Projet de loi d'orientation sur l'énergie

C. LES VOIES DE L'AVENIR : LA PRÉPARATION DE LA LOI D'ORIENTATION

Peu de lois auront été, au cours de ces dernières années, aussi attendues que le projet de loi d'orientation sur l'énergie. Dès l'an 2000, lors de l'examen du projet de loi relatif à la préservation et au développement du service public de l'électricité, devenu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, le Parlement a souhaité fixer l'objectif du vote d'un tel texte. Le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité est résulté de cette volonté. Il dispose qu'« avant le 31 décembre 2002, une loi d'orientation sur l'énergie exposera les lignes directrices de la programmation pluriannuelle des investissements de production. »

Le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a manifesté la même préoccupation que son prédécesseur. Ainsi, dans sa déclaration de politique générale du 3 juillet 2002 , le Premier ministre, indiquait qu'à l'issue d'un grand débat public serait examiné un projet de loi d'orientation qui consacrerait tant le rôle accru des énergies renouvelables que la place reconnue de l'énergie nucléaire.

1. Le débat national sur la politique énergétique (2003) et ses prolongements

Tout au long de l'année 2003, le gouvernement a promu un important processus de réflexion sur l'énergie. Le débat national proprement dit, lancé, le 8 janvier, par Madame Nicole Fontaine, alors ministre déléguée à l'industrie, pour contribuer à une meilleure connaissance de ce sujet par l'opinion publique, s'est conclu le 24 mai suivant. Il a bénéficié, outre l'ouverture d'un site Internet consulté par plus de 160.000 visiteurs, de l'organisation de plusieurs rencontres à Paris et en province , à Strasbourg, Nice, Bordeaux et Rennes qui ont réuni près de 2.300 personnes. Il a associé 250 débats partenaires et permis la diffusion de trois millions de brochures.

Un débat pluraliste marqué par un relatif désintérêt du grand public

Un comité des sages composé de personnalités indépendantes, MM. Edgard Morin, Pierre Castillon et Jean-Marc Mac Lesggy a été chargé de garantir le pluralisme et l'équilibre du débat , de contribuer à sa médiatisation et de participer à la synthèse des réflexions pour en tirer les enseignements et faire émerger des axes d'orientation. Le comité des sages a remis, le 12 septembre 2003, un rapport au ministre délégué à l'industrie qui se composait d'une part de la contribution de MM. Castillon et Mac Lessgy et, de l'autre, de celle de M. Morin. Dans ce rapport, la première de ces deux contributions souligne la « réelle volonté d'ouverture, [le] souci de fournir une large information sur l'ensemble du dossier sans en éluder les problèmes et les contradictions » (page 8), tout en observant que « le cadre général n'était pourtant pas favorable lors du lancement du débat [qui] a commencé dans un contexte de désintérêt relatif et d'opposition de plusieurs associations » (ibidem). Elle rappelle également que diverses associations « ont suscité la tenue d'un débat concurrent autoproclamé « Le Vrai débat » et ont boycotté celui-ci, tout en considérant que cette attitude « n'a pas remis en cause le pluralisme du débat » (page 10).

Au total, en regrettant que les colloques tenus à Paris et en région « n'aient pas pu s'adresser à un public plus large », les auteurs précités estiment que « le débat a pris corps et a permis de présenter une large diversité de points de vue », et soulignent « la grande qualité des intervenants » (ibidem). Dans sa contribution, M. Edgar Morin fait quant à lui les mêmes remarques que les autres sages sur le déroulement du débat.

Principales conclusions

S'agissant de la gravité de la question de la consommation énergétique , les sages soulignent que « la prise de conscience de l'urgence des problèmes vient au premier plan, combinant la perception de l'épuisement des ressources fossiles, du plafonnement des productions et des risques de crise et de dépendance accrue avec la problématique de l'effet de serre [...] il en résulte la nécessité de lancer des actions majeures d'efficacité énergétique afin de stabiliser puis de réduire les consommations . »

En matière de moyens de production , les sages soulignent qu'il « semble nécessaire de raisonner en termes de complémentarité plutôt que de substitution » et d'indiquer que « toutes les sources d'énergie seront nécessaires pour faire face aux besoins croissants de la planète : les renouvelables ne pourront faire face seules à cette croissance et la France doit préserver ses positions reconnues de leader technologique, ce qui est le cas dans le nucléaire » (page 42).

