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Projet de loi autorisant l'approbation du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (ensemble deux annexes)

 

N° 18

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 2004

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (ensemble deux annexes),

Par M. Robert DEL PICCHIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaux-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 250 (2003-2004)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture a été adopté le 3 novembre 2001 dans le cadre de la Conférence de l'Organisation internationale des Nations-unies pour l'alimentation et l'agriculture (OAA) et signé le 6 juin 2002 par la Communauté européenne et les Etats membres de l'Union européenne.

Le traité a été approuvé par l'Union européenne le 31 mars 2004.

Les ressources phytogénétiques désignent les ressources génétiques végétales, c'est à dire le matériel génétique d'origine végétale, y compris le matériel de reproduction et de multiplication végétative, contenant des unités fonctionnelles de l'hérédité, ayant une valeur effective ou potentielle pour l'alimentation et l'agriculture.

Dans une espèce, le génome des individus qui constituent l'espèce varie dans certaines limites. La variation provient des phénomènes évolutifs classiques : mutations spontanées, sélection naturelle, dérive génétique, flux de gènes provenant d'espèces apparentées. Par la sélection naturelle, sont conservés dans les descendants, les gènes procurant un avantage à la plante concernée. On distingue ainsi des mutations neutres (pas d'effet), des mutations à effet négatif et des mutations à effet positif.

L'homme peut également exercer une pression de sélection en favorisant certains caractères, qui lui sont favorables (par exemple : taille et forme de la racine chez la carotte, teneur en protéines du blé, teneur en sucres pour les fruits). La domestication des végétaux depuis le néolithique a conduit ainsi à sélectionner des caractères chez les plantes alimentaires, favorables à la culture par l'homme, à une récolte plus aisée (taille des graines ou des fruits, grains adhérents à l'épi pour le blé facilitant la récolte) et à l'alimentation humaine. Certains de ces caractères sont défavorables à la survie de l'espèce hors cultures.

L'ensemble de ces variations génétiques présentes dans les végétaux, constitue les ressources génétiques de l'espèce. Elles comprennent l'ensemble des variétés cultivées, anciennes ou plus récentes, ainsi que le cas échéant, des ressources génétiques de populations sauvages de la même espèce ou d'espèces apparentées (croisements possibles, de fréquence généralement assez faible), ayant un intérêt pour l'agriculture et l'alimentation. Ainsi, les ressources génétiques de pommier concernent des variétés anciennes cultivées en France recueillies par prospection, des variétés fournies par les pépiniéristes et des variétés fournies par l'INRA : plus de 19 000 accessions ont été enregistrées dont plus de 7 000 dans l'ouest de la France, qui comprennent les pommiers à cidre.

Selon le mode de reproduction de l'espèce (sexuée ou asexuée), une ressource génétique, est donc constituée d'un ou plusieurs individus, susceptibles de se multiplier et correspondra selon les cas, à une population (ensemble d'individus inter fertiles de caractéristiques assez proches), un clone (individu susceptible de se multiplier par voie végétative), une lignée (lignée suffisamment homogène et stable, obtenue soit par autofécondation artificielle accompagnée de sélection pendant plusieurs générations successives, soit par des opérations équivalentes, le croisement de deux lignées donnant une variété dite hybride) ou une variété (petite population présentant les caractéristiques suivantes : stable d'une génération à l'autre, homogénéité (les descendants sont tous semblables) et distincte par un plusieurs caractères des autres variétés).

La diversité génétique constitue, avec la diversité des écosystèmes et des espèces, l'un des trois niveaux de la diversité des écosystèmes et des espèces, l'un des trois niveaux de la diversité biologique. Elle est composée par l'ensemble des races animales, variétés et populations végétales, souches de micro-organismes, qu'elles soient sauvages, domestiquées ou cultivées. Cette diversité a évolué au cours des siècles du fait des mécanismes de sélection naturelle, mais aussi du fait de l'action de l'homme qui a cherché à les adapter à ses besoins, notamment pour l'agriculture, l'industrie et la médecine.

La France dispose d'une riche diversité génétique, pour laquelle elle a mis en place une Charte nationale pour la gestion des ressources génétiques. Cette diversité est particulièrement importante dans le domaine agricole, où elle est issue des travaux de sélection menés, dans un premier temps, par les agriculteurs, puis par les entreprises de sélection et les établissements publics de recherche.

Les questions internationales qui se posent en matière de ressources génétiques sont principalement celles de leur conservation et des conditions de leur échange international. L'objet principal du Traité international sur les ressources phytogénétiques est donc d'assurer la conservation et l'utilisation durable des variétés élaborées au cours des siècles selon des modes traditionnels de sélection ainsi que de leurs « parents sauvages ». A ce titre, il a comme double base juridique l'acte constitutif de l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture et la Convention pour la diversité biologique.

