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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Exposé d'ensemble et dépenses en capital ( rapport général - première lecture )

 

 

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II. LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE ET LA RÉFORME DE L'ÉTAT

Le ministère de la défense est à l'avant-garde dans la réforme de l'État. Après avoir absorbé les révolutions culturelle et fonctionnelle de la professionnalisation des armées, le voilà à nouveau face au changement avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Ainsi, à peine les armées ont-elles retrouvé leur statut budgétaire régalien, qu'elles doivent mener, à marche forcée, une réforme interne qui doit les conduire à passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Telle est en effet l'ambition fondamentale de la nouvelle loi organique qui plaçant les questions de performance et de responsabilité au coeur de l'action de l'État, a conduit le ministre à engager une ambitieuse réforme des modalités d'organisation et de fonctionnement des forces armées.

A. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Il ressort nettement des multiples contacts que votre rapporteur spécial a eus à l'occasion de cette enquête, que les armées sont volontaires pour le changement.

La plupart de interlocuteurs de votre rapporteur spécial se sont d'ailleurs plu à souligner que la notion d'efficacité et le souci de résultat étaient inhérents à la mentalité militaire5(*) : Dès lors qu'il s'agit de responsabiliser, de fixer des objectifs et d'attribuer des moyens en conséquence, la LOLF est perçue comme « en phase » avec les intérêts des armées et comme un « plus » par ses personnels.

Compte tenu de l'importance des enjeux quantitatifs6(*) et de pouvoirs, il n'est pas étonnant que l'élaboration de la nouvelle architecture budgétaire n'ait pas été facile et que les propositions adressées par le ministre de la défense à son collègue du budget à la fin du mois de septembre dernier, laissent un certain nombre de questions en suspens.

1. La nouvelle architecture budgétaire

Dès son entrée en fonction, Mme Michèle Alliot-Marie s'est impliquée personnellement dans le dossier. Comme elle l'a indiqué dans le numéro de mai 2003 de la revue de défense nationale, « la défense a tout à gagner à la LOLF ».

De fait, un rapide historique témoigne de ce changement d'attitude. On peut rappeler que, dès décembre 2000, le directeur de cabinet de M. Alain Richard, ministre de la défense, avait donné mandat au directeur des affaires financières pour étudier, avec les états-majors, directions et services, les conséquences de la LOLF pour le ministère et proposer plusieurs grilles de programmes.

Madame Michèle Alliot-Marie, nouveau ministre de la défense, prenant acte du caractère peu satisfaisant du schéma résultant du processus administratif, a décidé d'évoquer le dossier et de le faire piloter par de nouvelles instances - un comité ministériel de pilotage, co-présidé par les adjoints du secrétaire général pour l'administration (SGA) et du chef d'état-major des armées (CEMA) assisté de quatre groupes de réflexion7(*)- sous la surveillance étroite de son cabinet.

Nous nous trouvons bien au terme d'un processus d'élaboration de nature dialectique où, à la thèse et à l'antithèse, a succédé une synthèse, dont la caractéristique est qu'elle préserve l'esprit de la LOLF en mettant l'accent sur les éléments de tranversalité interarmes.

a) L'opposition entre les approches « blanche » et « bleue »

Début 2001, la direction des affaires financières avait mis en place un groupe de travail réunissant les représentants des bureaux financiers des états-majors, de la gendarmerie nationale et de la délégation générale pour l'armement. Ce groupe de travail a abouti à la définition de deux approches l'une à caractère plus « organique » dite « bleue », l'autre à caractère plus « transversal », dite « blanche », les deux couleurs faisant référence à celles des documents budgétaires, sachant que, jusqu'au début des années 90, il avait existé, à côté des « bleus » traditionnels, des fascicules blancs, regroupant les crédits sur une base fonctionnelle dans le cadre de budgets de programmes.

Actuellement, le budget de la défense comporte 42 chapitres sur les quelque 850 du budget général. La réforme devait aboutir à structurer les crédits de la défense en un nombre relativement limité de programmes, en tout état de cause inférieur à la dizaine.

(1) Le rappel des principes de la LOLF en matière de nomenclature budgétaire

Si la nouvelle loi organique maintient, à titre indicatif, une nomenclature par nature de dépenses8(*), elle met en place de nouvelles unités budgétaires par destination de dépenses, les missions et les programmes.

La mission, qui est l'unité de vote du Parlement, rassemble tous les crédits concourrant à une politique publique. Leur nombre ne devrait pas dépasser 30 à 40 pour l'ensemble du budget.

Le programme, qui regroupe les crédits auxquels « sont associés les objectifs précis, définis en fonction de finalité générale, ainsi que des résultats attendus faisant l'objet d'une évaluation », constitue l'unité de spécialité, c'est-à-dire le cadre dans lequel joue la fongibilité des crédits. Ce qui veut dire a contrario que les crédits ne pourront être transférés d'un programme à l'autre, que dans des limites très étroites. Au total, le budget devrait être réparti en environ 150 programmes.

Les programmes se subdivisent en actions « qui traduisent le détail des programmes et précisent les moyens qui leur sont affectés ». Compte tenu de ce qui vient d'être dit sur la fongibilité des crédits, il convient de noter que la ventilation des crédits en actions présente un caractère indicatif et pourra être modifiée en cours d'exécution par le gouvernement.

Deux derniers points doivent encore être précisés pour l'appréciation des enjeux de la définition de la nouvelle architecture budgétaire :

- d'une part, la fongibilité des crédits à l'intérieur des unités de spécialité que sont les programmes, suppose que l'on soit en mesure de disposer d'éléments objectifs sur la répartition de l'effort de l'État entre les différentes actions et que soient donc mis en place des systèmes comptable et de contrôle de gestion, qui permettent de savoir ce à quoi ont été utilisés les crédits et quels ont été les résultats obtenus sur la base d'indicateurs objectifs ;

- d'autre part, le nouveau système élargit les marges de manoeuvre aussi bien du gouvernement, qui pourra librement en cours de gestion redéployer, entre les actions, les moyens affectés aux programmes, indépendamment de leur répartition entre les titres, que du Parlement, qui sera désormais habilité non seulement à créer de nouveaux programmes mais encore à proposer de nouvelles dépenses -compensées-, car l'article 40 de la Constitution -qui interdit au Parlement de créer une charge publique ou de diminuer les ressources publiques- s'appréciera dans le cadre du programme.

Tous ces éléments méritaient d'être rappelés, s'agissant d'un secteur comme celui de la défense, qui a souffert, au cours de ces dernières années, de mesures de régulation budgétaires à répétition, et qui a vu sacrifier l'investissement au fonctionnement. Le système introduit un nouvel espace de liberté considérable mais aussi des risques accrus, contre lesquels il n'est guère d'autre parade que la vigilance des acteurs politiques.

Indépendamment même de l'architecture retenue, votre rapporteur spécial voudrait souligner que la LOLF peut fonctionner, mais qu'elle suppose de la vertu de la part de tous les acteurs, à commencer par les pouvoirs publics qui doivent résister à la tentation des mesures de régulation budgétaire qui ne peuvent que déstabiliser le système en perturbant la lecture des résultats et les rapports contractuels sur lesquels il repose.