Les conclusions de M. E. Morin se distinguent de celles des deux autres membres du Comité des sages parce qu'elles insistent sur les incertitudes résultant de l'utilisation du nucléaire pour recommander de « développer au maximum les énergies renouvelables et les centrales de co-génération et d'investir fortement sur les nouvelles sources d'énergie » (page 48) et considèrent qu' « il semble inutile de décider d'une nouvelle centrale EPR avant 2010. L'incertitude actuelle ne permet pas d'être assuré qu'EPR, conçu dans les années quatre-vingt, serait la filière de l'avenir. Un temps de réflexion de huit ans me semble nécessaire » (page 50).

Les suites du débat : du rapport Besson au Livre blanc

A l'issue de cette première phase d'échanges au printemps 2003, M . Jean Besson, député du Rhône , nommé parlementaire en mission, auquel votre rapporteur souhaite rendre un hommage public, a présenté un rapport dans lequel il souligne que deux stratégies se dessinent en matière d'objectifs pour la politique énergétique : la première, repose sur un recours massif aux énergies fossiles et notamment au gaz ainsi qu'aux énergies renouvelables, et la seconde qui s'appuie sur le nucléaire sans négliger pour autant les énergies renouvelables . M. Besson tire trois conclusions principales de cet état de fait :

- la première stratégie se trouve confrontée à la hausse des émissions à effet de serre qu'elle induit et risque de se traduire par des hausses de prix et une dépendance accrue face aux producteurs gaziers qui se trouvent en situation d'oligopole ;

- il est nécessaire de recourir tant aux économies d'énergie qu'au nucléaire et aux ENR mais « la question est de savoir dans quelle proportion » ;

- « la recherche est incontestablement un impératif », que ce soit dans le domaine des différentes sources d'énergie , des vecteurs (hydrogène, pile à combustible) et enfin dans le domaine des transports où elle est « particulièrement stratégique. »

M. Jean Besson recommande également :

- de mener une action plus vigoureuse de maîtrise de la demande ;

- d' envisager le démarrage d'un démonstrateur EPR , considérant que le nucléaire constitue un élément irremplaçable du bouquet énergétique français ;

- de lever les obstacles au développement anormalement lent de l'énergie éolienne ;

- de favoriser la production de chaleur par des sources renouvelables , notamment en s'appuyant sur les collectivités locales.

2. Une stratégie qui conserve sa pertinence et son actualité

Le débat sur la politique énergétique de la France qui s'est déroulé au Sénat le mardi 27 avril dernier a montré que l'unanimité prévaut en ce qui concerne trois des quatre priorités nationales définies par le Gouvernement en matière de politique énergétique telles que les a rappelées M. Nicolas Sarkozy :

- favoriser la maîtrise de l'énergie (MDE) ;

- développer les énergies renouvelables (ENR) dans leur diversité ;

- favoriser la recherche dans le domaine de l'énergie .

Au total, le seul axe de la politique énergétique qui ait fait l'objet d'un désaccord devant le Sénat concerne les perspectives ouvertes à l'énergie nucléaire dans le « bouquet énergétique » de notre pays.

L'ensemble des orateurs a rendu hommage à la contribution essentielle de cette industrie dans la conquête de l'indépendance nationale , permettant à notre pays de passer d'un taux d'indépendance énergétique de 24 à 50  % entre 1973 et 2002. Nul n'a envisagé une « sortie du nucléaire » dont on observe qu'elle se traduit, à l'étranger, surtout par des annonces tonitruantes suivies d'une mise en oeuvre velléitaire . Tous les orateurs ont également souligné la nécessité urgente d'assurer la gestion transparente des déchets nucléaires et de discuter une loi à cette fin. Votre rapporteur réitère ici le souhait de voir le Gouvernement inscrire à l'ordre du jour le projet de loi sur la transparence et la sûreté nucléaire dans les meilleurs délais considérant que l'industrie nucléaire n'a rien à cacher.