En matière de diversité génétique, la France a toujours défendu dans les différentes enceintes internationales traitant de ressources génétiques une position selon laquelle :

- elle est à la fois fournisseur et utilisateur de ressources génétiques ;

- les trois objectifs de la Convention sur la diversité biologique (conservation, utilisation durable, accès et partage des avantages résultant de l'utilisation des ressources génétiques) sont complémentaires et doivent être atteints conjointement ;

- la mise en oeuvre de ces objectifs doit prendre en compte la diversité des situations des ressources génétiques et de leurs utilisations, et s'appuyer sur la participation de l'ensemble des acteurs concernés ;

- les différents accords et organismes internationaux doivent fonctionner de façon complémentaire et en se soutenant mutuellement. En particulier, pour ce qui touche aux droits de propriété intellectuelle pour les variétés végétales, la France a toujours insisté sur la nécessité d'un équilibre entre la protection de l'innovation et le maintien d'un accès aussi libre que possible à la variabilité génétique, tel que le prévoit le régime « UPOV » (Union pour la protection des obtentions végétales).

Le Traité international sur les ressources phytogénétiques répond exactement à ces préoccupations :

- négocié « en harmonie » avec la Convention sur la diversité biologique, il en reprend les principes et objectifs, qu'il met en oeuvre au moyen d'un « Système multilatéral d'accès facilité aux ressources génétiques et de partage des avantages », adapté aux spécificités du domaine agricole et alimentaire. Il s'appuie sur les nombreux mécanismes de coopération existant déjà dans le domaine des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (Plan d'Action mondial, collections ex situ des centres internationaux de recherche agronomique, réseaux internationaux de ressources phytogénétiques) ;

- il affiche explicitement sa double filiation avec la Convention sur la diversité biologique et avec l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture « pour une agriculture durable et pour la sécurité alimentaire », et pose en préambule les principes de complémentarité et d'absence de hiérarchie entre accords internationaux.

I. LA RAISON D'ÊTRE DE CE TRAITÉ : DE L'ENGAGEMENT INTERNATIONAL AU TRAITÉ INTERNATIONAL

Le traité se substitue à ce qu'il était convenu d'appeler l'Engagement international sur les ressources phytogénétiques, un accord juridiquement non contraignant pour la conservation et l'utilisation des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, adopté en 1983 par la Conférence de la FAO.

Ce traité devait favoriser la prospection, la préservation, l'évaluation et la mise à disposition des sélectionneurs et des chercheurs de ressources phytogénétiques qui offrent un intérêt économique et social en particulier dans le secteur agricole. Les bases de cet engagement reposaient sur le principe universellement accepté du caractère du patrimoine commun de l'humanité des ressources génétiques.

Or, en mai 1992, la convention sur la diversité biologique (CDB) a, au contraire, posé le principe de la souveraineté des Etats sur leurs propres ressources et privilégié l'objectif d'un partage juste et équitable des avantages provenant de l'exploitation des ressources phytogénétiques.

L'adoption de cette dernière convention a donc rendu nécessaire la révision de l'Engagement international de 1983. Un régime spécifique excluant les ressources phytogénétiques de la Convention sur la diversité biologique est justifié : les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture sont la base essentielle pour nourrir la population mondiale en même temps que la matière première utilisée pour améliorer la qualité et la productivité des cultures.

Elle est caractérisée par une interdépendance mondiale. Contrairement aux espèces non domestiquées, non listées en annexe I du traité (qui restent protégées par la convention sur la diversité biologique), les espèces cultivées sont largement réparties sur l'ensemble de la planète. La libre circulation du matériel génétique est un facteur indispensable pour pouvoir adapter les plantes cultivées à des conditions environnementales et à des exigences du marché en constante évolution. La plupart des plantes vivrières étant aujourd'hui cultivées un peu partout dans le monde, il existe pour ces ressources une grande interdépendance entre les divers pays. Tous en effet sont tributaires d'un accès fiable à du matériel génétique approprié. La plus large part de ce matériel n'existe plus désormais dans des conditions in situ, mais est conservée dans des banques de gènes (ex situ). Ainsi, pour prendre l'exemple des cultures céréalières, près de 95 % des variétés locales de plantes cultivées connues dans le monde sont conservées dans des banques de gènes.