(2) L'approche bleue

Cette approche constituait une version pragmatique et, à certains égards, minimale, de la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique. De façon réaliste, les programmes avaient été établis sur la base des structures administratives actuelles du ministère, chaque grande administration ayant la responsabilité d'un programme.

A côté d'une mission « sécurité intérieure », commune avec le ministère de l'intérieur, avait prévue une mission « défense du territoire et des intérêts de la France à l'étranger », déclinée en neuf programmes :

- cinq programmes opérationnels correspondant aux trois armées, aux services interarmes et à la gendarmerie nationale ;

- quatre programmes « supports », correspondant à des fonctions transversales ou de pilotage « direction, études et recherches, élaboration des réglementations ».

Cette version avait les faveurs des états-majors et des principaux ministères.

(3) L'approche blanche

Cette seconde approche, dont les principaux partisans se trouvaient au sein de la délégation générale pour l'armement, tirait des conséquences plus radicales des principes de la LOLF en se fondant sur une définition des programmes autour de grands objectifs de la politique de défense.

Les schémas initiaux avaient, de façon particulièrement ambitieuse, envisagé d'articuler l'architecture budgétaire autour des quatre finalités générales retenues dans la loi de programmation militaire : dissuasion, prévention, projection et protection.

Intellectuellement séduisante, cette première version avait été écartée dans la mesure où les moyens existants concourraient très souvent à la réalisation de plusieurs de ces programmes, ce qui rendait la ventilation à la fois complexe et arbitraire. Un bon exemple de ces difficultés peut être fourni avec l'armée de l'air dont les matériels sont de plus en plus polyvalents : ainsi, avant même l'entrée en service du Rafale, avion polyvalent par excellence, le Mirage 2000 N a-t-il pu être utilisé comme avion d'appui au Kosovo.

Aussi, cette approche a-t-elle évolué vers une architecture plus opérationnelle dans laquelle la mission « défense des intérêts de la France » correspondait à cinq programmes : disponibilité des forces ; opérations extérieures ; administration générale ; veille technologique ; reconnaissance au monde combattant. Un des inconvénients majeurs de cette formule était un certain déséquilibre quantitatif, le programme « disponibilité des forces » absorbant à lui tout seul les trois-quarts des crédits du budget de la défense.

b) Une synthèse axée sur les éléments de transversalité

Ni l'une ni l'autre de ces deux approches n'était satisfaisante : la première, parce qu'elle était le simple habillage des structures existantes, la seconde, parce que, du fait de son caractère déséquilibré, elle globalisait, en fait sans véritables garde-fous, la quasi totalité du budget opérationnel de la défense pour en faire une sorte de fourre-tout, un pot commun dans lequel tout était mélangé, au détriment de la clarté du consentement budgétaire parlementaire. La recherche d'une synthèse s'imposait.

L'architecture budgétaire finalement proposée, représente une forme de compromis, qui préserve les fonctions « transverses » conformément à l'esprit de la LOLF, tout en s'appuyant sur les structures administratives existantes, dont elle amorce l'évolution.

(1) La nouvelle architecture budgétaire

Votre rapporteur spécial a eu communication du projet d'architecture budgétaire transmis début septembre au ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire sur la base de travaux conduit entre janvier et mai 2003.

Indépendamment de la question du nombre de missions qui ne semble pas encore arrêté, on dénombre sept programmes et trente cinq actions. Cette nouvelle approche a mis notamment en exergue la nécessité d'un renforcement du rôle d'arbitre du chef d'état-major des armées, ainsi que l'accentuation de la mutualisation des fonctions et métiers supports. C'est ainsi que le programme « Assurer le soutien administratif central » regroupe les moyens de direction générale (cabinet, inspecteurs généraux et contrôle des armées), ainsi que certaines fonctions centrales - le back office dans la terminologie anglo-saxonne - ayant vocation, à l'instar d'une holding, à servir l'institution : politique financière et juridique ; politique du personnel.

Par ailleurs, on note que le paragraphe II de l'article 20 de la loi organique du 1er août 2001 prévoit que chacun des comptes spéciaux constitue une mission et que leurs crédits sont spécialisés par programme. Bien que le ministère de la défense gère actuellement quatre comptes de commerce, seuls les comptes 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l'Etat » et 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » sont concernés par la loi organique du 1er août 2001. En effet, les comptes de commerce 904-01 « Subsistances militaires » et 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » seront clôturés à fin 2004 pour le premier et au plus tard à fin 2005 pour le second9(*) On ne peut que rester perplexe face à l'érection, pour des raisons de principe -car il fallait justifier l'existence d'une unité de vote-, en missions des actions menées dans le cadre des comptes spéciaux du trésor, qui aboutit à mettre sur le même plan des actions périphériques et le coeur même de l'action du ministère.

(2) Le point de la procédure en cours et les expérimentations

Le ministère a commencé à procéder à la répartition des programmes en budgets opérationnels et à la définition des relations entre responsables de programmes et opérateurs chargés de les mettre en oeuvre.

Parallèlement, le travail d'élaboration et de validation des objectifs et des indicateurs associés, qui doit aboutir pour la fin du premier semestre 2004, a été engagé.

Il faut rappeler que le budget pour 2005 doit pouvoir être présenté dans la nouvelle architecture, à titre de test, même si l'entrée en vigueur des règles ne concernera que le budget 2006.

En attendant, afin de préfigurer la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, le ministère de la défense a décidé de mener en 2004 une expérimentation de budget global au sein d'une formation de chaque armée, de la gendarmerie, ainsi que de la délégation générale pour l'armement.

Les formations retenues sont les suivantes :

· Le 1/11° régiment de cuirassiers de Carpiagne pour l'armée de terre,

· le centre d'instruction navale de Saint-Mandrier pour la marine,

· la base aérienne 116 de Luxeuil pour l'armée de l'air,

· l'école des sous-officiers de Montluçon pour la gendarmerie,

· l'établissement technique de Bourges pour la DGA.

Il s'agit, en s'appuyant sur le principe de fongibilité des crédits, de mettre en place une contractualisation avec ces unités en déterminant avec elles les objectifs à atteindre sur l'année dans différents domaines. Une mesure des résultats sera effectuée en cours d'année et en fin d'année.

L'enveloppe financière contiendra les rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels (militaires et civils), les crédits de fonctionnement et d'alimentation, une partie des crédits du titre V consacrée à l'infrastructure et l'entretien programmé des matériels.

Ainsi, le commandant de la base de Luxeuil va-t-il pouvoir disposer de ses crédits de RCS : s'il réussit à faire des économies de personnel, par exemple en externalisant certaines tâches, il pourra récupérer les crédits de personnel correspondants pour les affecter à d'autres dépenses.

Préparée durant le deuxième semestre 2003, cette expérimentation débutera le 1er janvier 2004. Deux chapitres ont été créés à cet effet10(*) dans le projet de loi de finances pour 2004.