Le débat qui s'est tenu au Sénat le mardi 27 avril 2004 a montré qu'en matière nucléaire une divergence de vues apparaissait en ce qui concerne l'opportunité de lancer la construction d'un réacteur nucléaire à eau pressurisée de type EPR .

La grande majorité des orateurs se sont exprimés en faveur d'une première option favorable à cette construction . La convergence des vues sur ce point mérite d'être soulignée puisqu'elle atteste que le même sentiment est partagé par des interlocuteurs, quelles que soient leurs affinités politiques. Ainsi, après que le Président Jean-Paul Emorine a, au nom de votre Commission des Affaires économiques, apporté son soutien à cette option, le Président Jacques Valade a déclaré : « l'option de l'EPR nous paraît s'imposer : elle permettra d'assurer une production d'énergie électrique plus sûre et moins chère. »

D'autres orateurs appartenant à la majorité sénatoriale ont, outre votre rapporteur, apporté leur soutien à cette stratégie, à l'instar de MM. Ladislas Poniatowski, Jean Bizet, Bruno Sido et Jacques Blanc . Le même choix est défendu par des personnalités inspirées d'autres sensibilités. C'est ainsi que notre collègue Marie-France Beaufils déclarait lors du même débat : « Sans l'énergie nucléaire, nous ne pourrons pas, et pendant longtemps encore, produire une quantité d'énergie suffisante pour faire face aux besoins de notre développement. » A titre personnel, notre collègue Jean-Pierre Godefroy estimait, quant à lui, « qu'il est raisonnable de décider de construire le premier EPR pour qu'il entre en service au moment où la majorité des centrales atteindront leur limite d'âge ». Ces différentes prises de position prouvent que l'option nucléaire fait encore, dans notre pays, l'objet d'un compromis historique dans l'intérêt de la France.

De son côté, M. Marcel Deneux soulignait le caractère crucial du nucléaire en rappelant que « pour remplacer une tranche de 1.000 mégawatts électriques en nucléaire, il faut soit 100 km² de photovoltaïque, soit 3.500 éoliennes de 70 mètres de diamètre, c'est-à-dire de 130 mètres de haut, soit 3 millions d'hectares de forêt, soit 1,4 milliard de m ³ de gaz par an. »

La seconde option , selon laquelle il ne serait pas utile de recourir dès à présent à l'EPR considérant qu'il est loisible d'attendre la mise en service des réacteurs de quatrième génération a , quant à elle, été défendue par notre collègue Roland Courteau qui ne remettait toutefois pas en cause le caractère inévitable du recours à l'énergie nucléaire en déclarant : « Quant à la filière nucléaire, notre groupe considère qu'elle a sa place dans le bouquet énergétique qu'il défend, mais compte tenu des capacités de production existantes et des échéances prévues pour le renouvellement des centrales, il estime qu'il n'y a aucune urgence à décider de façon précipitée de la construction de l'EPR. »

Votre Commission des Affaires économiques souhaite, quant à elle, qu'une tête de série du premier EPR soit construite . Faute de cela, comme l'observait M. François Roussely, Président d'EDF, lors de son audition le mercredi 12 mai 2004, on observerait une rupture en matière de recherche scientifique susceptible de mettre gravement en cause l'avenir des réacteurs de quatrième génération.

La volonté de recourir à l'EPR répond à l'objectif de préserver une filière nucléaire dotée d'instruments de production d'énergie plus sûrs et plus performants.

3. La nécessité de préserver l'avenir grâce à la recherche

Pour votre rapporteur, la recherche constitue une priorité dans toutes les branches du secteur énergétique : qu'il s'agisse du nucléaire, des ENR ou des énergies fossiles et du charbon.

a) Préparer la quatrième génération de réacteurs nucléaires

Le département américain à l'énergie a décidé, au cours de l'année 2000, le lancement de l'initiative « Génération IV », regroupant une dizaine de pays, qui a pour objet le développement de systèmes nucléaires innovants dits de quatrième génération à l'échéance de 2030 .