La FAO a établi un rapport en 1996 sur l'état des ressources phytogénétiques dans le monde, selon lequel les ressources préservées dans des banques de gènes représentent par exemple. 95 % des cultivars1(*) et 60 % des variétés sauvages pour le blé, les proportions étant respectivement de 95 % et 15 % pour le maïs, et de 95 % et 40 % pour la pomme de terre mais seulement de 50 % et 1 % pour la patate douce.

C'est pourquoi ce traité a créé un cadre juridiquement contraignant pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. Le Système multilatéral adopté dans le traité pour favoriser l'accès au matériel génétique des espèces cultivées appartenant aux principaux genres, y compris les variétés anciennes et les espèces sauvages apparentées, doit permettre de préserver les échanges internationaux. Par ailleurs, il favorise le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources phytogénétiques.

II. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU TRAITÉ

Le traité souligne l'intérêt découlant de la mise en place d'un système multilatéral et indique que les avantages seront partagés de manière juste et équitable grâce aux mécanismes ci-après : échange d'informations, accès aux technologies et transfert de celles-ci, renforcement des capacités et partage des avantages monétaires découlant de la commercialisation. Ces avantages doivent converger en premier lieu vers les agricultrices et agriculteurs des pays en développement, en raison de leurs prestations en termes de sélection et de conservation des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture.

A. LES DROITS DES AGRICULTEURS

Depuis des années, les droits des agriculteurs étaient au coeur des débats internationaux sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. L'adoption, au niveau international, des « Droits des agriculteurs » reconnaît la contribution qu'ils ont apporté, depuis les débuts de l'agriculture et de l'élevage, en ayant notamment assuré l'émergence et la conservation d'une grande diversité agrobiologique. Les Droits des agriculteurs (art. 9) visent à assurer aux exploitants agricoles l'accès à des semences de qualité. L'article 9 indique expressément que rien ne doit limiter les droits que peuvent avoir les agriculteurs de conserver, d'utiliser, d'échanger et de vendre des semences de ferme ou du matériel de multiplication, sous réserve des dispositions de la législation nationale2(*). Les Droits des agriculteurs doivent faire contrepoids aux droits à la protection de la propriété intellectuelle actuellement revendiqués par l'industrie et les pays industrialisés pour les créations variétales et les autres avancées du génie phytogénétique.

Grâce à ce traité, les Droits des agriculteurs sont, pour la première fois, ancrés dans un accord juridiquement contraignant au plan international et leur mise en application demeure du ressort des gouvernements nationaux.

Les Droits des agriculteurs inscrits dans le traité concernent :

- la protection des connaissances traditionnelles présentant un intérêt pour les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture,

- le droit de participer équitablement au partage des avantages découlant de l'utilisation des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture,

- et le droit de participer à la prise de décisions, au niveau national, sur les questions relatives à la conservation et à l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture.

B. UN ACCÈS FACILITÉ AUX RESSOURCES PHYTOGÉNÉTIQUES POUR L'ALIMENTATION ET L'AGRICULTURE AU SEIN DU SYSTÈME MULTILATÉRAL

L'élément central du traité est le système multilatéral dont la mise en place doit faciliter l'accès aux ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. Tandis que les dispositions générales du traité constituent un cadre juridiquement contraignant pour la protection durable de toutes les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, celles concernant l'accès facilité et le partage équitable des avantages ne s'appliquent qu'aux genres et espèces de plantes cultivées énumérées en annexe du traité (article 11) ainsi que les collections des centres internationaux de recherche agronomique (article 15). A ce jour, cette liste comporte 35 plantes vivrières et 29 plantes fourragères. Elles ont été retenues en raison de leur importance pour la sécurité alimentaire, et assurent ensemble 80 % des apports caloriques du monde. Concernant d'autres espèces cultivées importantes, comme le soja et la tomate par exemple, aucun accord n'a pu être atteint avant la fin des négociations, mais elles pourraient être ajoutées à la liste à une date ultérieure. Pour les cultures incluses dans le Système multilatéral, il existe une forte interdépendance des pays à l'échelon mondial : la plupart d'entre elles sont aujourd'hui largement répandues dans le monde, et la sélection est tributaire de la disponibilité de ces ressources.

L'accès facilité aux ressources incluses dans le système multilatéral est accordé lorsqu'il vise uniquement la conservation et l'utilisation à des fins de recherche, de sélection et de formation pour la sécurité alimentaire, au sens large. L'accès à ces ressources est exclu pour les utilisations chimiques et pharmaceutiques, ou pour d'autres utilisations industrielles non alimentaires et non fourragères. Ces dernières utilisations restent régies par les dispositions de la convention sur la diversité biologique. L'accès aux ressources énumérées par le traité doit, dans un souci d'efficacité, être accordé rapidement et à des coûts minimaux. Les modalités d'accès doivent encore être définies de façon détaillée, sous la forme d'un accord type de transfert de matériel (ATM). Une sorte d'engagement en chaîne est envisagé, de sorte que tous ceux qui se voient remettre le matériel sont liés par les dispositions de l'ATM. Les obligations découlant des ATM incombent exclusivement aux parties prenantes à ces accords.

