Article 45
(articles premier,
2, 4, 7 et 14 à 18 de l'ordonnance n° 96-5
du
24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale)
Dette
sociale
Objet : Cet article prévoit les modalités d'apurement de la dette de la CNAMTS.
I - Le dispositif proposé
Le présent article propose de modifier les missions de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) pour lui confier la charge de l'apurement des déficits cumulés et prévisionnels de la branche maladie, au titre des exercices 1999-2007.
Historique des missions de la CADES
Sa mission initiale (ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
- apurer, sur une durée de treize années et un mois, la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale, correspondant au financement des déficits des exercices 1994 et 1995 à hauteur de 18,3 milliards d'euros et au financement du déficit prévisionnel pour 1996 à hauteur de 2,6 milliards d'euros ;
- effectuer sur la même période un versement annuel de 1,9 milliard d'euros à l'État ;
- verser, au cours de la seule année 1996, 0,45 milliard d'euros à la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles.
Les évolutions ultérieures
Cette mission a été, par la suite, élargie ou modifiée comme suit :
- au 1 er janvier 1998, elle a été étendue au refinancement de la dette cumulée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) depuis le 1 er janvier 1996 (11,4 milliards d'euros au titre des exercices 1996 et 1997 s'ajoutant aux 2,6 milliards d'euros, déjà financés par la CADES en 1996) et au préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998 (1,8 milliard d'euros), soit un montant total de 13,2 milliards d'euros. En conséquence, la durée de vie de la CADES a été rallongée de cinq ans et la perception de la CRDS, dont le taux et l'assiette sont inchangés, prolongée de janvier 2009 à janvier 2014 ;
- à compter du 1 er janvier 2001, le versement annuel à l'État a été réduit à 1,85 milliard d'euros afin de compenser partiellement les mesures d'exonération de CRDS sur les indemnités des chômeurs et retraités non imposables dont le coût s'élevait à 485 millions d'euros (article 89 de la loi de finances pour 2001) ;
- la loi de finances pour 2002 a prévu, dans son article 38, de remplacer les sept derniers versements de 1,85 milliard d'euros de la caisse à l'État (soit 12,9 milliards d'euros) par quatre versements de 3 milliards (soit 12 milliards d'euros). La fin du versement à l'État a été ainsi ramenée au 31 décembre 2005 ;
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a confié à la caisse l'apurement de la moitié des créances des organismes de sécurité sociale entrant dans le champ du FOREC au titre de l'exercice 2000, à hauteur de 1,1 milliard d'euros ;
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a inscrit dans les missions de la caisse le remboursement de la seconde moitié de cette créance (1,1 milliard d'euros)
Ses ressources
Elles sont constituées essentiellement de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition de toute nature à assiette très large, puisque assise sur toutes les catégories de revenus d'activité, de remplacement et du capital.
Le rendement de la CRDS s'élève à environ 4,7 milliards d'euros en 2003. Il peut être estimé, en prévision, à 4,9 milliards d'euros en 2004.
L'assiette de la CRDS est constituée à hauteur de 88 % des revenus d'activité et de remplacement.
Depuis 1999, la branche maladie de la sécurité sociale est en déficit permanent.
Soldes des quatre branches du régime général
(en milliards d'euros et en droits constatés)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Total |
|
Maladie |
- 0,7 |
- 1,6 |
- 2,1 |
- 6,1 |
- 11,1 |
- 12,9 |
- 34,5 |
|
Accidents du travail |
0,2 |
0,4 |
0,0 |
0,0 |
- 0,5 |
- 0,5 |
- 0,4 |
|
Vieillesse |
0,8 |
0,5 |
1,5 |
1,7 |
0,9 |
- 0,4 |
5,0 |
|
Famille |
0,2 |
1,4 |
1,7 |
1,0 |
0,4 |
- 0,2 |
4,5 |
|
Total régime général |
0,5 |
0,7 |
1,2 |
- 3,5 |
- 10,2 |
- 14,0 |
- 25,3 |
A la différence des reprises intervenues en 1996 et 1998, les dettes transférées par le présent projet de loi à la CADES ne concernent que l'assurance maladie, les autres branches affichant une capacité de financement sur la période 1999-2004.