2. Les questions en suspens

Eu égard à l'importance des changements de procédure et de structure qu'implique la mise en oeuvre de la LOLF, le calendrier est particulièrement serré. Le compte à rebours a commencé : à peine a-t-on adressé au ministre du budget le projet de nouvelle architecture budgétaire, pour validation, qu'il faut passer à l'étape suivante, la définition des objectifs et des indicateurs de performance, tout en amorçant les évolutions administratives indispensables.

Or, tout n'est pas réglé, loin de là, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre de la LOLF elle-même ou des réformes administratives profondes qu'elle implique compte tenu des options choisies par le ministre.

a) La mise en oeuvre de la LOLF

Parmi les difficultés ou les questions encore en discussion, certaines ne sont pas propres au ministère de la défense et se retrouvent plus ou moins pour d'autres départements ministériels; d'autres en revanche, résultent des spécificités du domaine et des options retenues, notamment en ce qui concerne le contenu des programmes

(1) Le principe de responsabilité et le pilotage des programmes

Le principe de responsabilité est inscrit au coeur de la nouvelle loi organique. Sa mise en oeuvre ne va pas sans soulever certaines difficultés.

Le guide d'audit initial des programmes pose une question essentielle, au-delà de sa rédaction abstraite : « le responsable11(*) désigné par le ministre pour le pilotage de la mise en oeuvre du programme est-il identifié ? ». La réponse fournie par le ministère de la défense est originale dans la mesure où trois programmes doivent être pilotés par des instances collégiales. Tel est le cas du programme 1 « environnement et prospective de la défense », du programme 2 « préparation des forces » et du programme 5 « préparation et conduite des programmes d'armement ».

Votre rapporteur spécial ne peut que constater avec un certain étonnement de ce que ce soit au sein des armées que l'on batte en brèche le principe de l'unicité de commandement et que l'on fasse rimer responsabilité avec collégialité.

Un autre aspect spécifique au ministère de la défense du point de vue la mise en oeuvre du principe de responsabilité, est l'importance du facteur international. La mutualisation des moyens au sein de l'Union européenne et dans une certaine mesure de l'organisation du traité de l'Atlantique Nord, d'une part, le nombre et l'importance des programmes d'armement en coopération, d'autre part, conduisent à mettre en question la pertinence de l'efficacité d'une évaluation nationale des performances.

Il y a là matière à partage des responsabilités qui ne facilite pas l'évaluation des résultats : « à qui la faute » en cas d'échec ou simplement de retard dans la réalisation d'un programme de coopération d'armement ?

(2) Les indicateurs et le contrôle de gestion

La définition d'indicateurs adaptés aux objectifs à la mesure de la performance tout comme le contrôle de gestion sont le corollaire de la réforme.

Il est trop tôt pour analyser les indicateurs associés à chaque programme qui ne seront connus qu'au début de l'année prochaine. La question a donné lieu à une littérature aussi abondante qu'abstraite et donc peu opérationnelle. Tout au plus, peut-on signaler, à ce stade, deux aspects de la question :

- d'une part, la spécificité du domaine de la défense en matière d'indicateurs. D'abord, parce qu'en toute rigueur, le véritable objectif n'est-il pas de sortir vainqueur d'un conflit et mieux encore de l'éviter en ayant gain de cause sans avoir à prendre les armes ? En d'autres termes et pour reprendre une formule délibérément provocatrice, l'armée idéale ne serait-elle pas celle qui ne sert jamais ? Ne peut-on pas dire, ensuite, que le rôle du ministère de la défense est simplement de se préparer à faire face à toute éventualité ? De ce point de vue, les objectifs globaux12(*) assignés au ministère de la défense britannique, apparemment déconcertants du fait de leur caractère très général, relèvent de cette approche pragmatique ;

- la prise en compte du facteur temps qu'il s'agisse de l'appréciation de la performance ou de la variabilité de la nomenclature et des indicateurs de performance associés. D'une part, tous les ministères devront apprendre à gérer l'évolution dans le temps de leur architecture budgétaire. De ce point de vue, on peut s'inquiéter de la comparabilité sur le moyen terme des données en cas de changement de nomenclature et de priorités. On peut aussi se demander comment l'on va gérer d'éventuelles mesures de régulation budgétaire et dans quelle mesure il conviendra de les répercuter sur les objectifs initialement fixés. D'autre part, Il est difficile de juger de l'efficacité et corrélativement de responsabiliser des personnes, dont la pertinence des choix ne pourra être appréciée que entre cinq et huit ans plus tard.

Le contrôle de gestion vient compléter en exécution les moyens dont dispose le responsable du programme pour atteindre ses objectifs. Il tend à structurer les activités des diverses parties prenantes du programme autour des résultats attendus et doit servir de base à l'organisation d'un dialogue de gestion entre les pilotes et les services. Au-delà de cette dimension interne, il doit permettre d'éclairer les décisions de politique publique en fournissant les informations pertinentes sur les coûts et les résultats desdites politiques. En bref, il s'agit de mettre en place au sein des administrations un système permettant le pilotage des services et la restitution d'éléments d'appréciation sur leur activité.

Ce qui importe effectivement, c'est d'assurer l'homogénéité des instruments de mesure, dans une logique de contrôle de gestion. Le ministère a ainsi commencé à mettre en place un tableau de bord de la disponibilité des matériels.

On rappelle que tant la définition des objectifs que la mise en place d'instruments de mesure des réalisations doivent être achevées pour la fin du premier trimestre 2004.

(3) La définition et le contenu des programmes

Votre rapporteur spécial ne dispose pas des éléments lui permettant de porter un jugement circonstancié sur l'architecture des programmes. En l'état actuel de ses informations, il souhaite attirer l'attention sur trois types de difficultés : des problèmes de frontières « extérieures », des politiques « invisibles », et des éléments hétérogènes dans le contenu de certains programmes.

Sans doute s'agit il d'une position de négociation, mais il est à noter que le projet d'architecture ne comporte pour l'instant qu'une seule mission, contrairement aux projets antérieurs. Or, il est difficilement contestable que la sécurité intérieure constitue une mission spécifique commune avec le ministère de l'intérieur, et que la gendarmerie ne peut être considérée comme une arme comme les autres13(*). Le problème est même plus général dans la mesure où il y a tout lieu de croire que les dépenses relatives à la gendarmerie ne se retrouvent pas seulement dans l'action 4 du programme 2 et l'action 5 du programme 5 mais également au sein du programme 4 relatif aux fonctions supports pour ce qui est notamment des dépenses immobilières et informatiques. Bref, la nomenclature proposée ne permet pas d'isoler le coût complet de la gendarmerie.

Mais il est d'autres questions de frontières. Les activités de recherche ne doivent-elles pas être regroupées avec celles ayant trait au secteur civil ? Une mission interministérielle « recherche » se justifierait dans la mesure où il est des synergies évidentes entre recherche civile et recherche militaire.

En revanche, votre rapporteur spécial a tendance à penser que le concours qu'apportent les différents fonctionnaires de la défense en poste à l'étranger à la politique étrangère est trop diffus pour devoir être isolé et rattaché à l'action extérieure de la France.