Le statut des collections des centres internationaux de recherche agronomique est un peu particulier :

· les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture énumérées à l'Annexe I du traité et détenues par les CIRA sont disponibles conformément aux dispositions prévues par le système unilatéral.

· Les collections existantes pour les espèces autres que celles listées en annexe I et reçues avant l'entrée en vigueur du traité sont disponibles conformément aux dispositions de l'ATM en vigueur.

· le matériel phytogénétique autre que celui énuméré à l'annexe I et reçu après l'entrée en vigueur du traité est accessible à des conditions compatibles avec celles mutuellement convenues entre les CIRA.

C. LES ASPECTS FINANCIERS ET DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE DU TRAITÉ

Le traité prévoit qu'aucun droit exclusif (par exemple de propriété intellectuelle) ne pourra être revendiqué sur les ressources génétiques « sous la forme reçue du système multilatéral ». Cette disposition interdit d'éventuelles atteintes au domaine public.

Le traité prévoit également dans le cadre du système multilatéral des échanges d'informations, des transferts de technologie, et un renforcement du partage des avantages, en particulier monétaires, résultant de la commercialisation.

Il réaffirme le principe de libre accès à la variabilité génétique, qui constitue le fondement traditionnel de la sélection et de la création variétale en Europe.

Il opère de fait une distinction entre les certificats d'obtention végétale et les brevets : seuls ces derniers sont soumis à une obligation de partage des avantages monétaires.

III. LES CONSÉQUENCES POUR LA FRANCE

La tradition agricole de notre pays lui permet de posséder un potentiel conséquent d'amélioration génétique pour l'agriculture et l'alimentation. Ce potentiel s'appuie notamment sur une très bonne organisation de la recherche et de la gestion de la diversité génétique et de la sélection génétique, à laquelle participent de nombreux acteurs (organismes publics, entreprises privées, agriculteurs, organisations non gouvernementales ...).

L'action de ces divers opérateurs français serait confortée par le traité proposé et c'est pourquoi la France est très impliquée et active dans la mise en place de ce cadre international favorable au développement de la sélection et de la gestion de la diversité génétique.

Le traité international reconnaît comme bien public mondial les ressources génétiques incluses dans le système multilatéral et atténue ainsi l'orientation retenue par la convention sur la diversité biologique, qui tend à subordonner l'accès aux ressources génétiques à des contrats au cas par cas.

Pour les opérateurs français, très attachés au certificat d'obtention végétal, le traité apporte une reconnaissance à l'exemption du sélectionneur (accès libre à la variété génétique) pratiquée en France et en Europe et facilite l'accès à la diversité génétique d'autres pays par la mise en place d'un ATM standardisé.

Ce traité est également essentiel pour notre pays car, ainsi que le rappelle l'étude d'impact jointe en annexe, le secteur des semences est en pleine croissance et la filière française des semences y joue un rôle de premier plan ; elle mobilise un grand nombre d'acteurs sur l'ensemble du territoire national.

L'ensemble de la production française représente 1,3 million de tonnes et un chiffre d'affaires de 1,91 milliard d'euros. Cette production place la France au premier rang européen et au deuxième rang mondial après les Etats-Unis. Avec un total d'exportations de 566,4 millions d'euros, la France se place au troisième rang mondial. Déficitaire à la fin des années 1980, la balance commerciale des semences n'a cessé de s'améliorer depuis lors pour atteindre, un excédent de 218,7 millions d'euros (chiffres de la campagne 2002/2003).

Plus de 7 600 variétés sont inscrites au Catalogue officiel français des espèces cultivées, y compris les arbres fruitiers.

En terme d'emploi, la filière semences regroupe en France 88 établissements obtenteurs (fournissant plus de 2 000 emplois dans le domaine de la recherche), plusieurs milliers de chercheurs et techniciens dans les organismes de recherche publique, 243 établissements producteurs et 557 établissements producteurs et importateurs ainsi que 23 600 points de vente et 24 000 agriculteurs multiplicateurs de semences.

* 1 Cultivars : variétés stables et homogènes

* 2 voir à ce sujet la directive 2100/94 article 14 sur les semences de ferme