa légitimité et s'affirmer dans le paysage institutionnel français.

b) Un rôle essentiel

Les lois de répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat ont confié à la région les compétences liées à la formation professionnelle et à la construction et l'entretien des lycées.

La région exerce également un rôle d'impulsion et d'animation dans le développement des infrastructures, les aides au développement des entreprises, la culture, la recherche, l'aménagement du territoire et l'environnement. Elle est devenue un interlocuteur essentiel de l'Etat en matière de planification et de coordination des politiques publiques, en particulier dans le cadre des contrats de plan.

Ces missions ont évolué avec le temps : la concurrence territoriale en Europe est désormais une réalité incontournable avec laquelle doivent composer les régions françaises. Nombreux sont aujourd'hui les pays européens à avoir réformé leur organisation institutionnelle aux fins de valoriser l'échelon régional. Ainsi, plusieurs expérimentations sont en cours ou ont eu lieu au Portugal et en Suède pour mettre en place des régions comparables aux Länder allemands. La Finlande a constitué un échelon régional ; la Belgique est devenue un Etat fédéral doté de deux niveaux de collectivités, les régions et les communautés. L'Espagne et l'Italie ont créé des régions autonomes, dotées de compétences étendues et d'un véritable pouvoir législatif.

Face à cette concurrence européenne, les régions françaises apparaissent, aux yeux de certains, singulièrement démunies. Leur dimension et leur poids financier1(*) sont jugés insuffisants, du moins pour certaines d'entre elles. Leur autonomie financière a, en tous les cas, été considérablement remise en cause au cours des années quatre-vingt dix : la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la suppression de la part « salaires » des bases de taxe professionnelle et la suppression des droits de mutation ont constitué autant de mesures ayant contribué à réduire leur pouvoir fiscal et, partant, leur capacité d'initiative.

L'un des objectifs de la révision constitutionnelle, qui sera prochainement soumise au Congrès, consiste à affirmer l'échelon régional afin de répondre à ces nouveaux enjeux. La consécration de la région dans la Constitution, aux côtés du département et de la commune, constitue une première étape symbolique. Elle s'accompagne des moyens juridiques qui permettront de la conforter dans son rôle d'animation des territoires, qu'il s'agisse de la possibilité de recourir à l'expérimentation ou d'être désigné « chef de file » pour la mise en oeuvre de projets communs.

Menant son action en partenariat avec l'Etat, la région joue un rôle de conception et d'animation des politiques publiques. Elle a vocation à être, selon l'expression du Premier ministre, « l'échelon de la cohérence ». Mais, pour remplir pleinement ses missions, la région doit pouvoir s'appuyer sur un mode de scrutin lui garantissant, sur une période suffisamment longue, une majorité soudée et stable.

2. La réforme manquée du mode de scrutin régional

Les résultats des dernières élections régionales ont montré combien la réforme du mode de scrutin retenu en 1985 était nécessaire. Les choix effectués en 1999 ont pourtant révélé une regrettable méconnaissance des réalités locales.

a) Une réforme nécessaire

La loi du 10 juillet 1985 avait retenu, pour les élections régionales, le scrutin de liste à un seul tour, à la représentation proportionnelle intégrale, dans le cadre départemental. Seules les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés étaient admises à la répartition des sièges.

S'il permettait une large représentation des courants d'expression, ce mode de scrutin présentait l'inconvénient majeur d'empêcher l'émergence de majorités de gestion, soudées et stables.

Le groupe de travail sur le mode de scrutin régional créé par votre commission des Lois en 1996, dont le président et le rapporteur étaient nos collègues Lucien Lanier et Paul Girod, relevait ainsi que « des groupes charnières, globalement très minoritaires, se trouvaient placés en position d'arbitre et disposaient, de fait, d'un rôle clé tout à fait disproportionné par rapport à leur représentativité réelle2(*). »

En 1998, dix-neuf régions furent mises en difficultés en raison de l'émiettement de la composition politique de leur assemblée délibérante. Les majorités issues de ce mode de scrutin apparaissaient étroites, composites et souvent aléatoires.

Le taux croissant d'abstention (22,1 % en 1986, 31,3 % en 1992 et 41,9 % en 1998) traduisit très certainement la lassitude de l'opinion publique, et son rejet des négociations incessantes imposées par l'absence de majorité claire.

Aussi la plupart des nombreuses propositions de réforme tendaient-elles à transposer aux élections régionales le mode de scrutin retenu pour les communes de 3.500 habitants et plus, qui combine représentation proportionnelle et scrutin majoritaire.

Organisé dans le cadre départemental, le mode de scrutin retenu en 1985 se voyait parfois reprocher de témoigner d'une réticence à l'encontre de l'échelon régional. Tout en relevant ces critiques, le groupe de travail de la commission des Lois soulignait, pour sa part, la nécessité de préserver la représentation du territoire.

b) Une réforme contestée

La loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux a procédé à une réforme du mode de scrutin régional vivement contestée par le Sénat, qui opposa la question préalable au projet de loi lors de sa première lecture.