Le deuxième point sans doute encore plus important est l'existence de politiques « invisibles ». Nulle part, ni au niveau de l'intitulé des programmes ni même des actions, il n'est fait mention de la politique de dissuasion nucléaire. Or son importance stratégique et son coût financier légitimeraient qu'elle puisse faire l'objet d'un suivi particulier. Dans le même ordre d'idée, aucune ligne ne permet d'isoler des politiques aussi importantes que l'espace ou la défense civile.

En dernier lieu, l'architecture budgétaire proposée peut faire l'objet de diverses observations :

- le programme 1 « environnement et prospective de la politique de défense » apparaît hétérogène. A côté d'actions qui correspondent à l'évidence à l'intitulé du programme, telles la réflexion stratégique ou la recherche de renseignements, il est une action intitulée « veiller au maintien des capacités technologiques industrielles » qui absorbe les trois quarts des crédits pour un effectif de 100 personnes sur 6.000. Dans l'hypothèse où il ne serait pas créé une mission interministérielle « recherche », il conviendrait sans doute de rapprocher la veille technologique du programme 5 « préparation et conduite des programmes d'armement » ;

- le programme 2 « préparation des forces » est le plus lourd tant en volume de crédits 18,5 milliards d'euros qu'en effectif 392.000 personnes. Sans doute serait-il plus explicite de dénommer ce programme préparation et organisation des forces, dès lors que c'est à ce niveau que l'on retrouve les préoccupations qui avaient justifié l'approche « bleue » et qu'est mis l'accent sur le rôle des chefs d'état-major, considérés comme responsables du respect du contrat opérationnel de leur arme14(*). Il faut aussi souligner que du fait de son importance - 18,5 milliards d'euros- ce programme ne facilité pas le contrôle parlementaire, les actions correspondant aux différentes armes regroupant chacune de 4 à 6 milliards d'euros. Il conviendrait pour éviter cette addition de « boites noires » budgétaires, de réfléchir à la possibilité d'une architecture plus précise, comportant, le cas échéant, des sous-programmes par armes et dont les actions permettraient d'isoler des postes de dépenses spécifiques, tel par exemple le maintien en condition opérationnelle ;

- l'action 2 du programme 3 « emploi des forces », relative aux OPEX mérite lui aussi une attention particulière. Dans la mesure, où il ne concerne que les « surcoûts » de ces opérations, il faut veiller à ce que ce poste ne prennent en compte que les dépenses résultant des opérations elles-mêmes et non des charges normales. D'où l'importance du système de comptabilité.

- enfin, fait positif, le programme 5 correspond pour l'essentiel au titre V, ce qui devrait limiter d'éventuels effets négatifs de la fongibilité de nature à nuire à la nécessaire sanctuarisation de l'investissement.

b) Les réformes de structures associées

Toute l'évolution récente témoigne d'une tendance croissante à « l'interarmisation » pour reprendre un néologisme inesthétique mais dont l'apparition est significative.

La montée en puissance budgétaire du chef d'état major que révèle la nouvelle architecture du budget de la défense, ne fait qu'entériner un processus amorcé de longue date dans les autres pays et, notamment, en Grande-Bretagne.

Mais les autres changements, là encore largement amorcés à l'étranger, consistent dans la mutualisation des moyens et la place ménagée à l'initiative privée dans la satisfaction des besoins de défense.

(1) La montée en puissance budgétaire du chef d'état-major des armées

La plupart des personnes rencontrées par votre rapporteur spécial sont tombées d'accord pour renforcer l'autorité du chef d'état-major des armées, mais sans doute décèle-t-on encore certaines nuances sur le contenu des nouvelles prérogatives qui lui seraient ainsi conférées.

Si le chef d'état-major des armées est responsable de la conduite des opérations militaires et sur le plan de la gestion, de la préparation de la programmation militaire, il est actuellement comparativement peu impliqué dans les choix faits par chacune des armées et la délégation générale pour l'armement lors de la construction et de l'exécution du budget.

Le décret du 10 juillet 1962, qui fixe les attributions du ministre des armées, précise les compétences du chef d'état-major des armées. Celui-ci assiste le ministre « en matière d'études, de plans et de directives intéressant l'organisation générale et la mise en oeuvre des forces armées ».

Effectivement, la compétence de chaque chef d'état-major est relativement autonome pour la préparation et l'organisation de chacune des armées.

Il n'en est pas de même partout. C'est ainsi qu'au Royaume-Uni, le rôle des chefs d'état-major d'armées se limite à la gestion des carrières et à la préparation opérationnelle.

En tout état de cause, il faudra sans doute modifier le décret du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major.

Actuellement, le chef d'état-major des armées a autorité sur les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air, lorsque des fonctions opérationnelles leur sont confiées, ainsi que pour la coordination des travaux relatifs soit à ces propres attributions, soit aux aspects interarmées de la préparation des forces. Le décret précise également que le chef d'état-major des armées assure la coordination de la satisfaction des besoins des forces en ce qui concerne le soutien incombant aux services interarmées.

Le pilotage collégial devrait s'effectuer sous la présidence du chef d'état-major des armées, notamment en ce qui concerne les programmes 2 « préparation des forces » et 5 « préparation et conduite des programmes d'armement ». Ainsi, le chef d'état-major des armées, dont les responsabilités sont actuellement à court terme la conduite des opérations militaires et à moyen terme la planification notamment pour la préparation des projets de loi de programmation militaire, devrait-il se voir conférer un rôle d'arbitrage.

Il faut à ce stade faire état du souci des états-majors d'armées de conserver la maîtrise de l'allocation des moyens au nom de l'efficacité opérationnelle. Leur préoccupation est de s'assurer de la cohérence des actions : même si les crédits sont répartis dans des programmes différents, il faut que les affaires soient conduites de façon cohérente pour que les forces soient « au rendez-vous », au bon moment. Ce qui importe, de leur point de vue, c'est que les chefs d'état-major des différentes armées puissent rester gouverneurs des crédits.

Concrètement, pour eux, il faut que ce soient les chefs d'état-major d'armées qui déterminent les priorités d'emploi des ressources, que ce soit eux qui décident si on met l'accent sur le logement, la sécurité des installations ou autre chose.

Quelle que soit la validité de ce raisonnement, les arguments en faveur du renforcement du pouvoir du « CEMA » n'est restent pas moins très puissants. Dans le système en vigueur, il y a une tendance naturelle au saupoudrage, chaque arme veillant à conserver, tous les ans, sa part du gâteau. Le schéma actuel dans lequel les différentes armes reçoivent à peu près la même dotation chaque année, devrait laisser la place à un mode de fonctionnement dans lequel chaque domaine puisse se voir reconnaître à tour de rôle la priorité dans les choix d'investissement.

On peut donner un exemple, certes caricatural, mais assez significatif de ces effets pervers : le chef d'état-major des armées peut considérer que la faiblesse du dispositif réside dans l'insuffisante capacité de projection des forces. Mais pour le chef d'état-major de l'armée de l'air, ce qui compte d'abord, c'est son aviation de combat... pas ses moyens de transports. Un autre exemple de cette distorsion due aux structures actuelles de décision, est le cas de l'Espace, qui parce qu'il est l'affaire de toutes les armes finit par n'être celle d'aucune et se retrouve relativement délaissé dans les arbitrages budgétaires à court terme15(*).

