III. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mardi 11 mai 2004 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Jean-Pierre Fourcade , sur le projet de loi n° 201 (2003-2004) relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a indiqué que le projet de loi traitait du statut de deux professions en pratique bien distinctes, mais longtemps confondues sur le plan juridique : les assistants maternels et les assistants familiaux, et qui se trouvent aujourd'hui confrontées à un besoin identique de revalorisation et de professionnalisation, pour répondre à la demande croissante de garde d'enfants.
S'agissant des assistants maternels, il a rappelé qu'ils constituent le mode de prise en charge privilégié par les familles puisqu'il concerne près de 20 % des 2,3 millions d'enfants de moins de trois ans indiquant à cet égard que plus de 480.000 d'entre eux sont gardés, à temps plein ou à temps partiel, par 265.000 assistants maternels travaillant à domicile et par 25.600 employés au sein d'une crèche familiale, tous agréés par le service départemental de la protection maternelle et infantile (PMI).
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a fait valoir que la création de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) par la dernière loi de financement de la sécurité sociale a rendu moins coûteux ce mode de garde pour les familles, lequel présente en outre l'avantage de s'adapter aux horaires de travail des parents, en forte mutation ces dernières années.
Il a constaté que, face à la demande des familles, l'offre de garde par un assistant maternel est aujourd'hui largement insuffisante dans certaines régions, le sud-est ou la région parisienne par exemple, notamment en raison de la rigidité de l'agrément qui n'autorise à garder qu'un maximum de trois enfants, quelle que soit la durée effective de l'accueil. Il a toutefois rappelé la souplesse introduite par la loi du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance qui a porté la capacité d'accueil des assistants maternels à trois enfants gardés simultanément.
S'agissant des assistants familiaux, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a indiqué qu'ils sont employés soit directement par le département, soit par des personnes morales de droit privé, associations ou fondations, habilitées à cet effet, pour accueillir des enfants ayant fait l'objet d'une décision de placement.
Il a précisé que 46.800 assistants familiaux sont en activité auprès de 65.000 enfants, placés dans 90 % des cas sur décision de justice, et que ce mode d'accueil représente 55 % des placements d'enfants. Il a fait observer que les difficultés croissantes de ces enfants conduisent à une situation paradoxale : désormais, les assistants familiaux se voient confier les « cas » que les établissements spécialisés refusent de garder.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a reconnu que ce métier comporte des contraintes et des risques croissants qui découragent de nombreux candidats, ce qui justifie une revalorisation urgente de leur statut.
Pour tous ces motifs, le projet de loi propose d'introduire une dénomination distincte pour les professions d'assistant maternel et d'assistant familial et de prévoir des dispositions particulières aux assistants familiaux en matière de durée de validité de leur agrément, de droit à l'information sur l'état de santé de l'enfant confié et de participation aux travaux de l'équipe pluridisciplinaire chargée de son suivi.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a ensuite abordé le thème de la formation professionnelle, en indiquant que le projet de loi se situe dans le prolongement de la loi de juillet 1992, qui avait mis en place une formation minimale de 60 heures pour les assistants maternels et de 120 heures pour les assistants familiaux. Il est ici proposé de doubler ces durées et d'accroître la formation initiale des professionnels, pour offrir une meilleure qualité de l'accueil.
Il a rappelé que ces mesures s'ajoutent à l'ouverture d'un droit à la formation continue pour les assistants maternels employés par des particuliers à laquelle la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a déjà affecté 10 millions d'euros, au titre de la prise en charge, par la branche famille, des cotisations employeurs.
Il a ajouté que la professionnalisation par la formation serait, en outre, renforcée grâce à la validation des acquis de l'expérience (VAE) mise en oeuvre par la loi du 17 janvier 2002.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a ensuite abordé le troisième volet du texte qui rapproche le statut juridique des assistants maternels et familiaux de celui des personnes relevant du droit commun du code du travail. Il a souligné que cette harmonisation ne pouvait qu'être partielle, compte tenu des spécificités des deux professions en matière d'horaires de travail, mais qu'elle serait effective dans quatre domaines :
- l'obligation d'établir un contrat de travail écrit ;
- la procédure de licenciement pour motif réel et sérieux, ainsi que le formalisme en cas de rupture du contrat de travail par l'une ou l'autre partie ;
- la limitation, pour la première fois, de la durée du travail des assistants maternels, avec la mise en place d'un repos quotidien de onze heures consécutives, d'un repos hebdomadaire de vingt-quatre heures minimum et l'impossibilité, pour un employeur, de faire travailler sans son accord un assistant maternel plus de quarante-huit heures par semaine ;
- enfin, la prise des congés.
