C. L'AGRÉGAT 31 « ADMINISTRATION ET FONCTIONS SUPPORT À L'ENSEIGNEMENT »
1. La composition et les missions de l'agrégat
L'agrégat « Administration et fonctions support de l'enseignement » regroupe, par ordre d'importance :
- la contribution du ministère de l'éducation nationale aux financement des pensions civiles de l'ensemble des fonctionnaires du ministère (enseignement supérieur compris) ;
- les rémunérations, la formation et les charges sociales des personnels non enseignants affectés en administration centrale et dans les services des rectorats et des inspections académiques ;
- les moyens généraux et les dépenses d'investissement des services de l'Etat, ainsi que les frais de justice et de réparations civiles ;
- les subventions allouées aux établissements publics nationaux sous tutelle du ministère (Centre national et centres régionaux de documentation pédagogique - CNDP et CRDP - ; Centre national d'enseignement à distance - CNED - ; Office national d'information sur les enseignements et les professions - ONISEP - ; Centre d'études et de recherche sur les qualifications - CEREQ - ; Centre international d'études pédagogiques - CIEP -) ;
- la contribution de l'Etat aux dépenses de transport des élèves.
Les crédits alloués à cet agrégat, qui représentent près de 25,6 % de l'ensemble du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, s'élèvent à 14,2 milliards d'euros en 2003 (dont 12,2 milliards d'euros pour les pensions), soit une progression de 5,3% par rapport à 2003, ce rythme particulièrement élevé s'expliquant pour l'essentiel par le dynamisme des charges de pension.
Le ministère a identifié quatre composantes dans les missions assignées à cet agrégat : la charge et la gestion des pensions civiles ; la conduite de la politique éducative et le suivi des élèves et des établissements d'enseignement (y compris les fonctions support exercées par les établissements publics) ; la gestion administrative et financière des personnels ; enfin la logistique (affaires juridiques, fonctionnement courant, immobilier, informatique et communication).
2. Les objectifs et les indicateurs assignés à l'agrégat
L'agrégat « Administration et fonctions support de l'enseignement » se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique, de qualité du service et d'amélioration de la gestion.
a) Les objectifs et indicateurs d'efficacité socio-économique
Ainsi, cet agrégat se voit pour la seconde année consécutive assigner deux objectifs d 'efficacité socio-économique :
- « assurer une meilleure maîtrise du fonctionnement et de la dépense immobilière des services déconcentrés », les indicateurs associés à cet objectif étant le coût par agent de la logistique générale (hors immobilier), le ratio crédits de maintenance et de mise en sécurité des bâtiments/crédits consommés du titre V, et le « coût au m2 » des dépenses d'entretien, de maintenance et de sécurité du patrimoine immobilier.
Si le premier indicateur n'appelle pas d'observations, on peut toutefois relever, comme l'an passé, que les deux autres indicateurs sont bien davantage des indicateurs de moyens que de résultats, et que la formulation des objectifs ministériels relatifs à la politique immobilière est de ce fait ambiguë, sinon contradictoire , puisque ces objectifs consistent à la fois à « maîtriser la dépense immobilière » et à « assurer progressivement la remise à niveau du parc immobilier ».
S'agit-il en fait de modérer les dépenses, ou bien de les augmenter pour les porter au niveau (trois ou quatre fois plus élevé que les 14,4 euros/m2/an constatés en l'an 2002 115 ( * ) ), qui correspondrait à des dotations aux amortissements « normales » ?
En outre, compte tenu de la faible consommation des dotations en capital du ministère, on peut s'interroger sur la pertinence du ratio crédits de maintenance et de mise en sécurité des bâtiments/crédits consommés du titre V ;
- « assurer le recrutement d'enseignants », les indicateurs associés étant les taux d'attractivité (nombre de présents/postes offerts) des concours externes de recrutement d'enseignants du premier et du second degré, d'une part ; le pourcentage de personnels non titulaires dans l'enseignement public, d'autre part.
On peut observer que l'évolution récente de ce premier indicateur est inquiétante pour les concours de recrutement du second degré, puisque le ratio nombre de présents/postes offerts aux concours de recrutement du 2 nd degré a baissé de 7,64 en 1999 à 5,22 en 2001.