En tout état de cause, les structures de décision ne devraient être bouleversées à court terme. De ce point de vue, un des aspects importants de la réforme en cours est son caractère évolutif, le renforcement du poids du « CEMA » comme arbitre étant sans doute le préalable à l'octroi d'un véritable pouvoir de décision.

(2) Une mutualisation des moyens accrue et la généralisation d'une logique de contractualisation

Un aspect essentiel de la loi organique est la mutualisation des moyens dans une perspective de recherche d'économies d'échelle et donc d'une plus grande efficacité.

En l'occurrence, le programme 4 « soutien administratif central » devrait servir de cadre à une telle évolution sous l'impulsion du secrétariat général de l'administration. Celui-ci devrait se voir confier des fonctions support transversales et, notamment, la politique immobilière et l'informatique. On note qu'y seront également rattachés les corps de contrôle. A cet égard, il est important de s'assurer que cette mutualisation des moyens ne fasse pas obstacle à la connaissance du coût complet des différentes armes ou services, ce qui souligne une fois encore l'importance du système comptable.

Il ne faut pas sous-estimer les obstacles qui viendront freiner une telle évolution dans la mesure où, pour un certain nombre des interlocuteurs de votre rapporteur spécial, un chef ne peut être responsable du bon accomplissement de sa mission que s'il maîtrise ses moyens.

Dans la nouvelle approche, les armées expriment des besoins en matière de soutien. Les organismes qui en sont chargés, doivent pouvoir y répondre. En d'autres termes, c'est tout le fonctionnement des armées qui devrait être placé dans une logique de contractualisation.

Ainsi, le secrétaire général pour l'administration doit-il se comporter comme un fournisseur et dialoguer avec ses « clients », ce qui est parfois déjà le cas lorsque les responsables des infrastructures de l'air délèguent déjà leurs compétences à la direction départementale de l'équipement. Dans la nouvelle organisation, le SGA va devenir un service constructeur qui devra répondre aux demandes de ses clients.

Dans la mise en oeuvre de cette logique « fournisseur/client », dont on peut relever qu'elle plonge ses racines dans une culture « marchande », la Grande-Bretagne a entre 10 et 20 ans d'avance sur nous. Un responsable des infrastructures britanniques n'a-t-il pas affirmé devant des membres du cabinet du ministre de la défense : « mon job est que le responsable opérationnel regarde devant et pas derrière » ?

(3) Les relations avec les opérateurs privés

Le recentrage des armées sur leur coeur de métier va conduire à concentrer l'emploi des militaires dans les unités combattantes ou dans les services destinés au soutien direct des forces. Corrélativement, l'on va externaliser un certain nombre de fonctions, notamment en matière de logistique.

La loi organique devrait favoriser de telles évolutions, notamment par suite de la fongibilité asymétrique, qui permettra de transformer des dépenses de personnels en achats de prestations de services. Cela est vrai au niveau local pour des services de base16(*) et l'on peut parler alors d'externalisation « ancillaire », mais cela concerne aussi -encore que les expériences étrangères ne soient pas toutes probantes- des prestations sophistiquées comme l'entraînement et la formation des pilotes ou la maintenance des matériels, qui sont des externalisations plus structurantes17(*). Un dernier exemple, qui relève de cette catégorie, bien que de nature différente, peut être donné avec le transport aérien. En attendant l'arrivée du A 400 M, il faudra bien trouver une façon de faire face aux besoins. Une solution consisterait à monter un partenariat avec un opérateur qui fera son affaire de l'utilisation des moyens de transports quand les armées n'en auront pas besoin.

L'autre plan sur lequel la loi organique devrait faire évoluer les choses est celui des relations entre l'État et le secteur privé.

L'introduction par le nouveau code des marchés de la notion de partenariat « public-privé », directement inspirée de la « private finance initiative » britannique, est une voie jugée prometteuse, étant entendu qu'il faut se garder de vouloir à toute force procéder à une transposition naïve des modèles étrangers.

Des techniques comme le crédit-bail pourraient également être encouragées avec la nouvelle loi organique, même si ces nouvelles méthodes, qui permettent de lisser les besoins de financement, ont aussi un coût spécifique à comparer aux avantages attendus.

Enfin, la loi organique pourrait être l'occasion d'introduire un nouvel esprit dans les rapports entre le ministère de la défense et l'industrie privée. C'est un thème important aux yeux de votre rapporteur spécial qui se réserve de pouvoir l'approfondir en procédant à une étude comparative sur la façon dont les choses se passent en France et dans les autres pays européens, en particulier en Grande-Bretagne. L'exemple du porte-avions britannique est là pour témoigner de ce que les Anglais savent adopter une attitude plus souple, qui laisse plus d'initiatives au partenaire privé, ce qui peut être gage à la fois d'innovation et de réduction de coûts.

Deux points peuvent enfin être soulignés.

En premier lieu, la loi organique n'est pas une panacée. En particulier les principes de transparence et de responsabilité qu'elle tend à systématiser dans la conduite de l'action publique, ne suffiront en l'occurrence ni à éviter d'éventuelles mesures de régulation budgétaire ni à garantir l'efficacité des actions.

D'une part, il faudrait pratiquer une politique de vérité des dotations budgétaires en évoluant -et c'est une question moins de technique budgétaire que de volonté politique- vers un système dans lequel les charges non prévues soient financées par des provisions et qui romprait le cycle « sous-budgétisation/régulation », étant entendu que la sous-budgétisation s'accompagne de la sur-budgétisation d'un certain nombre de postes, d'équipement notamment, pour lesquels l'on sait, dès le départ, qu'on n'arrivera pas à dépenser l'intégralité des crédits.

Dans la même perspective il convient de s'interroger sur la légitimité de la persistance de certaines procédures dérogatoires, telles celles des « dépenses à bon compte », qui dispensent les militaires du contrôle du service fait en usage dans l'administration, ou des « fonds d'avance », qui permettent aux armées de disposer par anticipation de crédits dès le mois de novembre. Ce n'est pas seulement une question de principe mais également de fait dans la mesure où ces pratiques affectent la signification des comptes relatifs aux opérations concernées.

En second lieu, il faut mesurer l'ampleur du défi que doivent relever les administrations en général et le ministère de la défense en particulier, puisqu'il leur faudra mener à bien concurremment une réforme budgétaire, une réforme comptable -qui va se traduire par la mise en place à la fin de cette année 2003 du logiciel ACCORD alors que celui-ci à causer bien des difficultés aux autres ministères- et une réforme des structures rééquilibrant les pouvoirs aussi bien au sein du ministère de la défense que des armées elles-mêmes.

De ce point de vue, si la réforme de la DGA est un sujet sur lequel votre rapporteur spécial compte se pencher dans les mois avenir, il tient à noter que, logiquement, la LOLF devrait s'accompagner de changements dans la formation et surtout le recrutement des personnels chargés de la gestion des projets, surtout si l'on songe par exemple qu'en Angleterre, la Defence Procurement Agency a recruté le chef du projet porte-avions par un appel à candidatures paru dans a presse et que celui-ci vient du privé.

