Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

2. Une action sociale qui se développe considérablement

a) Des moyens d'action renforcés

Si elle ne représente que 8 % des dépenses de la CNAF, l'action sociale n'en est pas moins importante pour la branche puisque c'est là que réside son « espace de liberté », en particulier au niveau local. Chaque CAF dispose ainsi d'un budget d'action sociale, réparti au prorata des prestations familiales versées. En effet, selon la CNAF, l'action sociale est déterminée par « son caractère décentralisé qui permet à chaque conseil d'administration, dans le cadre des orientations nationales, des interventions au plus près des besoins sociaux ».

Depuis 1998, les crédits qui lui sont consacrés, au sein du fonds national d'action sociale (FNAS), augmentent fortement ; cette hausse atteint 10 % entre 2003 et 2004.

Cette évolution s'explique en particulier par la mise en place de la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2001-2004, qui prévoit une augmentation du FNAS de 910 millions d'euros sur quatre ans, orientés vers trois objectifs principaux : l'accueil des jeunes enfants, les loisirs et les vacances des enfants et des familles, et l'accompagnement des familles par le biais de la médiation familiale.

Montants du Fonds national d'action sociale (1999-2004)
hors coûts de gestion de l'action sociale

(en milliers d'euros)

	1999	2000	2001	2002	Prévisions 2003	Prévisions 2004
Dotations action sociale	713.841	720.266	738.124	771.527	788.466	802.658
Prestations de service	1.025.839	1.161.997	1.230.236	1.494.306	1.750.600	2.014.599
PS enfants - 6 ans	716.455	792.108	840.955	1.033.044	1.239.523	1.452.997
PS ordinaires accueil jeune enfant	417.929	458.859	490.027	592.017	703.373	907.064
Dont réforme financement crèches	0	15.245	30.490	45.735	60.980
Contrats enfance crèches	298.526	333.249	350.927	441.027	536.150	545.933
PS enfants de 6 à 16 ans	180.921	230.426	256.984	319.926	357.197	412.566
PS ordinaires	152.915	173.629	167.583	182.781	207.723	208.721
Contrats temps libre	28.006	56.797	89.401	137.145	149.475	203.845
Autres PS ordinaires	128.463	139.462	132.297	141.335	153.879	149.037
FAS	9.575	7.470	5.615	7.474	7.931	8.042
FIPE			26.567	39.643	100.735	23.047
AEI				3.180	106.714	91.469
- Recettes	- 13.568	- 8.095	- 4.507	- 3.822	- 2.774	- 2.507
+ Transferts	+ 109.611	115.937	114.283	115.615	143.699	162.972
Total FNAS y compris FIPE	1.845.297	1.997.575	2.110.318	2.427.922	2.895.371	3.100.282

Source : CNAF

Il faut en outre noter que le transfert des frais de gestion administrative de l'action sociale du FNAS vers le Fonds national de gestion administrative (FNGA) à partir de 2001, a dégagé de nouveaux moyens pour l'action sociale.

Pour autant, ce développement de l'action sociale, dont l'ensemble des familles ne bénéficie pas, ne saurait s'apparenter à une substitution des prestations légales au profit de l'action sociale, comme d'aucuns le craignent. En effet, le FNAS ne représente toujours que 10 % des prestations légales et moins de 30 % des aides au logement.

La CNAF elle-même, dans la COG 2001-2004, précise, à propos de l'action sociale menée par la branche, « sa complémentarité avec les prestations légales et les autres politiques sociales ».

b) L'épineux problème du poids des prestations de services

L'essentiel de l'action sociale des CAF prend la forme de prestations de service qui assument le coût de fonctionnement d'équipements et de services sociaux limitativement énumérés et répondant à un certain nombre de critères. Pour en bénéficier, l'établissement ainsi être agréé ou autorisé à fonctionner par les autorités administratives compétentes, être ouvert à toute la population, avoir une vocation sociale à but non lucratif et signer un contrat de prestations de services avec la CAF. Dans ce cadre, les CAF procèdent à des actions de contrôle des équipements, que la Cour des comptes a par ailleurs estimé insuffisantes dans son dernier rapport ^{5 ( * )} .

Ces prestations de services sont diverses :

- les prestations de service « à l'acte » : elles se définissent par un pourcentage du prix de revient des actes dispensés par les services sociaux, dans la limite d'un prix plafond fixé par la CNAF, et s'appliquent à l'accueil des jeunes enfants, aux centres de loisirs sans hébergement et aux services de travailleuses familiales ;

- les prestations de service « à la fonction » concernent les centres sociaux, les foyers de jeunes travailleurs, les relais assistantes maternelles ;

- les prestations de service « sur projet » sont servies pour les lieux d'accueil parents-enfants, les maisons ouvertes, les petites structures de proximité dans le cadre de l'animation de la vie sociale, les projets d'animation collective famille dans les centres sociaux et les actions d'accompagnement à la scolarité ;

- les prestations de service « bonifiées » ont été instituées dans le cadre des contrats crèches, enfance et temps libre ; elles constituent un financement complémentaire aux prestations de service de base dans le cadre d'objectifs contractuels de développement quantitatif et qualitatif spécifiques avec les collectivités locales.

Au 1 ^er janvier 2003, de nouvelles mesures ont été mises en oeuvre : intégration des contrats crèches dans les contrats enfance, création d'une prestation de service d'accompagnement des centres de vacances à vocation sociale et de loisirs familiaux. En 2004, le soutien aux vacances familiales sera réaffirmé par le biais d'une prestation de service versée aux organisateurs de séjours ayant un projet social pour, des familles faisant l'objet d'un accompagnement socio-éducatif.