Le principe fondateur de cette initiative est la reconnaissance par les dix pays membres ^{5 ( * )} de ce forum des atouts de l'énergie nucléaire pour satisfaire les besoins croissants en énergie dans le monde, afin de favoriser le développement durable et la prévention des risques de changement climatique. A terme, d'autres pays pourraient rejoindre cet effort de recherche, au nombre desquels la Fédération de Russie. Les membres de ce forum affirment leur volonté de créer un cadre de recherche international pour permettre le déploiement de systèmes nucléaires de quatrième génération aux alentours de 2035. Les systèmes qui résulteraient de ces travaux de recherche permettraient notamment des avancées notables en matière de compétitivité économique, de sûreté, d'économie des ressources en uranium et de réduction de la production de déchets radioactifs à vie longue.

Les travaux du Forum poursuivent quatre objectifs principaux : favoriser le développement durable, produire une énergie compétitive sur le plan économique, développer des réacteurs sûrs et fiables et élaborer des réacteurs résistants vis-à-vis de la prolifération et susceptibles d'être facilement protégés contre des agressions extérieures.

Ces nouveaux réacteurs s'ouvriront aussi de nouveaux marchés tels que la production d'hydrogène ou le dessalement d'eau.

L'identification des systèmes les plus prometteurs vis-à-vis de ces objectifs s'est achevée en octobre 2002 avec la publication d'un document de synthèse qui définit deux phases principales de recherche et développement :

- la phase dite de « faisabilité », pour lever les verrous technologiques à caractère rédhibitoire ;

- la « phase de performance » pour optimiser les systèmes issus des projets qui auront franchi la première phase.

Sur une centaine de propositions, six concepts de réacteurs ont été retenus par le Forum.

LES SIX CONCEPTS SÉLECTIONNÉS PAR LE FORUM INTERNATIONAL

	signification et principales caractéristiques	Remarques
I. Réacteur à eau légère
SCWR	SuperCritical Water cooled Reactor réacteur refroidi à l'eau supercritique	? Puissance : 1 500 MWe ? Version 1 : spectre thermique avec cycle du combustible ouvert ? Version 2 : spectre rapide avec cycle fermé
II. Réacteur à très haute température refroidi au gaz
VHTR	Very High Temperature gas cooled Reactor system	? Puissance : 600 MWe ? Neutrons thermiques ? Se situant dans le prolongement des réacteurs modulaires PBMR et GT-MHR, le VHTR devrait opérer à 1000-1200 °C contre 850 °C pour les précédents ? Cycle ouvert selon certains experts mais possibilité de brûler du plutonium et certains actinides mineurs, selon d'autres experts
III. Réacteurs à neutrons rapides
SFR	Sodium cooled Fast Reactor system	? Puissance : 150 - 500 MWe ? Ce réacteur constitue une évolution des réacteurs EBR-II (Etats-Unis), Phénix et Superphénix (France) et Monju (Japon) ? Cycle du combustible fermé
GFR	Gas cooled Reactor system	? Puissance : 288 MWe ? Ce réacteur à spectre rapide, refroidi à l'hélium, utilise une turbine à cycle direct ? Cycle du combustible fermé
LFR	Lead cooled Fast Reactor system	? Puissance : 120 - 400 MWe ? Ce réacteur à spectre rapide est refroidi au plomb ou au plomb bismuth, une technologie maîtrisée par la Russie ? Cycle du combustible fermé
IV. Réacteur à sels fondus
MSR	Molten Salt Reactor system	? Puissance : 1000 MWe ? Neutrons thermiques ? Cycle du combustible fermé

Source : Rapport n° 832, 290, 2003-2004, de MM. Christian Bataille et Claude Birraux, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, « La durée de vie des centrales nucléaires et les nouveaux types de réacteurs ».

