B. LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE FRUIT D'UN CONSENSUS DURABLE
La discussion du projet de loi d'orientation sur l'énergie constitue un nouveau et important jalon dans l'histoire de la politique industrielle de la France qui s'est longtemps distinguée de ses partenaires par une ambitieuse politique énergétique. Il est utile, avant d'examiner l'ampleur du problème posé, d'en rappeler les origines et les principaux termes.
1. Un « compromis historique »
A l'issue de la seconde guerre mondiale, un consensus s'est établi sur la nécessité de doter notre pays des ressources énergétiques qui lui faisaient défaut. La France a successivement connu deux temps forts dans le domaine de la politique énergétique. Pour venir à bout de la pénurie énergétique la « bataille du charbon » a, dans l'immédiate après-guerre, contribué à la reconstruction de notre pays en lien avec le lancement du processus d'unification européenne et la constitution de la Communauté Économique du Charbon et de l'Acier (CECA). Second temps fort, le démarrage, à la suite du choc pétrolier de 1973, du premier programme électro-nucléaire du monde qui, s'il a été contesté par quelques opposants farouches et irréconciliables, a reçu l'assentiment de la majorité des habitants de notre pays . C'est grâce à lui que notre pays dispose d'un parc de 58 réacteurs à eau pressurisée dont la production atteignait 440 TWh en 2002, soit 78,2 % de la production nationale d'électricité.
A la suite du premier choc pétrolier précité, la France a également pris conscience de la nécessité de modérer le taux d'accroissement de sa consommation énergétique et de renforcer l'efficacité de l'utilisation de celle-ci . Si la campagne lancée à la fin des années 1970 et au début des années 1980 s'est rapidement essoufflée du fait de la baisse du prix des hydrocarbures, connue sous le nom de « contre choc pétrolier », ce mouvement a néanmoins eu un impact indéniable sur la structure de consommation de l'économie nationale puisque le taux d'intensité énergétique 4 ( * ) est passé de l'indice 100 en 1973 à 80 en 2002. Le souci de modérer la consommation a refait surface à la fin des années 1980 tout particulièrement avec le rapport du Commissariat Général du Plan sur la maîtrise de l'énergie, publié en 1998, qui a souligné l'intérêt qui s'attache, aujourd'hui encore, à rendre un nouveau souffle à cette démarche. Le Gouvernement a alors lancé, en janvier 2000, avec l'assentiment de la majorité comme de l'opposition -nouvelle preuve du consensus dont peut faire l'objet la politique de l'énergie- le Programme national de lutte contre le changement climatique destiné à sauvegarder la compétitivité de l'économie française et les grands équilibres écologiques.
C'est à la fin des années 1990 que l'opinion publique a pris conscience de l'utilité de recourir davantage aux énergies renouvelables (ENR). Conscient de la dimension sociale de la politique énergétique, le Parlement a voté la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 qui reconnaît un « droit à l'électricité » pour prévenir et lutter contre l'exclusion sociale, réaffirme les valeurs du service public et enfin institue un puissant mécanisme de financement des énergies renouvelables destiné à favoriser leur développement, grâce au système de l'obligation d'achat du courant qu'elles produisent à un prix bonifié.
Au total, la politique énergétique de la France a, comme le relevait le 15 avril 2004 M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'Economie des Finances et de l'Industrie dans une déclaration du Gouvernement relative à l'énergie, permis « une plus grande indépendance, pour un coût moindre et un plus grand respect de l'environnement . »
2. Des tendances lourdes préoccupantes
La situation énergétique de la France est caractérisée par une forte dépendance par rapport aux importations, un accroissement dangereux et durable de la consommation des transports et un insuffisant recours à la maîtrise de la demande de chaleur, alors même que la compétitivité de l'industrie lourde reste très sensible à l'évolution du prix de l'électricité.
a) Une dépendance structurelle vis-à-vis des importations
Des différents travaux qui ont porté sur la structure production/consommation de la France, votre rapporteur souhaite ne retenir qu'une synthèse qui présente les données de base de la politique énergétique de la France. Ce tableau, qui figure ci-après, montre avant tout l'extraordinaire dépendance de notre pays.