Cette mention tient de l'anecdote mais elle souligne que la réforme de l'État au sein du ministère de la défense passe sans doute aussi par une diversification de l'origine professionnelle des cadres dirigeants.

B. LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME

Parallèlement à l'élaboration d'une nouvelle nomenclature budgétaire correspondant à la loi organique du 1er août 2001, le ministère de la défense a entrepris une réforme de structure conformément aux instructions données par le Premier ministre.

Les deux exercices relèvent d'une communauté d'inspiration puisqu'il s'agit à chaque fois de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat. L'objectif central de la réforme est d'améliorer la performance du ministère dans sa mission spécifique en appliquant deux principes directeurs :

- la recherche d'une meilleure identification des responsabilités,

- l'accentuation d'une mutualisation des moyens afin de développer des synergies et de recentrer l'action du ministère sur son coeur de métier.

La stratégie ministérielle de réforme comporte un certain nombre de restructurations administratives, mais aussi un changement dans le mode de gestion des moyens et l'utilisation des ressources humaines.

1. Les restructurations en cours

Cinq réformes doivent être mises en oeuvre dès 2004 qui vont se traduire par des redéploiements et des restructurations de services.

a) Redéployer les forces de gendarmerie

Le dispositif territorial des forces de sécurité a été redéfini afin d'assurer une meilleure complémentarité entre l'action des forces de police et de la gendarmerie nationale.

Cette réorganisation ne concerne pas 29 départements. Dans 26 autres, elle s'effectue sans ajustement de circonscription de sécurité publique. Enfin, dans 36 départements, elle aboutit à une reprise de 40 circonscriptions de sécurité publique et 2 postes de police. Au total, entre 2003 et 2005, 247 unités de gendarmerie seront dissoutes et 142 autres créées, tandis que 2894 emplois seront créés en zone gendarmerie, dont 1.782 proviendront d'effectifs actuellement déployés en zone police et 1.112 de postes budgétaires créés en application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

b) Faire de l'économat une centrale d'achat

L'économat des armées, qui a été transformé en un établissement public par la loi de finances rectificative pour 2002, devrait, à partir de l'été 2004, approvisionner en vivres l'ensemble des armées, y compris sur les théâtres d'opérations extérieurs.

A partir de 2005, cet établissement public industriel et commercial assurera également le soutien logistique et la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses.

Cette réforme devrait comporter une rationalisation du mode d'organisation qui devrait se traduire, notamment, par une réduction de plus de 60 % des stocks de vivres détenus par les armées.

Le stockage des marchandises, le transport comme leur facturation, seront externalisés dans le cadre d'un marché de logistique.

c) Unifier les services d'archives de la défense

Le comité pour la réforme et l'innovation administratives a été chargé de rationaliser les structures et les moyens consacrés à la fonction archives au ministère de la défense.

Il faut souligner qu'actuellement les archives sont gérées par seize services implantés sur 25 sites qui emploient 1.000 agents.

Le nouveau service sera rattaché à la direction de la mémoire du patrimoine et des archives. Il sera principalement organisé à partir de trois sites : Vincennes, Caen et Châtellerault étant précisé que des antennes seront maintenues dans les principaux ports.

Ce regroupement s'accompagnera du développement de nouvelles méthodes de gestion comportant notamment l'utilisation des technologies de l'information et la mise en place d'un contrôle de gestion.

d) Assurer la cohérence de l'informatique d'administration et de gestion

Le comité pour la réforme et l'innovation administratives a fait une série de propositions qui devraient être mises en oeuvre à compter de 2004.

Le secrétariat général pour l'administration s'est ainsi doté d'une structure légère de coordination en vue de l'élaboration d'un nouveau schéma directeur des systèmes d'information, d'administration et de gestion.

Deux domaines fonctionnels seront traités en priorité :

- les ressources humaines, dont la gestion devrait être améliorée par la mise en place d'un système unique d'information, à court terme pour le personnel civil et à compter de 2006 pour le personnel militaire ;

- les systèmes d'information financière qui devront être réorganisés en fonction de la mise en place du progiciel ACCORD et de ses différentes versions.

e) Rationaliser les réseaux de communication

Il a été décidé de créer une structure appelée à devenir le prestataire unique du ministère de la défense pour les télécommunications ainsi que pour l'administration des systèmes d'information d'intérêt commun.

C'est ainsi que la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information, officiellement créée le 1er septembre 2003, a pour mission d'assurer la direction, l'exploitation et le soutien des réseaux d'infrastructures ainsi que l'administration des systèmes de communication communs notamment dans le domaine opérationnel. On note que cette structure sera dotée des capacités d'acquisition de services banalisés de communications. Il est déjà acquis qu'en 2004, elle intègrera les stations du réseau Syracuse, les organismes d'outre-mer et les moyens d'interconnexion des armées SOCRATE.

2. Les autres chantiers

A côté de ces réformes de structures, le ministère de la défense poursuit un certain nombre d'objectifs à moyen terme qui touchent au mode de fonctionnement de l'administration.

Ces nouveaux chantiers portent sur le développement du contrôle de gestion, la professionnalisation de la fonction immobilière, la modernisation de la conduite des programmes d'armement, les projets d'externalisation et le développement d'une démarche qualité.

a) Développer le contrôle de gestion

En vue d'une meilleure connaissance du fonctionnement du ministère, mais également pour mettre en oeuvre la loi organique aux lois de finances, il a été décidé de mettre en place un système de contrôle de gestion.

Une mission d'aide au pilotage, rattachée au secrétaire général pour l'administration, a été mise en place en vue de constituer une tête de réseau des contrôleurs de gestion présents dans les différentes branches du ministère.

La mission aura notamment pour tâche de préparer le programme pluriannuel de développement du contrôle de gestion, de mettre au point le tableau de bord du ministre et de fournir au ministère les outils de pilotage nécessaires notamment à une bonne connaissance des coûts.

C'est la même instance qui doit surveiller les indicateurs prévus par la loi organique.

b) Professionnaliser la fonction immobilière

Le ministère de la défense possède un parc immobilier extrêmement important composé de 5.500 immeubles, occupant 263.000 hectares, soit presque 0,5 % de la superficie de la France métropolitaine.

Depuis une dizaine d'années déjà, la mission de réalisation des actifs immobiliers procède à des cessions régulières dont le montant total cumulé est de l'ordre de 450.000 millions d'euros.

La nouvelle doctrine consiste à accélérer ces cessions sur la base d'un classement du patrimoine existant en trois catégories :

- les immeubles devenus inutiles et pouvant être cédés ;

- les immeubles devant être impérativement conservés ;

- et les immeubles sur lesquels il y a débat.

On note que, le ministère de la défense a obtenu la possibilité d'adapter l'obligation de dépollution à l'usage prévu par l'acquéreur.

