EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 novembre 2003, sous la
présidence de M. Jean Arthuis, la commission des finances a
procédé à l'examen des principaux éléments
de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2004, sur le rapport de
M. Philippe Marini, rapporteur général.
Procédant à l'aide d'un vidéo-projection,
M. Philippe
Marini
a indiqué que le projet de loi de finances pour 2004 reposait
sur l'hypothèse d'une croissance du PIB de 1,7 % en 2004, qui
était conforme aux prévisions du consensus des conjoncturistes.
Il a précisé que la faible croissance prévue pour 2003,
à peine supérieure à 0 %, concernait l'ensemble de l'Union
européenne, d'autres pays, tels l'Allemagne et l'Italie, ayant, comme la
France, une croissance nulle ou quasiment nulle.
Il a expliqué qu'en conséquence de cette faible croissance, les
recettes de l'Etat avaient diminué de 2,8 % en 2002 et devaient baisser
de 2,3 % en 2003, la prévision de recettes pour 2003 étant de
218,2 milliards d'euros. Il a ajouté que les moins-values de recettes de
l'Etat seraient en 2003, d'au moins 10 milliards d'euros, dont les trois quarts
correspondant à des moins-values fiscales. Il a rappelé
qu'à l'occasion du débat d'orientation budgétaire du
printemps, le gouvernement avait estimé ces moins-values à
environ 5 milliards d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a indiqué
que l'évolution spontanée des recettes fiscales en 2004 serait,
selon le gouvernement, de 2 %, du fait d'une croissance du PIB nominal de 3,4 %
et d'une élasticité des recettes fiscales au PIB nominal de 0,6.
Il a déclaré que les baisses d'impôts nettes prévues
par le présent projet de loi de finances représentaient
près de 3 milliards d'euros, correspondant essentiellement à
la baisse de l'impôt sur le revenu et aux allègements de charges
sociales. Il a précisé que le périmètre des
recettes de l'Etat connaîtrait d'importantes modifications, du fait de la
budgétisation du fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), de
l'affectation aux départements d'une partie des recettes de la taxe
intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), de
l'intégration, au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF),
de divers concours de l'Etat aux collectivités territoriales, de la
suppression de deux comptes d'affectation spéciale et de celle de taxes
parafiscales. Il a ajouté que, globalement, les
prélèvements obligatoires seraient de 43,6 % du PIB en 2004,
contre 43,8 % en 2003.
Il a indiqué que les dépenses de l'Etat devraient connaître
une croissance nulle en volume, passant ainsi de 54,3 % du PIB en 2003 à
53,9 % du PIB en 2004. Il a ajouté que cette norme de progression devait
être maintenue à l'horizon de l'année 2007. Il a
estimé que l'exercice 2004 serait
« favorisé » par les efforts de régulation
budgétaire réalisés en 2003, année au cours de
laquelle 1 % des crédits ouverts, soit 2,7 milliards d'euros, avaient
été annulés. Il a précisé que les reports de
crédits de l'année 2002 vers l'année 2003 avaient
été inférieurs à ceux effectués les trois
années précédentes. Il a considéré que les
marges de manoeuvre, de 5 milliards d'euros du fait de l'inflation et de
dépenses non reconduites, seraient majoritairement, soit à
hauteur de 3 milliards d'euros, consacrées à des dépenses
inéluctables. Il a indiqué que 13 départements
ministériels connaissaient une hausse de leurs crédits
supérieure à 1,5 %, soit le taux d'inflation prévu
pour 2004, dont ceux de l'intérieur, de la culture et de la justice,
alors que 13 enregistraient une baisse, en volume, de leurs crédits,
dont ceux du logement et de la ville. Il a affirmé qu'à
périmètre constant, les crédits de paiement
consacrés à l'investissement augmentaient de 4,1 %, ce qui
provenait notamment d'une croissance de 8,2 % de ceux du ministère de la
défense. Il a indiqué que deux budgets, celui des services
généraux du Premier ministre et celui des affaires
étrangères, satisfaisaient à l'objectif de ne remplacer
qu'un départ à la retraite sur deux. Evoquant les perspectives en
matière de modernisation des dépenses publiques, il a cité
l'externalisation des missions non régaliennes de l'Etat, le renouveau
des partenariats public-privé (PPP) et la généralisation
de « bonnes pratiques », comme les contrats de performance.
Il a évalué le coût budgétaire direct, en 2002, de
la réduction du temps de travail à 11,3 milliards d'euros, dont
7,9 milliards d'euros correspondant aux réductions de charges sociales
et 3,4 milliards d'euros correspondant aux recrutements publics rendus
nécessaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a indiqué
que le déficit public serait en 2004 de 55,5 milliards d'euros, soit un
montant quasiment identique au déficit prévu pour 2003, de 54,5
milliards d'euros. Il a ajouté qu'il en découlait un recours
accru à l'emprunt, les ressources d'emprunt de l'Etat
évaluées en loi de finances initiale s'élevant à
126,5 milliards d'euros. Il a déploré que 20 % des emprunts
nouveaux doivent servir à financer des dépenses de
fonctionnement. Il a déclaré que le stock de la dette
négociable augmenterait, pour atteindre 841,1 milliards d'euros en 2004.