Il s'avère, en effet, qu'à trop s'intéresser à la question du nucléaire, on néglige ce point essentiel : la première source d'importation française concerne, malgré sa diminution en trente ans, les produits pétroliers dont la France importe 95 millions de tonnes d'équivalent pétrole (Mtep) soit plus de 34 % de la consommation énergétique totale. En forte hausse, le gaz naturel représente 40,3 Mtep soit plus de 14 %, proportion appelée à croître dans les prochaines années. La consommation de charbon a, pour sa part, diminué de plus de la moitié en trente ans pour atteindre, avec 12,6 Mtep, moins de 5 % du total. Quant aux énergies renouvelables thermiques , hors hydraulique, éolien et photo-voltaïque, leur production est estimée à environ 13 Mtep soit environ également 5 %.
EVOLUTION DE LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE PRIMAIRE EN FRANCE
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1973 |
2002 |
2002/1973 |
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Consommation d'énergie primaire (1) |
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TOTAL (en Mtep) |
179,60 |
275,20 |
53,23% |
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Charbon |
27,80 |
12,60 |
-54,68% |
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Pétrole |
121,30 |
95,10 |
-21,60% |
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Gaz naturel |
13,30 |
40,30 |
203,01% |
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Électricité |
7,70 |
114,20 |
1383,12% |
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Énergies renouvelables thermiques (2 ) |
9,50 |
13,10 |
37,89% |
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Intensité énergétique (indice base 100 en 1973) |
100,00 |
80,16 |
-19,84% |
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Consommation finale énergétique (1) |
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TOTAL (en Mtep) |
133,60 |
162,10 |
21,33% |
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Sidérurgie |
12,50 |
5,90 |
-52,80% |
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Industrie |
35,50 |
31,80 |
-10,42% |
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Résidentiel et tertiaire |
56,20 |
70,40 |
25,27% |
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Agriculture |
3,00 |
5,20 |
73,33% |
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Transports |
26,30 |
50,90 |
93,54% |
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Consommation finale non énergétique |
10,90 |
16,10 |
47,71% |
(1) Correction climatique totale : + 8,2 Mtep en 2002
(2) Hors hydraulique, éolien et photovoltaïque
Source : Observatoire de l'énergie
Quant à la consommation finale énergétique , elle est caractérisée par une forte diminution de l'industrie en général (- 10 % sur trente ans) et de la sidérurgie en particulier (- 53 %) et une hausse de l'ensemble des autres postes : + 25 % pour le résidentiel et le tertiaire , + 73 % pour l'agriculture qui ne représente toutefois que 3,2 % de la consommation totale finale et surtout + 93 % de hausse pour le secteur des transports , phénomène préoccupant dont votre Commission des Affaires économiques a régulièrement souligné la gravité.
b) Un accroissement dangereux et durable de la consommation des transports
Comme le souligne le Livre blanc sur les énergies, le secteur des transports connaît, depuis les années 1950, une hausse continue et préoccupante de sa consommation énergétique même si son taux de croissance annuel moyen est passé de + 4,2 % à + 1, 7 % au cours de la dernière décennie. Désormais, la consommation du secteur croît au même rythme que le PIB. Parallèlement, la consommation de produits pétroliers a quintuplé depuis 1960, ce qui correspond à une hausse très vive du transport routier et du transport aérien. Désormais, selon la même source, le secteur des transports représente le tiers de la consommation énergétique finale et les deux tiers de la consommation énergétique finale de produits pétroliers . Il dépend pour 97 % de sa consommation des hydrocarbures. Parmi les causes de cette situation très préoccupante on relève :
- l'accroissement du recours des ménages à l'automobile : en 2000, 30 % des ménages disposaient de deux voitures, tandis que le parc automobile des particuliers, qui a doublé depuis 1973, dépasse 28 millions de véhicules. Au surplus, les Français ont de plus en plus recours à leurs voitures puisque la distance moyenne effectuée par véhicule et par an a crû de 10 % en trente ans ;
- la faiblesse du développement des transports collectifs qui enregistrent une diminution de 18 à 15 % du total des transports ;
- une reprise de la croissance du transport aérien dont les émissions totales de CO² ont augmenté de 31 % entre 1990 et 2001, qui contrebalance la diminution unitaire d'énergie par appareil ;
- une hausse tendancielle du trafic des poids lourds qui a crû de 47 % entre 1989 et 1997 et pourrait croître de 120 % en 2020 par rapport à 1992 si le mouvement actuel de hausse se pérennise.