Parmi les six projets sélectionnés, trois appartiennent à la catégorie des réacteurs à spectre rapide. Deux versions du modèle « SCWR » (seul représentant de la filière des réacteurs à eau), à spectre thermique ou à spectre rapide, ont été retenues. Deux modèles de réacteur (GFR et VHTR) de la gamme « gaz » seront également étudiés.

Au total, l'examen de ces projets démontre que, sur les six modèles de réacteurs définis, l'aspect « nucléaire durable » semble avoir été le plus déterminant. Toutefois, les projets les plus innovants sont pénalisés par des incertitudes importantes concernant leur définition et des obstacles technologiques non encore surmontés. Dans cette classe de systèmes nucléaires, le choix final s'est porté sur le réacteur à sels fondus, en raison notamment de ses caractéristiques intéressantes vis-à-vis de la gestion des actinides.

La France est, quant à elle, plus particulièrement investie sur le développement des réacteurs à gaz (VHTR, GFR) car le gaz porté à de hautes températures produit de très bons rendements, même si la définition de tels réacteurs nécessite encore la réalisation d'améliorations technologiques, tenant notamment à la densité du combustible ou à la résistance des matériaux.

Si la faisabilité de ces projets dépend principalement des moyens financiers et humains dont disposera le Forum, le caractère international de celui-ci garantit que des économies d'échelle pourront être réalisées et permettra de réunir les meilleurs spécialistes mondiaux de l'énergie nucléaire. Il importe donc que la France contribue pleinement à ces travaux afin de conserver son avance dans le domaine de l'énergie nucléaire.

Votre rapporteur constate que ces réacteurs de quatrième génération ne pourront être déployés et exploités, au mieux, qu'à partir de 2045 . Ce calendrier conduit donc votre commission à estimer qu'il est impossible, dans ce contexte, de faire l'économie de la mise en service des réacteurs de troisième génération.

b) Lancer le projet ITER

Dans le prolongement des recherches lancées au milieu des années 1950 sur la fusion thermonucléaire (avec notamment la construction du Joint European Torus mis en service en 1978), un accord international relatif à l'International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER) a été signé en 1988 dans le cadre de l'AIEA entre quatre partenaires majeurs (Europe, Etats-Unis d'Amérique, Japon, Union Soviétique). Cet accord a constitué le point de départ d'une collaboration devant aboutir à l'étude de faisabilité d'un réacteur fonctionnant sur le principe de la fusion par confinement magnétique .

Ce projet est extrêmement prometteur et pourrait être source de très grandes avancées technologiques . En effet, l'énergie contenue dans les noyaux atomiques peut être libérée différemment, suivant qu'il s'agit de noyaux très légers ou très lourds. Les noyaux très lourds, tels que l'uranium, se désintègrent spontanément en plusieurs fragments, selon le principe de la fission actuellement utilisé pour produire de l'électricité dans les réacteurs nucléaires. Pour les noyaux très légers, au contraire, c'est la fusion de deux noyaux qui libère de l'énergie.

Alors que la maîtrise de la fission nucléaire a été acquise assez rapidement, les premières recherches sur la fusion ont considérablement sous-estimé les difficultés rencontrées pour maîtriser la production d'énergie par la fusion. La construction d'un réacteur basé sur le principe de la fusion est donc infiniment plus complexe que celle d'un réacteur à fission.

Toutefois, comme votre rapporteur le notait dans son rapport consacré aux crédits de la recherche pour 2003, l'abondance du combustible, la sûreté du fonctionnement d'un réacteur à fusion et le recyclage possible des matériaux constitutifs constituent des avantages essentiels de la fusion comme source d'énergie, justifiant la volonté française d'intensifier les recherches dans ce domaine où elle doit figurer au premier rang.

