g) Reconduction de la dotation relative aux « autres interventions de politique internationale »
Le chapitre 42-37 inclut, au titre de la coopération, le Fonds d'urgence humanitaire (FUH), créé en 1989 et qui finance un ensemble varié d'opérations 35( * ) , et les opérations exceptionnelles et aides aux sorties de crise (dont la spécificité est reconnue depuis 2002 et qui fait donc l'objet d'un nouvel article), dont les dotations sont reconduites comme en 2002 et en 2003, avec respectivement 9,3 millions d'euros et 7,6 millions d'euros.
h) Reconduction des contributions obligatoires et augmentation de 11,5 % des contributions volontaires aux organismes internationaux
Une
faible part - moins de 12% - des contributions obligatoires à des
dépenses internationales est retenue au titre de la
coopération
. Ces versements sont en effet destinés aux
agences spécialisées des Nations Unies, telles que l'OMS, l'OIT,
l'UNESCO ou la FAO, et à d'autres organisations internationales (OTAN,
Bureau international des poids et mesures, Organisation pour le traité
d'interdiction complète des essais nucléaires...). Parmi les
organisations et fonds du système des Nations Unies
bénéficiant de contributions obligatoires, sept sont
intégralement pris en compte par le CAD au titre de l'APD (le
PNUD
36(
*
)
, le FNUAP
37(
*
)
, l'UNICEF, le HCR,
l'UNRWA
38(
*
)
, le PAM et
l'ONUDI
39(
*
)
) et font
également l'objet de contributions volontaires
40(
*
)
.
La faiblesse des contributions volontaires est une caractéristique
majeure de l'APD française depuis plusieurs années.
La France
ne figurait ainsi en 2001 qu'au 12
e
rang des pays donateurs
, ce
qui n'est pas sans conséquence pour son influence au sein de ces
enceintes
41(
*
)
, et la part
d'APD que la France consacre au système des Nations Unies (3,1 % en
2000) est la plus faible de l'ensemble des membres du CAD (9,6 % en
moyenne). Les ministres des affaires étrangères et de
l'économie, des finances et de l'industrie ont le 15 juillet 2002
conjointement demandé aux inspections générales des
finances et du ministère des affaires étrangères de leur
présenter une vision globale des contributions françaises aux
différentes institutions multilatérales.
Ce rapport, remis en
décembre 2002, dresse un constat sévère du niveau et de
l'impact des versements
. C'est pourquoi le CICID, dans le relevé de
conclusions de sa session du 11 décembre 2002, a recommandé que
les ministères concernés examinent la possibilité de
consacrer une part de l'accroissement de l'aide publique au
développement à l'augmentation des contributions au
système des Nations Unies, en sélectionnant celles des agences
des Nations Unies qui interviennent dans des domaines ou des zones
correspondant aux priorités françaises, ainsi que de se mettre en
situation de répondre plus substantiellement aux appels des institutions
de l'ONU en cas de crise. Le ministère des affaires
étrangères a fait ce travail d'identification et, pour donner
effet aux recommandations du CICID, a demandé l'inscription d'une mesure
nouvelle de 6 millions d'euros sur l'article 10 du le chapitre 42-32
(contributions volontaires) dans le projet de loi de finances pour 2004. En
raison de la contrainte budgétaire,
cette mesure nouvelle n'a
toutefois pas été accordée
.
Rapport conjoint de MM. Marcel Tremeau, ministre plénipotentiaire, et Gilbert Mourre, inspecteur général des finances, sur l'impact des contributions françaises aux institutions multilatérales et à l'aide communautaire
Le
rapport décrit dans un premier temps les grandes caractéristiques
de l'APD globale versée par les membres du CAD (affectation d'environ
les deux tiers à l'aide bilatérale, priorité
accordée à l'Afrique sub-saharienne...) et les engagements pris
par la France, qui nécessiteront un minimum de deux milliards de dollars
d'APD supplémentaire d'ici 2007.
La part consacrée par la France aux institutions de l'ONU est de loin la
plus faible de tous les principaux donateurs, puisqu'elle était en 2000
de 8,6 % de l'aide multilatérale et de 2 % de l'APD
française totale.
Les contributions volontaires de la France ne la
placent qu'au douzième rang des contributeurs.
Le rapport examine également les modes de fonctionnement des principaux
partenaires.