Aussi le 1° de cet article tire-t-il les conséquences de la situation de la branche maladie : de manière pragmatique, il n'assigne plus une date de péremption à la CADES mais prévoit sa disparition à l'extinction de ses missions.
Cette modification revêt une importance symbolique considérable. Depuis son origine, il a été refusé à la sécurité sociale qu'elle puisse recourir aux mêmes facilités que l'État, à savoir une faculté d'emprunt indéterminée et l'absence de plan d'apurement de sa dette véritablement contraignant.
Désormais, la sécurité sociale est placée dans une zone intermédiaire ; il faudra toujours une disposition législative pour transférer à la CADES l'amortissement de déficits futurs, mais la loi ne fixe plus de date d'extinction de la dette.
Les 2° et 3° précisent les modalités de reprise de la dette par la CADES en modifiant l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. La mission de la caisse s'étend désormais :
- à la couverture des déficits de la branche maladie du régime général pour 2003 et 2004, soit environ 35 milliards d'euros. Cette reprise interviendra en deux temps. Une première fraction de 10 milliards sera transférée dès le 1 er septembre prochain. Le solde sera transféré au plus tard le 31 décembre suivant, dans la limite de 25 milliards d'euros. Cette intervention précoce permettra de limiter l'impact des dettes de l'assurance maladie sur la trésorerie du régime général. Il est en outre à noter que les autres régimes de base d'assurance maladie ne sont pas concernés par cette reprise ;
- à la couverture des déficits prévisionnels de la CNAMTS au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros. Ces versements interviendront à des dates et pour des montants fixés par décret après avis du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.
Les dispositions de cet article abrogent implicitement le VI de l'article 4 de l'ordonnance relatif au remboursement, par la CADES, de la dette du FOREC aux régimes de sécurité sociale. Le versement relatif à la seconde moitié ayant été effectué en avril 2004, ces dispositions étaient désormais inutiles.
Les 4° et 5° prévoient la pérennisation du prélèvement de la CRDS, sans coordination avec les dispositions du 1° et du 2°. Aussi peut-on en conclure que, même une fois la dette apurée, la CRDS continuerait d'être prélevée.
Les 6° à 11° coordonnent, au sein de l'ordonnance précitée, les conséquences de l'allongement, sans date d'extinction prévue, des missions de la CADES.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à affecter les excédents éventuels de la branche maladie à la Caisse d'amortissement de la dette sociale.
III - La position de votre commission
Votre commission ne répétera pas ici les remarques précédemment formulées sur l'apurement de la dette. Elle se bornera à formuler une observation et deux propositions :
- elle s'interroge sur la portée de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Si la légitimité du principe qu'il pose n'est pas contestable - l'assurance maladie contribue à l'amortissement de sa dette en versant à la CADES ses excédents éventuels - sa mise en oeuvre concrète pourrait se révéler problématique.
La notion de « branche maladie » n'est pas définie en droit. Il aurait fallu faire référence aux régimes d'assurance maladie. Mais une telle initiative pourrait sembler en elle-même inéquitable dans la mesure où seuls les déficits de la CNAMTS sont transférés à la CADES. L'ensemble des régimes d'assurance maladie serait mis à contribution pour le remboursement d'une dette qu'ils n'ont pas creusée ;
- elle proposera de préserver le caractère provisoire de la CRDS, même si la perception de cette contribution est désormais prévue jusqu'à l'extinction - non datée - des missions assignées à la CADES ;
- enfin, elle proposera, par coordination avec les deux articles additionnels qu'elle propose d'introduire par amendement après le présent article de réduire de 25 à 16 milliards d'euros le plafond de dette susceptible d'être transféré au 31 décembre 2004.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.