A ce titre, votre rapporteur se félicite de l'accord qui est intervenu le 26 novembre 2003 lors du Conseil des ministres « compétitivité » qui a retenu la candidature du site de Cadarache dans les Bouches du Rhône pour accueillir le réacteur expérimental. En effet, cette région dénombre un grand nombre d'atouts dont la présence bien établie de l'installation Tore Supra du CEA qui a réalisé de grandes performances dans le domaine de la fusion nucléaire. Il importe désormais de promouvoir cette candidature auprès de partenaires du projet ITER, étant observé que la production d'énergie par des réacteurs fonctionnant selon le principe de la fusion ne pourra s'envisager probablement que vers la fin du siècle car la faisabilité d'un tel projet est encore loin d'être techniquement assurée.

c) Intensifier la recherche dans les énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables constitue l'une des principales voies de diversification de la politique énergétique de la France . Une telle orientation concourt à l'indépendance énergétique et répond aux engagements pris au sommet de Kyoto en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, la directive européenne du 27 septembre 2001 précitée prévoit que 21 % de la consommation intérieure nationale brute d'électricité sera produite, en 2010, à partir d'ENR contre 15 % aujourd'hui.

Les grandes orientations de la recherche portent en la matière, d'une part sur les sources renouvelables d'énergie , et d'autre part sur les nouvelles technologies de l'énergie.

La recherche sur les ENR concerne les grandes filières suivantes :

- l' énergie solaire photovoltaïque ;

- la biomasse ;

- l' éolien , et tout particulièrement l'éolien off-shore ;

- la géothermie profonde ;

- la valorisation de la géothermie « basse température » et des rejets d'eau chaude ;

- le solaire thermique basse température .

En outre, le développement des ENR et leur insertion dans le « bouquet énergétique » exigent des recherches transversales dans des domaines technologiques comme le stockage de l'électricité ou la gestion des réseaux.

Enfin, les piles à combustible constituent l'une des technologies les plus prometteuses pour contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et des émissions polluantes des transports. L'hydrogène permet, en effet, la production d'électricité avec un excellent rendement, sans bruit ni émissions polluantes. La pile à combustible pourrait se développer dans trois domaines : les applications portables , les transports et la production décentralisée d'énergie. La réalisation de nombreux prototypes a démontré la faisabilité technique de tels instruments.

Cependant, l'effort de recherche doit être poursuivi et intensifié car il faut désormais démontrer la viabilité technique et économique de ce procédé, dont la fiabilité peut s'améliorer et dont les coûts de production doivent diminuer. Or, ces nouvelles étapes ne pourront être atteintes qu'à la faveur de sauts technologiques.

Le marché des piles à combustible pourrait atteindre plusieurs dizaines de milliards d'euros en 2020. C'est pourquoi l'un des objectifs des ministères de la recherche et de l'industrie est d'amener des industriels français vers la production de systèmes de piles à combustible ou de composants.

Toutefois, comme votre rapporteur l'indiquait sans son rapport sur les crédits de la recherche pour 2004, même si cette technologie s'avère prometteuse, tant dans la perspective du développement durable que du point de vue de ses applications industrielles, d'une part l'hydrogène n'est pas disponible dans des conditions ordinaires de température et de pression (CNTP) et, d'autre part, la production de ce gaz nécessite un recours massif aux autres sources d'énergie. La pile à combustible ne saurait donc fournir de réponse aux défis énergétiques qu'à très long terme.

d) Favoriser la recherche sur l'utilisation du charbon « supercritique »

Eu égard à l'importance des réserves mondiales de charbon susceptibles d'être mises à profit au cours du prochain siècle, nul ne saurait faire l'impasse sur les technologies destinées à améliorer son rendement énergétique et à limiter les émissions atmosphériques consécutives à sa combustion. Les progrès de la recherche permettent d'envisager la construction d'une nouvelle génération de centrales supercritiques « avancées » dotées de rendement avoisinant 57 %, contre 41 % pour les centrales sous-critiques et de 45 à 47 % pour les centrales supercritiques existantes. Selon les experts consultés par votre rapporteur, l'amélioration du rendement de 15 % permettrait une économie de 27 % du combustible et des émissions atmosphériques pour une même quantité d'électricité produite. C'est pourquoi, votre commission se déclare très attachée à la recherche en matière de combustion du charbon .

* ⁵ Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Canada, Corée du Sud, Etats-Unis, France, Japon, Royaume-Uni, Suisse.