Il a estimé que ce rapprochement répondait à trois préoccupations complémentaires : rendre les statuts de ces personnels plus attractifs pour combattre la pénurie d'offre ; mettre un terme à des sources d'abus en matière de droit du travail ; enfin, prévenir et circonscrire le développement des contentieux grâce à une meilleure définition des droits et devoirs des employeurs et des employés.
Concluant sa présentation du texte, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a rappelé qu'il avait fait l'objet de longues discussions entre le Gouvernement et les principales organisations professionnelles et familiales concernées et a estimé que les dispositions proposées semblaient consensuelles. Il a toutefois proposé d'y apporter quelques précisions et modifications.
Concernant l'agrément, il a souhaité reprendre la proposition faite par M. Jean-Louis Lorrain et Mme Annick Bocandé, lors du débat sur la loi relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, de plafonner à six l'effectif maximal pouvant être accueilli par un même assistant maternel, dans la limite de trois enfants gardés simultanément, des dérogations pouvant toutefois être prévues pour répondre aux besoins, notamment en matière d'accueil périscolaire ou de garde de fratries.
Il a également estimé préférable de mieux encadrer la possibilité d'accorder aux assistants familiaux un agrément sans limitation de durée, en imposant une condition d'obtention d'une qualification après la période de formation initiale et en conservant à la PMI sa mission de contrôle.
Il lui a, en outre, semblé opportun d'aménager les délais actuels de notification de la décision du président du conseil général en matière de demande d'agrément, actuellement de trois mois pour les assistants maternels et de six mois pour les assistants familiaux. Le projet de loi proposant de les ramener aux délais de droit commun de deux mois qui s'appliquent aux notifications de décisions administratives, il a estimé ce laps de temps trop bref pour une instruction sérieuse et a proposé de retenir une solution de compromis de trois mois pour l'agrément des assistants maternels et de quatre mois pour celui des assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a également jugé indispensable d'introduire une priorité, pour les assistants maternels et familiaux, dans l'attribution des logements sociaux. Il a rappelé, à cet égard, que la définition des critères appliqués au logement pour l'obtention de l'agrément relevait de la libre appréciation des services départementaux, ce qui était source potentielle d'inégalités. Certaines exigences constituaient souvent, en effet, une difficulté insoluble pour un ménage souhaitant devenir famille d'accueil dans une zone fortement urbanisée.
Il a ensuite proposé de favoriser l'accompagnement et le soutien des assistants maternels et familiaux, parfois confrontés à des réalités familiales et humaines douloureuses.
S'agissant des assistants maternels, il a souhaité la reconnaissance légale des relais assistants maternels (RAM) qui assurent, dans les communes où ils sont implantés, une mission d'information des assistants maternels sur leurs droits et leurs obligations, de formation et de conseil pour l'exercice de leur métier et de mise en relation et de médiation entre les professionnels et les employeurs. Il a considéré qu'il serait opportun d'en permettre aussi l'accès aux employés qui gardent les enfants au domicile de leurs parents. S'agissant des assistants familiaux, il a proposé de renforcer leur place au sein de l'équipe pluridisciplinaire qui suit l'enfant confié, afin qu'ils y trouvent un soutien dans l'exercice de leur profession.
Abordant le volet relatif à l'application du droit du travail aux assistants familiaux, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a rappelé que la France est le seul pays d'Europe à avoir fait entrer ces professionnels dans un véritable statut de salariat, en dépit de la mission très spécifique qu'ils remplissent et du fait qu'il est, par nature, impossible de calculer leur pression horaire.
Concernant la durée du temps de travail des assistants maternels, il a considéré que les limitations envisagées par le projet de loi semblaient trop rigides et que, sans accroître le volume global d'heures travaillées, il serait possible d'en assouplir le calcul en créant un forfait annuel de 2.250 heures de travail et en appréciant la limite de 48 heures de travail par semaine en moyenne sur douze mois.
S'agissant des congés, que les assistants familiaux se trouvent, en pratique, souvent conduits à passer avec les enfants confiés, il a souhaité mettre en place un système de compte épargne temps correspondant aux congés pris en présence des enfants ou à l'absence de congés, à utiliser ultérieurement ou lors de la liquidation de la pension de retraite.