On peut également relever un progrès méthodologique , avec la disparition de l'indicateur de taux de rendement (stagiaires nommés/postes offerts) qui dépendait en fait pour une large part de facteurs (comme les appréciations des jurys) éloignés de la notion d'efficacité socio-économique
Il convient toutefois de s'étonner à triple titre de l'introduction parmi les indicateurs d'efficacité du pourcentage de personnels non titulaires dans l'enseignement public. En effet, cet indicateur est bien davantage, comme le taux de recrutement des enseignants du premier degré sur liste complémentaire, un indicateur de qualité. En outre, les conclusions de la Cour des Comptes et de l'IGAENR relatives à la gestion des contractuels suggèrent que l'efficience de l'enseignement secondaire requiert un volant minimal d'enseignants contractuels.
b) Les objectifs et indicateurs de qualité du service
Comme l'an passé, les objectifs relatifs à la qualité du service ont été profondément modifiés, conformément aux préconisations formulées par la commission des finances du Sénat 116 ( * ) . Les objectifs retenus sont ainsi les suivants :
- comme l'an passé, « développer la prévention du contentieux et simplifier les procédures administratives pour les usagers », les indicateurs associés étant le taux de résultat positifs de l'intervention du réseau des médiateurs de l'éducation nationale (créé en 1999), le nombre de formulaires mis en ligne et le nombre de téléprocédures 117 ( * ) ;
- « réduire les délais de prise en charge de la rémunération des nouveaux personnels », les indicateurs associés étant notamment le pourcentage de nouveaux agents ne percevant pas de rémunération en octobre. Cet objectif constitue une novation intéressante ;
- « maîtriser le recrutement des enseignants du 1 er degré sur liste complémentaire », l'indicateur associé étant le taux national de recrutement sur liste complémentaire (en baisse de 59 % en 2000 à 40 % en 2002).
L'introduction de cet objectif résulte d'une demande de votre rapporteur spécial , qui observait l'an passé que « le faisceau d'indicateur relatifs au recrutement des personnels est incomplet, dès lors qu'il ne rend notamment pas compte des difficultés particulières de recrutement d'enseignants du premier degré, en particulier de l'évolution de la proportion de professeurs des écoles recrutés sur liste complémentaire (au nombre de 6.300 en 2001-2002, à comparer avec le nombre de postes offerts au concours en 2001 - soit 11.250-) pour pourvoir immédiatement, presque sans formation initiale, des postes devenus vacants en cours d'année scolaire (ces enseignants effectuent ensuite leur formation en IUFM l'année suivante) ».
On peut par ailleurs observer que l'objectif consistant à « améliorer la qualité du processus d'orientation », les indicateurs associés étant les taux d'appel satisfaits et formulés à la fin des classes de 6 ème , de 3 ème et de 2 nde , a été logiquement transféré vers l'agrégat « Enseignement secondaire public ».
c) Les objectifs et indicateurs d'efficacité de la gestion
Quoique en progrès 118 ( * ) , les objectifs d'amélioration de l'efficacité de la gestion, dont le nombre a doublé de deux à quatre , laissent globalement dubitatifs .
En effet, le PLF pour 2004 retient comme l'an passé les objectifs consistant à :
- « développer la modernisation des outils de gestion », les indicateurs associés étant le nombre d'agents pour un micro-ordinateur (0,99 en services déconcentrés en 2001) et le ratio crédits pour l'informatique de gestion/agent en services académiques. Le choix de cet objectif est légitime . En revanche, le choix des indicateurs laisse toujours dubitatif : que peut-t-on inférer des légères variations du nombre de micro-ordinateur par agent, dès lors que celui-ci s'établissait déjà quasiment à un pour un dès 2001 ?
- « assurer la gestion administrative et financière des personnels au plan déconcentré ». L'intitulé de cet objectif suggère que l'objectif est la déconcentration de la gestion des personnels, mais l'indicateur retenu est en fait un indicateur de productivité (le nombre de personnels gérés par agent gestionnaire).
Par ailleurs, le PLF pour 2004 retient deux nouveaux objectifs :
- « développer la formation continue des personnels », les indicateurs associés étant le nombre de jours de formation par an et par agent et le pourcentage des dépenses de formation continue par rapport à la masse salariale. L'introduction de cet objectif répond à de louables intentions. Cependant, les indicateurs retenus sont davantage des indicateurs de moyens que des indicateurs de résultats. Or les travaux conduits sur la formation continue au sein de l'éducation nationale soulignent précisément qu'elle est inadaptée parce qu'elle répond à une logique d'offre et non de demande 119 ( * ) ;
- « assurer une répartition optimale des moyens d'enseignement devant les élèves », les indicateurs associés étant les tableaux de répartition fonctionnelle des emplois du premier et du second degré. Cet objectif est aussi consensuel que flou (qu'est-ce qu'une répartition optimale entre les personnels d'enseignement en classe, de soutien et d'encadrement ? 120 ( * ) ).
En outre, les nombreux indicateurs transmis dissimulent deux configurations dont la résorption mériterait assurément de devenir un objectif politique : les enseignants du second degré en « surnombre disciplinaire » (cf. infra) et ceux du premier degré correspondant à des potentiels de remplacement surdimensionnés.