La DFID britannique semble constituer le meilleur exemple de
recherche d'une synergie optimale
entre les différents compartiments
de l'aide. A défaut de disposer d'une organisation aussi
centralisée, les autres donateurs manifestent le même souci de
cohérence, par le biais d'une concertation étroite, et dans
certains cas quotidienne, entre administrations et agences
spécialisées. Nos partenaires possèdent tous, selon des
modes et montants différents, des fonds de réserve d'urgence en
cas de crises, qui leur permettent de répondre très rapidement
aux appels de fonds ou de contributions spéciales
. L'influence de ces
pays s'exerce en outre par d'autres leviers
: diffusion large d'un
discours simple et global, mécanismes de concertation et contacts
réguliers avec les enceintes multilatérales, présence
quasi-systématique dans les colloques traitant du développement.
Les rapporteurs relèvent que les organisations du système
onusien ont, selon nos partenaires,
accompli de grands efforts pour se
réformer
, s'auto évaluer et mieux coordonner les agences. Le
problème majeur de la coordination entre PNUD et Banque mondiale n'est
toutefois pas réglé. Ils constatent également la part
importante que prennent, chez nos principaux partenaires, les opérations
dites «
bi-multi
» permettant de choisir, soit en
cofinancement avec d'autres, soit au moyen de fonds fiduciaires
spécifiques, les programmes leur paraissant les mieux adaptés aux
objectifs recherchés et souvent exécutés par leurs ONG.
Parallèlement, s'exprime le souci de ne pas
« affecter » intégralement les contributions et de
préserver une certaine souplesse de gestion aux agences
multilatérales.
L'organisation française leur apparaît moins cohérente
ou unifiée : éparpillement des guichets, dispersion des
intervenants (ministères techniques), absence de pilotage central,
insuffisante présence française dans les colloques et
«
think tanks
», absence d'un véritable fonds
d'urgence permettrant de réagir à des appels de fonds en temps de
crise.
Pour remédier à cette situation, le rapport formule en dernier
lieu les recommandations suivantes : disposer des instruments
d'évaluation adéquats de l'action des organisations
multilatérales, plus large utilisation des fonds fiduciaires,
augmentation des contributions au cas par cas en fonction des priorités
sectorielles et géographiques, relèvement de la contribution
à l'AID (groupe de la Banque mondiale, meilleur pilotage via le CICID.
Le ministère de l'économie des finances et de l'industrie a
formulé les observations suivantes dans ses réponses au
questionnaire de votre rapporteur :
« Le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, qui est responsable du suivi de l'activité de la Banque
mondiale, partage pleinement l'analyse des rapporteurs quant à sa place
de premier rang dans le système multilatéral de
développement.
« Le ministère ne méconnaît pas l'importance
qu'il y a à relever l'influence de la France dans ces institutions, et,
dans le cadre des débats au sein du CICID, plaide pour une
sélection rigoureuse des agences, programmes et organisations
spécialisées du système de l'ONU qui pourraient
bénéficier d'une hausse de nos contributions volontaires
(chapitre 42-32 du budget du ministère des affaires
étrangères) en fonction de leurs secteurs et zones d'intervention
correspondant à nos priorités, et de leur prise en compte dans
l'APD. Enfin, s'agissant de l'aide européenne, qui absorbe 62 % du
total de notre aide multilatérale, il convient de rappeler que notre
part de contribution au FED, qui en est le principal instrument, est nettement
plus élevé que notre part dans la clé budgétaire
communautaire. Le MINEFI est favorable à une prochaine
budgétisation du FED, qui permettra de réduire la part
contributive de la France pour l'aligner sur sa part de contribution au budget
communautaire et dégagera des moyens permettant notamment de
réorienter, en niveau, ses contributions à certaines
organisations et institutions multilatérales de
développement.
»
Source : rapport conjoint IGMAE / IGF ; ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie
La hausse de 11,5 % des contributions volontaires repose exclusivement sur
une mesure nouvelle de 10 millions d'euros au profit du Fonds
multilatéral unique (FMU) au titre de la francophonie
42(
*
)
, dont la France est de loin le
premier contributeur et qui fait l'objet d'un versement de 46,7 millions
d'euros
43(
*
)
. Lors du sommet
de Beyrouth d'octobre 2002,
le Président de la République a
annoncé un soutien annuel accru à hauteur de 20 millions
d'euros supplémentaires dans le cadre d'un plan de relance de la
francophonie
. Cet engagement a été pris en compte en loi de
finances rectificative pour 2002, mais l'intégralité n'a
toutefois pu être versée aux opérateurs en 2003
44(
*
)
. L'augmentation de 10 millions
d'euros de la dotation au FMU en 2004 constitue, avec l'effort sur les bourses
et échanges, une traduction de ce plan de relance.