Il a, en outre, estimé légitime qu'il soit fait mention de la convention collective, actuellement en cours d'adoption, dans le corps même du texte de loi.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , s'est enfin préoccupé de la revalorisation des salaires des assistants, qui n'est qu'indirectement abordée par le texte sous l'angle des indemnités applicables en cas d'absence ou d'attente entre deux enfants à garder. Les niveaux actuels de rémunération des assistants maternels et familiaux posent en effet un triple problème : leur faiblesse, en cas de travail à temps partiel notamment, l'existence de disparités entre les départements, enfin, le développement, sur une partie du territoire national, d'une « crise des vocations » pour les assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a donc appelé de ses voeux une revalorisation progressive des rémunérations, rappelant toutefois qu'elle résultera pour partie du processus d'harmonisation des SMIC, qui allait augmenter mécaniquement leur salaire de 11,4 % d'ici au 1 er juillet 2005. Il a estimé prioritaire de privilégier des règles souples aisément applicables afin de lutter contre le travail clandestin, évalué à 100.000 personnes non déclarées gardant une population d'environ 200.000 enfants en bas âge.
En conclusion, il a rappelé que ce projet de loi, qui constitue le prolongement des lois de 1977 et 1992, offre à ces deux professions un statut et une chance de professionnalisation et qu'il apporte des améliorations tangibles en matière d'accueil du jeune enfant et de prise en charge des mineurs en difficulté. Il a estimé qu'il répond, en outre, au souci constant de la commission de promouvoir la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale et s'est prononcé en faveur d'une adoption du texte, sous réserve des amendements qu'il présenterait.
M. Alain Gournac a souligné l'intérêt de développer la profession d'assistant maternel, compte tenu du nombre insuffisant de places en crèche, d'autant plus que le degré d'exigence des normes de sécurité décourage parfois les collectivités locales d'en créer sur leur territoire. Tout en approuvant les orientations générales du texte, il a regretté que la lutte contre le travail clandestin ne soit pas davantage abordée et s'est inquiété du caractère parfois arbitraire de certaines décisions d'agrément. Il a insisté sur la nécessité de proposer de vastes logements aux assistants maternels.
M. André Lardeux a approuvé la distinction introduite dans le texte entre assistants maternels et familiaux, qui exercent effectivement deux métiers différents. Il a demandé s'il existait une évaluation du coût global résultant de l'application des mesures contenues dans le projet de loi. S'appuyant sur son expérience d'élu local, il a approuvé les propositions du rapporteur en matière de délai pour la délivrance de l'agrément. Il a toutefois émis un doute quant à l'impact des dispositions du projet de loi sur le travail au noir, le renchérissement du coût de l'embauche d'un assistant maternel étant susceptible d'inciter à l'emploi de travailleurs non déclarés.
Mme Gisèle Printz a rappelé que les professionnels souhaitaient une harmonisation de leurs rémunérations, qui sont très variables selon les départements. Elle a dénoncé les comportements parfois abusifs de certains conseils généraux employeurs d'assistants maternels ou familiaux.
M. Jean Chérioux a approuvé la proposition du rapporteur de maintenir les exemptions fiscales dont bénéficient ces professionnels. Il a souhaité savoir si leurs employeurs étaient assujettis à la taxe sur les salaires.
M. Guy Fischer a rappelé que ce projet de loi faisait partie, avec la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), des mesures annoncées par le Gouvernement lors de la dernière conférence de la famille. Tout en reconnaissant le caractère positif de certaines des mesures proposées, il a noté que leur portée réelle, en matière de rémunération notamment, dépendrait beaucoup du contenu des décrets qui seront pris par la suite. C'est pourquoi le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) envisage de s'abstenir sur ce texte.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a répondu à M. Alain Gournac que la France était le seul pays d'Europe où les assistants maternels et familiaux étaient salariés, les autres pays ayant fait le choix de leur accorder le statut de travailleur indépendant. Il a indiqué que la création de la PAJE participait de l'effort de revalorisation de leurs métiers et a estimé que l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) pouvait être considérée comme l'un des instruments les plus performants pour lutter contre le travail clandestin en matière de garde d'enfants. Il a affirmé sa confiance dans la qualité du travail des services de protection maternelle et infantile qui délivrent les agréments. En matière de logement, il a souhaité que les préfets tiennent compte des besoins des assistants maternels et familiaux pour l'attribution des logements prévus dans leur contingent.