On peut rappeler à cet égard que, par convention, sont considérés comme sureffectifs disciplinaires du second degré les personnels, titulaires ou non titulaires garantis de réemploi, affectés sur zone de remplacement pour la part de leur effectif dépassant 6 % de l'effectif global de la discipline affecté en établissement, donc susceptible d'être très rarement appelés à enseigner.
Au cours de l'année scolaire 2002-2003, ils étaient 2.437 (contre 2.597 l'année précédente), dont 277 maîtres auxiliaires garantis d'emploi, soit au total 0,63 % des professeurs du second degré .
Six disciplines concentraient 51 % des surnombres disciplinaires :
- Génie électrique électronique et automatique, avec 313 surnombres répartis dans 27 des 29 académies étudiées 121 ( * ) , dont 35 dans la seule académie de Nancy-Metz ;
- l'Allemand , avec 295 surnombres répartis dans 24 des 29 académies étudiées, dont 43 dans la seule académie de Rennes ;
- la Philosophie , avec 278 surnombres répartis dans 25 des 29 académies étudiées, dont 45 dans la seule académie de Créteil ;
- Lettres Anglais , avec 161 surnombres répartis dans 19 des 29 académies étudiées, dont 23 dans la seule académie de Montpellier ;
- Electrotechnique , avec 110 surnombres répartis dans 18 des 29 académies étudiées, dont 15 dans les académies de Poitiers et de Besançon ;
- Physique et électricité appliquée , avec 94 surnombres répartis dans 14 des 29 académies étudiées, dont 12 dans les académies d'Aix-Marseille et de Lille.
On peut donc se féliciter de ce que lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche se soit notamment engagé en réponse à une question de votre rapporteur spécial à réduire le nombre d'enseignants en sureffectif dans leur discipline de 2.437 au cours de l'année scolaire 2002-2003 à 2.000 en 2003-2004, puis à 1.500 en 2004-2005, après avoir estimé que ce problème récurrent, qui dure depuis des années, était « exaspérant ».
* 115 Pour un bâtiment d'un coût 1.500 euros au m 2 amorti sur 30 ans, les dotations aux amortissements annuelles s'élèvent à 50 euros par m 2 .
* 116 Le projet de loi de finances pour 2003 a ainsi supprimé l'objectif de qualité du service consistant à « favoriser la mobilité des personnels », les indicateurs associés à cet objectif étant les taux de satisfaction des voeux des personnels enseignants aux mouvements inter- et intra-académiques, dont votre commission avait souligné la faible pertinence (que signifie concrètement le taux de satisfaction des voeux pour les mouvements quand les enseignants sont parfois invités formuler jusqu'à trente voeux ?).
* 117 Le choix de cet objectif dans le budget 2003 dans le cadre d'objectifs de qualité du service constituait un progrès méthodologique : dans le cadre de l'examen du projet de budget pour 2002, la commission des finances du Sénat avait en effet critiqué l'inscription de l'objectif consistant à « améliorer la qualité du service rendu aux usagers du système éducatif » parmi les objectifs d'efficacité de la gestion, certains des indicateurs associés, comme le « nombre de messages [électroniques] destinés au réseau national et académique de conseil » et le nombre de connexions au réseau intranet de la direction des affaires financières du ministère étant par surcroît peu satisfaisants.
* 118 On peut ainsi rappeler que les objectifs d'efficience choisis en 2002 étaient en fait des objectifs de qualité.
* 119 Cf. notamment le rapport général de l'IGAENR pour 1998, selon lequel l'opportunité des actions de formation conduites reste « difficile à appréhender », et les programmes de formation, mal suivis et pilotés « généralement sans conviction », se caractérisent par un « décalage croissant entre les objectifs affichés et les réalisations ». Cf. aussi le rapport général de l'IGAENR pour 2000 se demandant s'il « existe encore un pilote de la formation continue » ou soulignant l'absence de culture de GRH. Cf. plus récemment le rapport de l'IGAENR de septembre 2001 sur la formation continue des personnels ATOSS concluant que « l'offre de formation peine à s'adapter aux besoins et tend à s'auto-reproduire » et génère « une bureaucratie importante ».
* 120 Au terme d'un rapport de novembre 2001 relatif à l'utilisation des postes « hors classe » à l'école primaire, en forte progression au cours des dernières années, l'IGEN concluait à cet égard : « leurs effets sociaux sont manifestes, leur impact sur la vie des écoles, le fonctionnement des équipes, des projets, des cycles, existe... ; leurs effets sur le comportement des élèves sont souvent perçus ou ressentis comme positifs, sans mesure rationnelle toutefois, mais ils semblent à peu près inexistants pour ce qui touche aux performances scolaires ».
* 121 Le ministère n'a pas transmis de données relatives à la Guyane.