Par ailleurs, il est prévu un recours accru à l'externalisation pour la gestion du parc de logements de la défense. Cette démarche concerne, en particulier, la gestion des 80.000 logements de la gendarmerie nationale, mais devrait être appliquée également aux 12.000 logements domaniaux de la défense.

Enfin, les directions centrales des trois services d'infrastructures du ministère vont être implantés sur un même site dans la perspective d'un regroupement fonctionnel dont les modalités sont encore en cours de discussion avec les états-majors.

c) Réformer la conduite des programmes d'armement

Une réflexion a été engagée en 2003 sur les modalités de conduite des programmes d'armement sur la base des travaux d'un cabinet extérieur dirigé par M. Olivier Darrason. Ceux-ci ont mis l'accent sur les points suivants :

- une nécessité de renforcer la cohérence dans tous les domaines et notamment s'agissant des interfaces entre les programmes et de la préparation et du suivi du besoin opérationnel ;

- une responsabilisation accrue des acteurs ;

- le renforcement de la compétence technique du maître d'ouvrage, c'est-à-dire de la DGA.

En outre, l'étude a mis en avant l'insatisfaction des différentes parties prenantes quant au déroulement du programme en coopération ainsi que le besoin d'amélioration des relations Etat-industrie.

Sur la base de ces orientations, le travail a été poursuivi dans les directions suivantes :

- renforcement du pouvoir d'arbitrage du chef d'état-major des armées ;

- l'adaptation de la délégation générale pour l'armement dans le but notamment de conforter sa compétence technique ;

- le développement de l'activité d'audit et de conseil du contrôle général des armées ;

- le renouvellement du partenariat Etat-industrie.

d) Les projets d'externalisation

Le passage à l'armée professionnelle a conduit à un développement de l'externalisation de certaines tâches, notamment au niveau des services de base.

L'externalisation s'inscrit aujourd'hui dans une perspective plus ambitieuse d'un nouveau partage des tâches entre secteur public et secteur privé.

Dans cette perspective, le ministère de la défense a l'intention d'exploiter pleinement les possibilités offertes par le nouvel outil juridique que constitue le partenariat public/privé.

Ainsi, les mesures d'externalisation doivent permettre de dégager :

- des emplois pour les consacrer aux tâches centrales du ministère ;

- des marges de manoeuvre budgétaire ;

- des possibilités de faire face à certaines ruptures de capacité.

Un guide technique à usage interne a été mis au point ainsi qu'une charte signée avec le MEDEF.

Au total, le ministère de la défense consacre à l'externalisation environ 670 millions d'euros par an.

Outre la gestion des logements, des domaines devraient être concernés dès 2004 par l'externalisation :

- la formation initiale des pilotes d'hélicoptères qui devrait; être externalisée pour ce qui concerne les matériels soit sous la forme de location de matériels, soit sous celle d'achat des heures de vol ;

- le soutien des opérations extérieures, qui pourrait être sous-traité par l'économat des armées ;

- la gestion et la maintenance de la flotte des véhicules de la gamme commerciale, soit environ 25.000 véhicules légers et autocars.

e) La démarche qualité

Une cinquantaine d'organismes ont été certifiés en 2001, une centaine devrait l'être en 2002. Cela concerne aussi bien les établissements industriels de la DGA que la caisse nationale de sécurité sociale militaire ou les établissements de la direction du matériel de l'armée de terre. Les certifications ISO 9002 version 1994 sont transformées en certifications ISO 9001 version 2000.

Il est prévu que quarante nouveaux projets de certifications ISO 9001 seront réalisés au cours de l'année 2004.

Parallèlement, des audits internes seront conduits de façon systématique.

Par ailleurs, le ministère s'est engagé à améliorer le service rendu aux usagers :

- vis-à-vis des entreprises, il est prévu une réponse dans un délai de 15 jours au courrier reçu, un accueil personnalisé avec désignation d'interlocuteur unique au sein de chaque service acheteur, ainsi qu'une possibilité d'information sur les perspectives de commande, la réglementation et les méthodes de passation des marchés.

La mission PME-PMI du ministère doit élaborer, d'ici à la fin de l'année 2003, les indicateurs permettant de suivre la qualité du service.

Un aspect important de ce service est les délais de paiement. A cet égard, il est prévu d'élaborer et de diffuser, trimestriellement, des indicateurs sur les délais de mandatement et de paiement ainsi que de mettre en oeuvre une procédure d'urgence de règlement des impayés.

Enfin, des mesures générales seront prises telles la mise en oeuvre de la charte d'accueil des usagers dans les services de l'Etat et la réalisation d'enquêtes sur la vie des usagers sur la qualité des services rendus, notamment en ce qui concerne les journées d'appel et de préparation à la défense.

3. L'amélioration des ressources humaines

Le ministère de la défense poursuit le processus de professionnalisation des armées en s'efforçant d'améliorer la gestion des ressources humaines.

Dans cette perspective, il prévoit :

- une révision du statut général des militaires ;

- la mise en place d'une gestion prévisionnelle des besoins ;

- une réduction du nombre de corps

- et la montée en puissance des réserves.

a) La révision du statut général des militaires

Une commission, présidée par le vice-président du Conseil d'Etat, a remis au ministre, fin octobre, un rapport portant sur : l'exercice des droits civils et politiques, les garanties et protections accordées aux militaires, les règles statutaires de gestion et la concertation dans les armées.

Sur la base de ces propositions et après avis du Conseil supérieur de la fonction militaire, le gouvernement devrait présenter un projet de loi au Parlement fin juin 2004.

b) La montée en puissance de la réserve

Les résultats en matière de réserve, bien qu'encourageants, sont insuffisants. Le recrutement des volontaires de la réserve opérationnelle par rapport à la cible 2008, qui est de 60.000 réservistes, est réalisé à 71 % pour les officiers, à 57 % pour les sous-officiers et à 36 % pour les militaires du rang. De plus, il faudrait parvenir à porter le nombre de jours effectués chaque année de 25 à 30.

La montée en puissance de la réserve s'inscrit dans le cadre de la recherche d'un nouveau concept d'emplois et suppose le renforcement du partenariat avec les entreprises.

c) L'anticipation des besoins

Un certain nombre d'améliorations ont été amorcées ces dernières années en ce qui concerne le personnel civil : élaboration d'un plan de gestion, d'un répertoire des emplois, tenue de réunions annuelles avec les employeurs, suivi des effectifs et recherche d'une corrélation plus étroite entre les besoins et les recrutements par concours.

D'où l'importance de la mise en place d'un système d'information sur les ressources humaines performant qui devrait opérationnel en 2006.

d) La réduction du nombre des corps

L'objectif à moyen terme est d'organiser le personnel civil en quatre filières d'emplois, administrative, technique, paramédicale et sociale. L'objectif est de ne conserver que trois à quatre niveaux de corps par filière d'emploi, pour aboutir, à terme, à une quinzaine de corps pour l'ensemble du ministère.

Dès 2004, il devrait être procédé à la fusion de tous les corps administratifs de catégorie A, alors qu'aujourd'hui il existe deux corps d'attachés, un corps des directeurs et délégués des services déconcentrés ainsi qu'un statut d'emploi de conseiller pour les affaires administratives et de chef des services déconcentrés. Ce corps unique regrouperait 1.100 agents.