Il a considéré que la précédente législature
avait pratiqué une « fuite en avant », laissant le
déficit structurel augmenter, alors que la croissance du PIB
était élevée, ce qui expliquait les difficultés
rencontrées actuellement par le gouvernement en matière de solde
public. Il a indiqué que le programme de stabilité 2005-2007
prévoyait le retour à un déficit public inférieur
à 3 % du PIB en 2005, mais un niveau de dette encore supérieur
à 60 % du PIB en 2007. Il a estimé que, depuis 1990, la politique
budgétaire avait été économiquement plus
rationnelle au Royaume-Uni qu'en France et qu'en Allemagne, le Royaume-Uni
ayant connu un excédent budgétaire en période de
croissance forte. Il a déploré que la France, qui figurait en
1996 parmi les trois Etats de l'Union européenne dont la dette
était la plus faible, soit aujourd'hui
« classée » au dixième rang. Evoquant la
spirale dette-déficit, il a considéré que si toute
augmentation du déficit public se répercutait
immédiatement sur la dette, l'impact d'une réduction du
déficit public sur cette dernière était, elle, longue
à se faire sentir.
Il a indiqué que les règles budgétaires s'appliquant en
France étaient, essentiellement, la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et le pacte de
stabilité et de croissance. Sur le premier point, il a expliqué
que la LOLF permettait au Parlement de jouer un « rôle
actif » en matière de définition des missions,
programmes et indicateurs, et rendait possible, dans le cas des
dépenses, un « véritable rendez-vous budgétaire
de printemps », le gouvernement devant présenter, dès
le débat d'orientation budgétaire, l'architecture des missions et
des programmes pour l'année à venir.
S'inspirant notamment des règles budgétaires britanniques, il a
considéré que la future réforme du pacte de
stabilité et de croissance devrait répondre à six
exigences : prise en compte du seul solde structurel ; application de
la « règle d'or » de manière cumulée
sur ce cycle, selon laquelle le déficit ne devait pas servir à
financer des dépenses de fonctionnement ;
« symétrie » de la règle de déficit
public maximal, afin d'inciter les Etats à dégager des
excédents en période de croissance forte ; prise en compte
de l'inflation, qui influait sur les taux d'intérêt au même
titre que le déficit public ; prise en compte de la dette
publique ; expertise économique pluraliste et transparente. Il a
indiqué que, si la France et l'Allemagne avaient en 2003 un
déficit public supérieur à 3 % du PIB, ces pays avaient
une inflation relativement faible, contrairement à l'Irlande et aux pays
d'Europe du Sud. Il a ajouté que trois pays avaient une dette publique
supérieure à 100 % du PIB (la Belgique, la Grèce et
l'Italie), trois autres pays ayant une dette publique inférieure
à 40 % du PIB (le Royaume-Uni, le Luxembourg et l'Irlande). Il a
estimé que, si l'on prenait en compte l'ensemble de ces critères,
peu d'Etats se trouvaient dans une situation favorable, et que globalement la
France n'était pas particulièrement « mal
placée ».
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la
commission a poursuivi l'examen des principaux éléments de
l'équilibre du projet de loi de finances pour 2004.
Un large débat s'est alors ouvert.
Après que
M. Jean Arthuis, président
, eut
félicité le rapporteur général pour la
qualité et la clarté de sa présentation,
M. Marc
Massion
et M. Gérard Miquel ont estimé que le coût
de la réduction du temps de travail pour les finances publiques, une
fois pris en compte les effets bénéfiques de l'augmentation du
nombre d'emplois, était moindre que l'avait affirmé le rapporteur
général.
M. Yves Fréville
s'est interrogé
sur la notion d'effort structurel, utilisée par le gouvernement.
M.
Michel Moreigne
s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le
maintien de la TVA à taux réduit sur le logement et les services
à domicile n'était pas comptabilisé parmi les baisses
d'impôt.
M. Marc Massion
a considéré que la
réduction des crédits des budgets de la ville et du logement
était en contradiction avec la politique affichée par le
gouvernement.
M. Denis Badré
a déclaré que la
réduction des crédits des fonds structurels européens, de
6 milliards d'euros, permettrait à la France de réduire son
prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne
de près d'un milliard d'euros en 2004.
M. Aymeri de Montesquiou
s'est interrogé sur les règles communautaires d'encadrement du
taux de TVA.
En réponse,
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, a estimé que la prise en compte de l'ensemble
des effets indirects de la réduction du temps de travail, comme son
effet négatif sur l'efficacité de certains services publics, ne
modifierait pas sensiblement le coût qu'il avait indiqué. Il a
expliqué que l'effort structurel correspondait à
l'évolution du solde public provenant des décisions des
administrations publiques, alors que le solde public structurel correspondait
au solde public corrigé de la seule conjoncture, que son
évolution découle, ou non, d'une décision politique. Il a
déclaré que le fait que le maintien de la TVA à taux
réduit sur le logement et les services à domicile ne soit pas
comptabilisé parmi les baisses d'impôt venait de ce qu'il ne
s'agissait pas d'une mesure nouvelle. Il a précisé que la
réduction des crédits du logement provenait essentiellement de la
diminution de la rémunération du livret A suite au changement de
son mode de calcul. Il a enfin rendu hommage à la perspicacité de
M. Denis Badré en matière de finances publiques
communautaires et s'est félicité de l'économie qui serait
ainsi réalisée en termes de moindre prélèvement sur
recettes.
MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur
général, et Denis Badré
, ont rappelé le contenu
et la portée des règles communautaires en matière
d'encadrement de la TVA. Ils ont, en particulier, indiqué que la liste
des produits susceptibles de bénéficier du taux réduit
figurait dans l'annexe à une directive communautaire, ne pouvant, elle,
être modifiée qu'à l'unanimité du Conseil.
Enfin,
MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur
général,
ont estimé que les partenariats
public-privé devaient être utilisés avec prudence, et en
particulier faire l'objet d'analyses de risque approfondies.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au
rapporteur général de sa communication.