Sur leur dotation d'action sociale, les CAF peuvent aussi attribuer des aides à l'investissement et au fonctionnement à des structures ou services, bénéficiaires ou non de la prestation de service, mais relevant du champ de l'enfance ou du temps libre.

Les aides des CAF aux structures d'accueil des jeunes enfants

I. Les subventions de fonctionnement

La CNAF a décidé en 1970 de financer les équipements et services destinés à l'enfance par le biais de prestations de service ordinaires qui représentent aujourd'hui environ 50 % du montant du fonds national d'action sociale. Les PSO subventionnent 30 % du coût de fonctionnement des équipements agréés, dans la limite d'un plafond national.

1. Les contrats crèche

Ils avaient pour but le développement du parc de crèches et ont été intégrés aux contrats enfance en 2003.

L'objectif initial était d'assurer à 40 % la couverture des besoins en mode de garde pour les enfants dont les deux parents travaillent, ou pour ceux issus de familles monoparentales. En contrepartie de l'effort des collectivités locales signataires des contrats, la CAF augmentait immédiatement pour les places nouvelles créées le taux de la prestation de service (PS), qui passait de 30 à 50 % du prix de revient dans la limite d'un prix plafond fixé par la CNAF, taux progressivement porté à 70 %. De plus, était prévu l'alignement progressif au taux de 50 % des PS attribuées au stock de places existant avant la signature du contrat, afin de diminuer le coût marginal de création d'une place et de récompenser les communes ayant fait des efforts avant la création du dispositif. Le gestionnaire ne supporte alors qu'une charge résiduelle de 20 à 30 % du coût de fonctionnement, si le prix de revient réel est proche du prix plafond.

2. Les contrats enfance

Ce dispositif est plus large que le « tout crèches », puisqu'il concerne également les enfants de trois à six ans quel que soit le statut professionnel de la mère, mais moins ambitieux dans ses objectifs de créations de places. En effet, sont financées non seulement des crèches, mais aussi des haltes-garderies, réseaux d'assistantes maternelles, ludothèques, etc. La prestation de service enfance (PSE) varie de 50 à 70 % des dépenses nouvelles nettes supportées par le cocontractant, c'est-à-dire de celles correspondant à un service supplémentaire offert aux familles. Le développement quantitatif des équipements n'est pas la seule donnée prise en compte puisque des éléments comme l'augmentation de l'amplitude horaire du service donnent lieu au paiement de la PSE.

II. Les aides nationales à l'investissement

A la suite de la loi famille de 1994, a été instaurée une aide de la CNAF à la création de places financées dans le cadre d'un contrat enfance. Cette aide est plafonnée à 40 % du coût total du programme et vient en complément des subventions que les CAF sont libres d'attribuer sur leurs fonds propres. En 2000, un fonds d'investissement pour la petite enfance a été doté de 229 millions d'euros financés sur les excédents de la branche famille. Rapidement consommé, il a été remplacé par une aide exceptionnelle de même montant disponible depuis 2002.

Source : Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale (septembre 2003)

Votre rapporteur souhaite toutefois souligner une incohérence : la montée en puissance des prestations de services est notamment le fait du financement du fonctionnement des crèches, qui est une obligation légale, au détriment d'actions originales et ciblées en fonction des besoins locaux, décidées par les conseils d'administration des caisses.

Ce point a également été abordé par Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF, lors de son audition par notre commission. Elle s'est inquiétée de l'impact des différents fonds de financements destinés aux crèches sur l'augmentation du poste « prestations de services » au sein du FNAS, au détriment d'actions librement choisies par les CAF et adaptées aux réalités locales.

c) Le développement des actions de soutien à la parentalité

Par ailleurs, les dépenses d'action sociale des CAF, par le biais ou non des associations, tendent à se recentrer sur les actions de soutien à la parentalité , ce dont votre rapporteur se félicite en raison de l'ampleur des besoins. Ces actions permettent en effet de répondre aux évolutions importantes dans le domaine de la famille : diversification des formes familiales, évolutions des rôles parentaux et des rapports entre parents et enfants, fragilisation des couples et augmentation du nombre de séparations.

On peut citer, à titre d'exemple, les lieux d'accueil parents-enfants, la médiation familiales ou encore les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), dispositif récent mis en place par la délégation interministérielle à la famille pour conforter les parents dans leur rôle.

Ces actions sont financées en parallèle par les crédits du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées. Les crédits inscrits à ce titre au projet de loi de finances pour 2004 s'élèvent à 19,8 millions d'euros.

Les mesures décidées au cours de la dernière Conférence de la famille vont en outre permettre un développement accru de ce type d'actions sociales.

Ainsi, les CAF pouvant participer à la mise en place des « Points info famille », qui ont pour objet de favoriser l'accès de toutes les familles à l'information relevant du domaine des services à la famille et à la parentalité, de simplifier leurs démarches quotidiennes en rassemblant une documentation complète et actualisée et de les orienter vers les lieux et les interlocuteurs les plus à même de leur apporter les réponses attendues et de leur indiquer les modalités de contact et de saisine les mieux adaptées.

En outre, les CAF ont été appelées à soutenir le développement de la médiation familiale, en accompagnement de la future réforme du divorce. Une réflexion sera engagée avec la CNAF en vue d'inscrire, en 2005, dans le cadre de la prochaine COG, la médiation parmi les dispositifs ouvrant droit à prestation de service. Sur le plan national, les services de la CNAF participent également aux travaux engagés dans le cadre du conseil national consultatif de la médiation familiale.

Enfin, le projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance, en cours d'adoption, prévoit d'accroître le rôle des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), en orientant leur action vers les problèmes d'assiduité scolaire.

* ⁵ Cour des Comptes. Rapport sur la sécurité sociale. Septembre 2003.