N° 10
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 octobre 2003
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi relatif à l' accueil et à la protection de l'enfance ,
Par M. Jean-Louis LORRAIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir le numéro :
Sénat : 434 (2002-2003)
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Enfants. |
-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'accueil et la protection de l'enfance constituent des préoccupations majeures des familles et plus largement, de l'ensemble de nos concitoyens soucieux de garantir, à la part la plus fragile de la société, la sécurité à laquelle elle peut légitimement prétendre. Le projet de loi soumis à notre examen se fait l'écho de ces préoccupations et propose, sur certains aspects particuliers de cette question, des réponses pratiques.
La démarche qu'il entreprend a choisi un angle volontairement pragmatique, considérant qu'une réponse n'est adaptée que si les réalités sont connues, les difficultés clairement identifiées et les solutions éventuelles expérimentées. Il faut, en effet, connaître avant d'agir, et c'est toute l'ambition de ce texte.
Les trois axes essentiels d'étude concernent la protection des mineurs en danger, l'accueil des jeunes enfants par une assistante maternelle et le financement des services tutélaires. Pour chacun d'entre eux, le texte propose les premières mesures nécessaires à une meilleure prise en compte des difficultés existantes et à la mise en oeuvre d'une réforme future de plus grande ampleur.
Ainsi, la création d'un observatoire de l'enfance maltraitée, mesure phare du texte, préfigurait dans le propos tenu par M. Christian Jacob, le 14 janvier dernier, devant le Groupe permanent interministériel pour l'enfance maltraitée :
« L'objectif n'est pas de recenser pour le plaisir de compter. Mais au contraire, de recenser pour bien traiter.
« Cela suppose bien évidemment de reconsidérer les circuits de signalement, d'adopter des modes de traitement des informations qui permettent un recensement objectif.
« Mais il convient également de privilégier la recherche sur le phénomène de la maltraitance. Cette recherche est nécessaire pour améliorer la formation des professionnels, diffuser les expériences tant en matière de bientraitance que de bonnes pratiques.
Bref, un nouvel outil de pratique sociale au service non seulement des professionnels de l'enfance, mais aussi destiné à une meilleure prise en charge des situations les plus critiques et de l'enfance en général. »
Le présent projet de loi a donc choisi d'agir par étape et propose les premières mesures plus directement opérationnelles dans les différents domaines abordés. D'autres textes, plus ambitieux, suivront, puisque des réformes ont été d'ores et déjà annoncées, concernant notamment le statut des assistantes maternelles, envisagée pour 2004, ou les tutelles, prévue en 2005.
L'objectif est ici de se donner les moyens de trouver des solutions constructives, hors de toute précipitation, et qui seront définies à l'aulne des résultats des premières dispositions mises en oeuvre.
Enfin, à ceux qui estimeraient que ce projet n'affiche qu'une ambition modeste, notamment au regard des exemples tragiques de maltraitance que l'actualité vient une fois encore de mettre dramatiquement en lumière, votre commission répond que, loin de fermer les yeux, le Gouvernement a, tout au contraire, choisi d'ouvrir le débat et d'entreprendre une véritable croisade pour éradiquer ce fléau.
I. PROTECTION DE L'ENFANT : UNE PRIORITÉ ABSOLUE
L'objectif central du présent projet de loi se rapporte à la protection de l'enfant dans les différents cas de figure où il peut se trouver en situation de danger : la maltraitance, l'exploitation au travail et les carences éducatives ayant pour conséquence un absentéisme scolaire régulier.
A. LE PHÉNOMÈNE MÉCONNU DE L'ENFANCE EN DANGER
1. Le drame des enfants maltraités
a) Les différentes formes de maltraitance
On considère généralement qu'un mineur est maltraité dès lors qu'il est victime de négligences graves, de mauvais traitements, d'exploitation ou de violences sexuelles.