Au nom d'une nécessaire meilleure « respiration démocratique », la durée du mandat a été réduite de six à cinq ans.

L'élection doit désormais avoir lieu dans le cadre de la circonscription régionale, et non plus du département, afin de favoriser l'affirmation d'une identité régionale.

Le mode de scrutin s'inspire fortement de ceux retenus, en 1982 pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes de 3.500 habitants et plus, et en 1991 pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse. Il s'agit d'un scrutin de liste à deux tours, combinant les règles du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle, afin de doter les conseils régionaux de majorités stables, tout en assurant la représentation des différents courants d'opinion. Les règles en vigueur diffèrent par l'importance de la « prime majoritaire » et les seuils retenus pour la répartition des sièges.

Ainsi, la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, ou la majorité relative au second, se voit attribuer un nombre de sièges égal au quart du nombre des sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes suivant la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Pour les élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus, la prime majoritaire accordée à la liste arrivée en tête est égale à la moitié du nombre de sièges à pourvoir. Pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, elle est de trois sièges, soit un peu moins de 6 % des 51 sièges que compte cette assemblée.

Les règles de répartition des sièges sont les suivantes :

- les listes pouvant se présenter au second tour doivent avoir obtenu 5 % des suffrages exprimés, contre 10 % pour les élections municipales mais 5 % également pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse ;

- les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés peuvent fusionner avec celles autorisées à se maintenir au second tour, contre 5 % pour les élections municipales, aucun seuil n'étant prévu pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse ;

- les listes ayant obtenu moins de 3 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges, contre 5 % pour les élections municipales et l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse.

Ce mode de scrutin n'a jamais été appliqué. Il aurait dû être mis en oeuvre pour la première fois à l'occasion des élections régionales de 2004.

Des mécanismes de vote bloqué et d'adoption sans vote des budgets régionaux ont donc été mis en oeuvre à titre transitoire. Ils doivent prendre fin à compter du prochain renouvellement des conseils régionaux, supposé permettre l'émergence de majorités stables.

Cet espoir risquait cependant d'être déçu.

Les dispositions de la loi du 19 janvier 1999 trahissent en effet une certaine méconnaissance de l'organisation institutionnelle française : la région a besoin d'inscrire son action dans le long terme, ce que ne lui permet pas un mandat de conseiller régional fixé à cinq ans. Une telle durée n'est, de surcroît, guère cohérente avec la durée actuelle des mandats locaux et sénatoriaux.

De plus, alors que la région est chargée de l'aménagement du territoire, sa circonscription électorale est déconnectée des enjeux locaux. Aucun système n'est prévu pour garantir une représentation équitable de tous les territoires qui la composent et rien ne permet, en conséquence, d'éviter une sur-représentation des départements les plus peuplés. La loi s'en remet aux partis politiques pour assurer sur leur liste un juste équilibre de l'ensemble régional. En outre, alors que l'exposé des motifs du projet de loi affirmait vouloir favoriser l'émergence d'une conscience régionale, la loi instaure des circonscriptions comptant parfois plus de deux cents candidats : les liens indispensables de proximité entre l'élu et le citoyen sont ainsi niés au profit d'une politisation accrue du scrutin.

Le choix de la circonscription régionale unique a, en outre, imposé la mise en place d'un système complexe pour les élections sénatoriales, quand bien même il a été validé par le Conseil constitutionnel : le scrutin sénatorial se déroulant dans le cadre du département, un dispositif d'élections par scrutin de liste au sein de l'assemblée régionale permet d'affecter les conseillers régionaux selon les collèges départementaux. Mais, là encore, rien ne garantit que le conseiller régional appelé à élire les sénateurs d'un département sera originaire de ce département.

Enfin, les seuils retenus dans la loi du 19 janvier 1999 mettent à mal l'objectif d'une plus grande stabilité des majorités au sein des conseils régionaux.

Le projet de loi initial retenait les seuils en vigueur pour les élections municipales, soit 10 % des suffrages exprimés pour accéder au second tour, 5 % pour pouvoir fusionner avec une liste admise au second tour et 5 % pour être admis à la répartition des sièges. Las, en dépit des mises en garde du Gouvernement et du Sénat, l'Assemblée nationale réduisit ces seuils en nouvelle lecture. Comme le reconnaissait d'ailleurs le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée, il s'agissait de donner des gages aux partenaires de la majorité plurielle de l'époque, réticents à abandonner un scrutin proportionnel à un tour. L'objectif de stabilité des majorités était sacrifié aux contingences politiques immédiates.

La réforme de 1999 présentait ainsi le risque de rendre la région lointaine aux yeux des citoyens et coupée des préoccupations locales.

* 1 Les dépenses totales des régions se sont élevées à 12,9 milliards d'euros en 2000, dont 7,2 milliards consacrées à l'investissement.

* 2 Rapport n° 382 (Sénat, 19995-1996), page 10.