Dans son acception la plus large, l'ensemble des crédits concourrant
à l'action francophone s'élèvent en 2003 (hors comptes
spéciaux du Trésor soutenant l'industrie
cinématographique) à 813,2 millions d'euros, inscrits dans leur
très grande majorité au budget des affaires
étrangères.
Les orientations actuelles de la francophonie
On
compte aujourd'hui environ
112
millions de francophones dans le
monde, 65 millions de « francophones partiels » et
51 pays « ayant le français en partage
»
(soit environ 600 millions de personnes). La francophonie dépasse le
simple cadre de la communauté culturelle et entend jouer un rôle -
mais les espérances ne sont pas toujours conformes à la
réalité - sur la scène politique internationale, et s'est
pour cela dotée d'un cadre juridique, la Charte de la Francophonie, et
d'institutions visibles
telles que le Secrétaire
général, élu pour un mandat de quatre ans (Abdou Diouf,
qui a succédé à Boutros Boutros-Ghali lors du sommet de
Beyrouth d'octobre dernier), l'AIF (Agence Internationale de la Francophonie),
le CPF (Conseil Permanent de la Francophonie), l'AIMF (Association
Internationale des Maires des capitales et métropoles Francophones) et
des conférences ministérielles régulières.
Au cours des dernières années, la francophonie
multilatérale a entrepris, sous l'impulsion de la France et sous
l'égide de l'OIF,
une profonde rénovation de ses objectifs, de
ses méthodes et de ses instruments
. Les efforts ont
été concentrés sur quelques grands objectifs :
promotion de la diversité culturelle et linguistique (60 % des
moyens budgétaires sont consacrés à ces programmes),
enracinement de la démocratie dans l'espace francophone (20 % des
budgets), formation en français (notamment au moyen de bourses en faveur
des étudiants et des enseignants), modernisation de la gestion
municipale en partenariat avec l'Association Internationale des Maires
Francophones (AIMF).
Premier contributeur de la francophonie multilatérale (la contribution
française représente à peu près les deux tiers du
financement des opérateurs), la France a également
favorisé le développement de la dimension politique de la
Francophonie. Le Sommet de Beyrouth a ainsi adopté le Plan d'action de
Bamako sur les pratiques de la démocratie, des droits et des
libertés qui prévoit, sous l'égide de l'OIF, une forte
augmentation des actions de la coopération multilatérale
francophone en faveur de la consolidation des institutions juridique et
judiciaire, de la promotion des droits de l'Homme, de la tenue
d'élections libres, fiables et transparentes et du maintien de la paix
dans l'espace francophone. Par ailleurs, les campagnes d'explication
menées auparavant par la France, notamment lors de la préparation
de la réunion du Réseau international des politiques culturelles
(RIPC) au Cap, ont porté leurs fruits. L'engagement des francophones a
été acquis en faveur de l'adoption par l'UNESCO d'une convention
sur la diversité culturelle.
La préparation du Sommet de Ouagadougou, qui se tiendra à
l'automne 2004, va inciter la France à faire porter les efforts de l'OIF
sur :
- la poursuite de la rénovation des instruments et des méthodes,
perçue notamment sous l'angle de l'accès aux financements
internationaux ;
- la promotion de la langue française, par le renforcement du Plan
d'action pluriannuel, signé en janvier 2002 par la France, la
Communauté française de Belgique, le Luxembourg et l'Agence
intergouvernementale de la Francophonie en faveur du français dans les
organisations internationales.
Par ailleurs, la contribution supplémentaire d'un montant de 20 millions
d'euros annoncée par le Président de la République lors du
Sommet de Beyrouth dans le cadre de la relance budgétaire de la
Francophonie multilatérale, sera pour l'essentiel consacrée
à :
- la promotion de l'Etat de droit (formation des magistrats, suivi des
pratiques de la démocratie, mise en réseau des professionnels du
droit, informatisation des listes électorales dans les pays du Sud) ;
- le renforcement du plan de relance du français au sein des
institutions européennes ;
- le développement de l'activité de l'Agence universitaire de la
Francophonie (bourses de mobilité en faveur des étudiants et
enseignants, développement des pôles universitaires
spécialisés en Afrique, extension du réseau des campus
numériques dans les universités francophones) ;
- l'accroissement du nombre des auditeurs de l'Université Senghor
d'Alexandrie ;
- l'amplification des programmes de modernisation de la gestion municipale et
d'informatisation de l'état-civil menés par l'AIMF ;
- la poursuite des études sur la Maison de la Francophonie qui, en 2006,
regroupera en un lieu unique à Paris les bureaux des opérateurs (
AIF, AUF, AIMF), de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF)
et d'associations telles que Association francophone d'amitié et de
liaison.
Source : ministère des affaires étrangères