L'observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS), dont le rôle est de centraliser des données quantitatives et qualitatives sur le phénomène des enfants en grandes difficultés, distingue deux catégories d'enfants en danger :
- l' enfant dit à risque est le mineur qui « connaît des conditions d'existence risquant de mettre en danger sa santé, sa sécurité, sa moralité, son éducation ou son entretien, mais qui n'est pas pour autant maltraité ». L'enfant attire l'attention des professionnels par son comportement, son état de santé, ses propos, mais ne présente pas de lésion corporelle ;
- l 'enfant maltraité est l'enfant victime de violences physiques, de cruautés mentales, de négligences lourdes et d'abus sexuels « ayant des conséquences graves sur son développement physique et psychologique ». Dans ce cas précis, l'enfant est victime, ce qui veut dire qu'il souffre de lésions corporelles (plaies, contusions, brûlures, fractures, hématomes...), de carences graves, notamment nutritionnelles, ou de troubles psychologiques.
En l'absence de données complètes et officielles, le problème de l'enfance maltraitée reste difficile à appréhender. Si l'on se réfère toutefois aux derniers chiffres publiés par l'ODAS pour l'année 2001, on relève :
- une légère augmentation des signalements, + 2 %, effectués par les conseils généraux, soit 1.700 signalements supplémentaires par rapport à 2000 1 ( * ) ;
- que 79 % des signalements concernent des enfants en danger et 21 % des enfants maltraités, sur un total de 85.500 signalements.
La typologie des maltraitances en 2001 confirme la tendance esquissée en 2000 : les signalements pour abus sexuels augmentent légèrement, tandis que les signalements pour violences physiques diminuent. Les abus sexuels et les maltraitances physiques sont les premières formes de maltraitance que subissent les enfants, suivies de très près par les négligences lourdes puis les violences psychologiques. Il faut cependant garder à l'esprit que les violences physiques sont plus « faciles » à identifier, du fait de leur visibilité. Les pédiatres s'accordent ainsi à dire qu'il existe deux formes de maltraitance : l'une est active, ce sont les violences physiques, l'autre est passive car d'ordre psychologique.
Types de maltraitance en 2001
Source : ODAS, 2002
Les filles sont plus souvent victimes de maltraitance que les garçons : elles représentent 58 % du total des enfants maltraités et semblent victimes d'un plus grand nombre d'abus sexuels. A contrario , les garçons ont plus de risques d'être maltraités physiquement que les filles. En effet 2 ( * ) :
- les violences sexuelles concernent 75 % des filles et 25 % de garçons ;
- les violences physiques et les négligences graves concernent respectivement 45 % des filles et 55 % des garçons ;
Répartition des enfants en danger selon le type de risque
Source : ODAS, 2002
Enfin, la tranche d'âge la plus touchée par la maltraitance est celle des 6-11 ans ; par ailleurs, on trouve plus d'adolescents que d'enfants de moins de cinq ans dans des situations de risque.
En avril 1999 3 ( * ) , une étude réalisée par l'ODAS montrait que la maltraitance était d'abord une « histoire de famille ». Dans la majorité des cas, ce sont ainsi les parents qui s'avèrent être les auteurs des mauvais traitements. On note également une surreprésentation des familles monoparentales, recomposées, ainsi que des parents inactifs puisque 36 % des enfants en danger relèvent de ces situations familiales. L'inactivité des mères serait un facteur lourd d'augmentation du risque : en effet, huit mères maltraitantes sur dix seraient sans emploi.
Maltraitance : une histoire de famille ?
Source : ODAS, 2002
Concernant les chiffres connus en termes de conséquences de la maltraitance, on admet que 3 à 5 % des enfants maltraités décèdent à la suite de ces actes. Le nombre de décès d'enfants par sévices corporels oscille entre 400 et 700 par an, soit pratiquement deux par jour. Les décès de nourrissons consécutifs à des sévices représentent désormais, en France, la deuxième cause de mortalité infantile, passée la première semaine de vie.
De nombreux enfants qui ont été maltraités conserveront en outre des séquelles définitives, indélébiles graves d'un point de vue neurologique, orthopédique, psychoaffectif ou psychomoteur. Leur épanouissement psychologique et affectif peut être compromis à long terme et il apparaît probable que la maltraitance entraîne des difficultés de socialisation chez certains enfants.
b) Une appréhension partielle de l'ampleur du phénomène
Le dispositif français de protection de l'enfance est particulièrement riche : il constitue le premier poste de dépenses d'aide sociale des départements auquel il faut ajouter les crédits d'Etat consacrés à la protection judiciaire et au fonctionnement des tribunaux pour enfants. Il souffre cependant de lacunes concernant la connaissance des mauvais traitements subis par les mineurs et l'évaluation de la qualité du dispositif de protection mis en place pour les protéger.