Au demeurant, votre Commission des Affaires économiques s'est à plusieurs reprises, par la voix de M. Roland Courteau , son rapporteur pour avis , déclarée très préoccupée, à l'occasion de l'examen des crédits de l'énergie inscrits au projet de loi de finances, par l'évolution très inquiétante de la consommation du secteur des transports.
Le seul motif de satisfaction tient aux progrès réalisés dans le domaine de la consommation unitaire des véhicules aux 100 km , puisque celle-ci a diminué de 20 % en vingt ans grâce aux avancées réalisées en matière de motorisation. Les programmes européens auto-oil ont, en outre, limité substantiellement la nocivité des émissions (avec la suppression de l'essence « plombée »).
c) Un insuffisant recours à la maîtrise de la demande dans le secteur résidentiel
Après le secteur des transports, c'est le secteur « résidentiel - tertiaire » qui enregistre la hausse la plus préoccupante de la consommation d'énergie (+ 25 %). Selon le Livre blanc précité, cette situation résulte avant tout de l'ancienneté du parc immobilier dont 65 % a été construit avant l'entrée en vigueur de la première réglementation relative à l'amélioration des résultats thermiques de la construction des logements neufs (1975). En outre, au cours du dernier quart du XX ème siècle, le nombre des résidences principales a fortement augmenté, passant de près de 17,8 à 24,4 millions (+ 37 %) . Eu égard au nombre de réhabilitations de logements, qui avoisine 1 % par an, le parc construit avant 1975 ne serait « remis à niveau » en termes thermiques qu'aux alentours de 2050, au plus tôt !
Parmi les usages domestiques, c'est le chauffage qui est le plus important, puisqu'il représente 75 % de la consommation totale de logements .
Alors que depuis les premier choc pétrolier, des progrès ont été réalisés en matière d'efficacité du chauffage des constructions neuves (baisse de la consommation unitaire moyenne de chauffage de moitié entre 1973 et 2000), on assiste à une hausse de la consommation énergétique due à de nouveaux usages (appareils ménagers notamment).
Selon le Livre Blanc , le potentiel d'économies d'énergie dans le secteur domestique serait de 200 TWh par an .
d) Une industrie lourde toujours sensible aux prix de l'électricité
La part de l'industrie dans la facture énergétique française a considérablement diminué entre 1960 et 2001, passant de 45 à 24 %, ce qui la place, selon le Livre Blanc parmi les meilleures au niveau européen. L'énergie n'en demeure pas moins un facteur essentiel de production pour quelques branches qui en sont grandes consommatrices. Ainsi la chimie absorbe 23 % du total de l'énergie de la branche industrie, la sidérurgie 17 %, les industries agroalimentaires 13 %, le papier-carton 7 %, la métallurgie des métaux non ferreux 5 % et enfin les chaux et ciments 4 %.
Part essentielle du coût des facteurs de production dans diverses activités (soude, verre...), l'énergie est donc aussi un facteur essentiel de la compétitivité économique des industries lourdes et dans une moindre mesure de l'économie en général : que l'on songe à l'incidence dramatique des récentes pannes de courant sur l'économie de l'ouest des Etats-Unis !
* 4 Rapport du produit intérieur brut à la consommation d'énergie