En ce qui concerne la filière technique, il est prévu de passer de 58 à 52 corps dans une première étape.

e) La relance de la déconcentration

Compte tenu des critiques faites au dispositif actuel de déconcentration, une réflexion est en cours pilotée par le secrétariat général pour l'administration.

Elle porte notamment sur la répartition des responsabilités entre les différents acteurs et en particulier sur le rôle et la place du personnel civil au sein du ministère.

Les rapports sur lesquels s'appuie cette réflexion recommandent une plus grande déconcentration des actes de gestion et un positionnement de la fonction militaire et du personnel civil comme prestataire de service et comme pilote de la politique des ressources humaines du ministère.

f) Le développement de la rémunération au mérite

Il est rappelé que la gestion des ressources humaines du ministère repose à travers un système de notation et d'avancement très différencié, largement sur la reconnaissance du mérite.

Par ailleurs, les rémunérations des personnels civils d'encadrement intègrent déjà une partie non négligeable qui est modulée selon le mérite des agents. Ainsi, le montant des primes pour le grade d'attaché principal peut être près de deux fois et demi supérieur au minimum constaté ; pour les administrateurs civils, ce multiplicateur atteint presque 1,5.

Ce dispositif actuellement réservé aux personnels d'administration centrale, sera étendu aux attachés des services déconcentrés.

Le ministre a décidé de mettre en place en 2004 une prime de résultat pour le personnel militaire de la gendarmerie.

Enfin, une politique de rémunération au mérite est actuellement envisagée pour les métiers de nature « commerciale » tels les achats ou la cession d'actifs immobiliers.

* 5 On peut ainsi noter que l'article 17 du décret du 8 février 1982 précise que « les chefs d'état-major de chaque armée [..] sont responsables de l'emploi de crédits ouverts et s'assurent des résultats obtenus ».

* 6 La défense est, si l'on excepte la dette et les charges commune, le deuxième budget de l'Etat en volume derrière l'éducation nationale mais il est le premier si l'on prend en compte le nombre des embauches et les investissements.

* 7 Le premier est consacré à la réflexion sur la performance et le pilotage par objectif, le second a pour objet de déterminer les nouvelles modalités du pilotage budgétaire, le troisième groupe est chargé d'examiner les conséquences de la loi organique sur la gestion des ressources humaines tandis que le dernier groupe est centré sur la conduite du changement.

* 8 L'article 5 de la loi organique du 1er août 2001 distingue sept titres : 1) les dotations des pouvoirs publics ; 2) les dépenses de personnel, 3) les dépenses de fonctionnement, 4) les charges de la dette de l'Etat, 5) les dépenses d'investissement, 6) les dépenses d'intervention, 7) les dépenses d'opérations financières.

* 9 Conformément aux dispositions de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002 du 30 décembre 2002, le compte spécial du Trésor 904-01 « subsistances militaires » sera clos au 31 décembre 2004, concomitamment avec l'élargissement du champ d'intervention de l'Economat des armées (EDA). Une compétence générale dans les domaines du soutien logistique et de la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger, est ainsi confiée à cet établissement public. En ce qui concerne le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoit que le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » sera clos, au plus tard, le 31 décembre 2005.

* 10 Il s'agit :

- du chapitre 37-01, regroupant les crédits propres aux expérimentations de Carpiagne et Luxeuil,

- du chapitre 37-02 regroupant les crédits relatifs aux expérimentations de Saint-Mandrier, Montluçon et Bourges. Chaque budget global déconcentré sera réparti sur deux articles du même chapitre soit un article pour les crédits de rémunération et un article pour les crédits de fonctionnement et d'investissement.

* 11 On définira le responsable du programme comme celui qui s'engage sur les objectifs du programme, qui en rend compte au ministre et qui dispose de la liberté d'affectation des moyens donnés par la fongibilité, assumant ainsi la fonction de gouverneur des crédits.

* 12 Les buts assignés au ministère de la défense britannique se déclinent en trois objectifs : réussir les missions militaires intérieures et extérieures, être prêt à répondre aux besoins susceptibles de survenir et construire l'avenir.

* 13 Le décret du 15 mai 2002 précise que le ministre de l'intérieur est pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale mentionnée au décret du 14 juillet 1991 et qu'il détermine en concertation avec le ministre chargé de la défense les missions de ces services ne relevant pas de la police judiciaire ainsi que les modalités d'organisation qui en résultent.

* 14 Le contenu des contrats opérationnels est le suivant :

- l'armée de terre doit pouvoir engager soit 20.000 hommes, simultanément et sans limitation de durée sur plusieurs théâtres, que ce soit dans le cas d'une opération nationale (5.000 hommes maximum) ou dans celui d'une opération européenne (jusqu'à 15.000 hommes - ce niveau peut être porté jusqu'à 26.000 homes pour une période limitée à une année, pour tenir compte d'un taux d'activité moyen des unités n'excédant pas quatre mois de déploiement annuel - soit plus de 50.000 hommes, sans relève, pour prendre par à un conflit majeur dans le cadre de l'Alliance atlantique ;

- la marine doit être en mesure de déployer une force navale comprenant le groupe aéronaval et son accompagnement, un groupe amphibie capable de projeter un groupement de type blindé léger de 1.400 hommes, ainsi que des sous-marins nucléaires d'attaque ;

- l'armée de l'air est supposée pouvoir mettre en oeuvre une force aérienne de combat d'une centaine d'avions de combat, dont soixante-quinze peuvent être engagés dans une opération européenne, et les ravitailleurs associés, un groupe de transport capable de projeter 1.500 hommes à 5.000 kilomètres en trois jours, ainsi que les moyens de commandement, de conduite, de détection et de contrôle aérien, et les bases aériennes nécessaires ;

- enfin, la gendarmerie, en application des décisions des Conseils européens sur le développement des capacités de police, doit être capable de fournir un contingent de 600 gendarmes à l'extérieur des frontières dans des opérations de soutien et de rétablissement de la paix, ainsi que les éléments spécialisés et d'accompagnement des forces.

* 15 Significative est la décision de supprimer le bureau espace pour intégrer ses compétences dans les commandements opérationnels. Théoriquement rationnelle, compte tenu des synergies, la mesure est dangereuse car les états-majors ne vont pas accorder à l'espace l'importance qui est la sienne

* 16 Un exemple peut en être donné avec la gestion du parc automobile, qu'il s'agisse de véhicules légers ou de véhicules de transports collectifs, qui sont respectivement au nombre de 22.000 et de 2.500. La piste semble prometteuse à condition de savoir ce qu'on fait du personnel de conduite et comment l'on gère les garages

* 17 C'est d'abord le cas de l'immobilier. Le ministère étudie un nouveau mode de gestion pour les 12.000 logements domaniaux de la gendarmerie. Cela peut être transféré soit à un organe centralisé national, soit à des opérateurs régionaux après appel d'offres. On peut rappeler qu'actuellement cette gestion mobilise 1.300 gendarmes qui seraient sans doute mieux utilisés à d'autres tâches.

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