En effet, si le problème de la maltraitance des enfants est bien une réalité comme le montrent ces quelques chiffres, il n'existe pas pour autant de données exhaustives sur cette question. Or, cette mauvaise connaissance du phénomène peut nuire à la mise en oeuvre d'une politique ciblée de lutte contre la maltraitance des mineurs.
Les rapports conjoints des Inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires de mars 1995 et juin 2000 et le rapport de l'IGAS de mai 2000, concernant le contrôle de quatre services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, font apparaître les manquements et les insuffisances du dispositif statistique concernant l'enfance maltraitée .
Chaque administration ou service utilise des indicateurs et critères particuliers, et met en oeuvre des modes de recueil et de traitement des données qui lui sont spécifiques. Au niveau local, faute de système statistique partagé, le nombre exact de signalements d'enfants en danger n'est pas connu. Les conseils généraux recueillent les informations signalant un mineur en danger et transmettent une partie des signalements au procureur de la République. Cependant, les circuits et les méthodes de recueil, d'évaluation et de transmission au Parquet varient considérablement d'un département à un autre. Les échanges de statistiques entre les services de l'Etat et ceux des conseils généraux restent peu développés sur le territoire national, exception faite de quelques départements pilotes.
Ainsi, si l'ODAS recense, pour l'année 2001, 85.500 enfants qui ont bénéficié d'un signalement aux conseils généraux, et qui se répartissent entre 18.000 enfants maltraités et 67.500 enfants en risque de l'être, on ne connaît toutefois pas précisément le nombre total d'enfants signalés par tous les services et professionnels qui contribuent à la protection de l'enfance en plus des services du département : médecins, hôpitaux, police, gendarmerie, éducation nationale, etc.
De son côté, le Service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée (SNATEM), qui répond à tout moment aux demandes d'informations et de conseils concernant les situations des mineurs maltraités, a reçu près de deux millions d'appels en 2001. Il a transmis aux conseils généraux 5.415 comptes-rendus d'appels concernant des situations de mauvais traitements, présumés ou avérés.
La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère chargé des affaires sociales évalue, pour 2001, à 141.000 le nombre de jeunes pris en charge par l'aide sociale à l'enfance départementale dans le cadre d'une mesure de placement, et à 129.000 ceux qui bénéficient d'une action éducative. On le voit, les chiffres, s'ils montrent tous l'ampleur du problème, sont loin d'être identiques.
En outre, on manque d'éléments sur les enfants qui subissent des violences, sans être signalés ni protégés : à ce jour, il n'existe pas d'enquête sur les violences subies par les enfants, effectuée sur l'ensemble de la population, comparable à celle dont on dispose sur les violences subies par les femmes, ni d'étude de suivi du devenir des enfants qui ont fait l'objet d'un signalement. Or, pour prévenir les récidives de maltraitance, il faut se donner les moyens d'assurer une surveillance épidémiologique rigoureuse de la maltraitance et d'évaluer l'efficacité des mesures mises en oeuvre.
L'amélioration du système d'information et d'évaluation en ce domaine constitue donc un chantier prioritaire. En termes de connaissances, de mise en cohérence des concepts et des statistiques établies à partir de définitions partagées, il apparaît donc nécessaire d'organiser la collaboration entre les organismes concernés.
C'est l'objectif du présent projet de loi qui prévoit la mise en place d'un observatoire national de l'enfance maltraitée chargé de cette mission, afin que les différents acteurs, mieux informés de la situation au niveau national, puissent agir plus efficacement sur le terrain.
* 1 Evolution des signalements d'enfants en danger 200., La lettre de l'ODAS. Novembre 2002.
* 2 Enfance en danger. Ouvrage collectif, Michel Manciaux, Marceline Gabel. 1999.
* 3 Protection de l'enfance : mieux comprendre les circuits, mieux connaître les dangers. Eric Bellemy, Marceline Gabel, Hélène Padieu. Avril 1999.