En réponse à M. André Lardeux, il a cité les évaluations chiffrées fournies par les services du ministère : le supplément de formation dispensé aux assistants maternels devrait entraîner un surcoût de 2 millions d'euros, celui dispensé aux assistants familiaux de 5,5 millions d'euros, mais il n'existe pas d'évaluation globale du coût de l'ensemble des mesures prévues dans le projet de loi. Il a indiqué que, dans le souci de contrôler la dépense, il proposerait à la commission de supprimer l'obligation nouvelle faite aux employeurs de prendre en charge les frais de soutien psychologique des assistants maternels et familiaux dont l'agrément est suspendu.
A Mme Gisèle Printz, il a répondu que l'harmonisation des salaires de ces professionnels sur l'ensemble du territoire conduirait à rapprocher leur statut de celui de la fonction publique territoriale, ce qui rendrait impossible le maintien de leur avantage fiscal. Il est convenu que les diverses indemnités que leur destine le projet de loi devront être précisément définies par voie réglementaire.
A M. Jean Chérioux, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a précisé que l'activité des assistants maternels et familiaux était, depuis l'origine, exonérée de la taxe sur les salaires et qu'aucune évaluation chiffrée du coût de l'avantage fiscal dont ils bénéficient n'est actuellement disponible.
A l'intention de M. Guy Fischer, il a rappelé le rôle positif joué par la PAJE pour améliorer les conditions de prise en charge des frais de garde par les familles. Il a indiqué que la rémunération des assistants familiaux comme celle des assistants maternels restait faible : elle représente en moyenne les deux tiers du SMIC. Le présent projet de loi devrait contribuer à améliorer leur situation financière et des garanties supplémentaires seront vraisemblablement apportées par la convention collective en cours de négociation.
M. Alain Vasselle a approuvé les orientations du rapporteur en matière de logement et a souhaité un effort budgétaire supplémentaire dans ce domaine. Il a souligné l'impossibilité d'appliquer aux assistants familiaux les règles habituelles en matière de durée du travail. Il a également demandé s'il était envisageable d'introduire dans le texte un amendement relatif aux compensations financières entre communes permettant de tenir compte de la présence d'assistants maternels sur le territoire de certaines d'entre elles et du service que ceux-ci peuvent rendre comme alternative à l'installation d'une cantine scolaire.
Mme Janine Rozier a souhaité avoir des précisions sur les conséquences d'un retrait d'agrément.
M. Gérard Dériot s'est déclaré convaincu que l'offre en matière de garde à domicile augmenterait si des logements plus spacieux étaient mis à la disposition des professionnels comme le suggère le rapporteur.
En réponse à M. Alain Vasselle, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur , a indiqué que les moyens financiers de l'État ne lui permettraient probablement pas d'augmenter le budget consacré au logement, mais qu'il souhaitait une mobilisation des communes et des offices HLM pour améliorer les conditions de logement des assistants maternels et familiaux. Il a précisé qu'il présenterait un amendement pour modifier le mode de calcul de la durée du travail des assistants maternels afin de mieux tenir compte des spécificités de leur profession. La création d'un compte épargne-temps qu'il propose répond au même souci de souplesse et permettrait aux assistants familiaux, qui ne peuvent prendre leurs congés, de bénéficier d'une nouvelle forme de compensation.
Il a répondu à Mme Janine Rozier que, lorsque des comportements anormaux sont suspectés, l'agrément est suspendu le temps de procéder aux contrôles nécessaires et les professionnels ne peuvent plus alors accueillir d'enfant. Si les fautes sont ensuite avérées, l'agrément est retiré et l'enfant définitivement confié à une autre structure. Il a toutefois indiqué qu'il n'était pas rare que ces professionnels soient victimes de dénonciations calomnieuses.
La commission a ensuite examiné les articles et les amendements présentés par le rapporteur.
Avant l'article premier , la commission a adopté un amendement visant à introduire dans la loi un article additionnel pour faire mention de l'existence et des missions des relais assistants maternels.
A l'article premier (rôle de la commission départementale de l'accueil des jeunes enfants), elle a adopté un amendement ayant pour objet d'intégrer les représentants des particuliers employeurs dans la commission départementale de l'accueil des jeunes enfants.
A l'article 2 (projet de service de l'aide sociale à l'enfance), elle a adopté un amendement visant à préciser que les assistants familiaux sont membres à part entière de l'équipe pluridisciplinaire chargée du suivi des placements d'enfants.
Elle a adopté sans modification les articles 3 (modification d'intitulé de titre et renumérotation d'articles du code) et 4 (définition du métier d'assistant maternel).
A l'article 5 (définition du métier d'assistant familial et dispositions relatives à l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux), elle a adopté deux amendements visant à limiter à six le nombre total de mineurs pouvant être accueillis par un assistant maternel y compris en cas de dérogation du président du conseil général. Elle a également adopté un amendement encadrant la possibilité de conférer aux assistants familiaux un agrément sans limitation de durée et un amendement précisant qu'il peut être dérogé à la limite de trois enfants accueillis simultanément pour l'accueil périscolaire.
A l'article 6 (dispositions relatives à la notification et à la motivation des décisions d'agréments, aux conditions de logement et à l'assurance des assistants maternels et familiaux), elle a adopté un amendement modifiant les délais applicables à la notification de la décision du président du conseil général en réponse à une demande d'agrément.
Elle a adopté les articles 7 (formation des assistants maternels et des assistants familiaux), 8 (contenu du contrat d'accueil et définition de l'accueil continu par un assistant familial), 9 (coordination) et 10 (rôle du service départemental de la protection maternelle infantile auprès des assistants maternels et des assistants familiaux) sans modification.
Après l'article 10 , elle a adopté un amendement portant division additionnelle et créant un titre nouveau dans le projet de loi consacré aux dispositions modifiant le code de la construction et de l'habitation, puis un amendement portant article additionnel dans cette nouvelle division, visant à rendre prioritaires les assistants maternels et familiaux pour l'attribution des logements sociaux.
Elle a adopté sans modification les articles 11 (restructuration du titre VII du livre VII du code du travail), 12 (coordination dans le code du travail), 13 (obligation d'un contrat de travail écrit entre un assistant maternel ou familial et son employeur) et 14 (décret relatif aux indemnités d'entretien et aux fournitures et rémunération des assistants maternels ou des assistants familiaux pendant leur période de formation).
A l'article 15 (définition par voie réglementaire des mentions du contrat de travail), elle a adopté un amendement visant à prendre en compte, dans le texte de la loi, la négociation collective en cours.
Elle a adopté les articles 16 (définition par voie réglementaire des mentions du contrat de travail) et 17 (rémunération de l'assistant maternel en cas d'absence de l'enfant) sans modification.
A l'article 18 (limitation du temps de travail des assistants maternels), elle a adopté deux amendements visant respectivement à assouplir la limitation du temps de travail quotidien et à instaurer la possibilité de calculer la durée du travail selon un forfait d'heures annuel.
A l'article 19 (rupture du contrat de travail des assistants maternels employés par des particuliers), elle a adopté un amendement rétablissant le droit à dommages et intérêts de l'employeur en cas de rupture abusive du contrat de travail par un assistant maternel, afin d'assurer le parallélisme des obligations respectives des parties.
Elle a adopté les articles 20 (fixation des congés des assistants maternels employés par des particuliers), 21 (coordination), 22 (exercice des mandats de délégué syndical, de représentant syndical ou de représentant du personnel) et 23 (licenciement pour motif réel et sérieux des assistants maternels et familiaux employés par des personnes morales de droit privé) sans modification.
A l'article 24 (devenir du contrat de travail en cas de suspension d'agrément), la commission a adopté un amendement de suppression du dispositif d'accompagnement psychologique prévu en cas de suspension de l'agrément.
Elle a adopté sans modification les articles 25 (précisions rédactionnelles), 26 (régime de l'attente applicable aux assistants maternels employés par des personnes morales de droit privé) et 27 (nouvelle structure de rémunération et renforcement du régime de l'attente des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé).
A l'article 28 (droit aux congés des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé), elle a adopté un amendement visant à créer un dispositif de compte épargne-temps pour compenser la difficulté pratique que rencontrent les assistants familiaux pour prendre leurs congés sans les enfants confiés.
Elle a adopté l'article 29 (cumul d'activité) sans modification.
Avant l'article 30 , elle a adopté un amendement portant article additionnel visant à prévoir la compensation, pour les collectivités territoriales, des dépenses supplémentaires mises à leur charge par l'État dans le cadre de ce projet de loi.
Elle a enfin adopté sans modification les articles 30 (dispositions diverses et financement de la formation professionnelle continue), 31 (harmonisation rédactionnelle dans le code de l'action sociale et des familles et le code général des impôts), 32 (dispositions transitoires relatives aux indemnités d'entretien et aux fournitures), 33 (dispositions transitoires en matière de formation des assistants maternels), 34 (dispositions transitoires en matière de formation des assistants familiaux) et 35 (dispositions transitoires applicables aux modalités de calcul du nombre d'enfants accueillis par un assistant maternel).
La commission a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé .