B. LE FUTUR PROGRAMME « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
Votre rapporteur spécial regrette le manque de précision de certaines des réponses du ministère afférentes à la mise en place de la LOLF.
1. La définition encore inachevée du périmètre budgétaire
Le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » rassemble plus des deux tiers des crédits de la future mission interministérielle et est intégralement géré par le ministère des affaires étrangères, dont il représente 45 % des crédits. Il est mis en oeuvre par la DGCID, la direction des Nations Unies et des organisations internationales, la délégation à l'action humanitaire et le service des affaires francophones participent également à sa réalisation. Ce programme comportera six actions budgétaires : « Animation et coordination de l'aide au développement », « Affirmation de la dimension culturelle du développement », « Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement », « Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté » 33 ( * ) , « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement » et « Aide aux populations touchées par la crise ». La répartition des crédits entre ces actions au titre du projet de loi de finances pour 2005 est illustrée par un graphique dans l'avant-projet annuel de performance, mais sans qu'il soit fait mention de quelconques pourcentages.
Le futur programme, qui représente plus des deux tiers des crédits de la mission APD, ne reprendra pas l'intégralité des crédits budgétaire concourant à la coopération actuellement identifiés dans le « jaune » budgétaire pour le MAE : ces derniers sont ainsi évalués à 2.044 millions d'euros pour les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004, alors que l'évaluation des crédits pour 2004 du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », présentée dans l'avant-projet annuel de performance, se situe à 1.826,3 millions d'euros. De même, l'évaluation des crédits du programme dans le projet de loi de finances pour 2005 est de 1.987,6 millions d'euros, alors que le périmètre d'APD retenu par le « jaune » dans le budget du MAE est de 2.270,7 millions d'euros. La simulation du futur programme conduit à une hausse des crédits du projet de loi de finances pour 2005 de 8,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, donc inférieure à celle de 11,1 % que traduit le « jaune » budgétaire.
Au-delà de l'effet précédemment mentionné des reports sur la contribution au FED, il apparaît que certains crédits d'APD seront également logés dans d'autres programmes du MAE, ne figurant pas dans la mission interministérielle APD . La vocation large de la DGCID, également impliquée dans le rayonnement culturel, a conduit à mettre en place une clef de répartition des crédits de fonctionnement de plusieurs directions, à hauteur d'environ deux tiers pour le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission interministérielle et d'un tiers pour le programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission d'action extérieure. Cette clef correspond à peu près à celle qui était jusqu'à présent retenue dans le « jaune ». Les autres programmes du ministère accueillent ainsi les crédits d'APD suivants :
- les subventions aux opérateurs audiovisuels ont été majoritairement logés dans le programme « Rayonnement culturel et scientifique » ; le programme de coopération inclut néanmoins les crédits consacrés à CFI (par l'action « Affirmation de la dimension culturelle du développement ») ;
- le programme 4 « Français à l'étranger et étrangers en France » du ministère comprend une fraction de crédits d'APD au titre de l'action de l'AEFE en faveur des nationaux dans les pays de la ZSP. Dans un souci de cohérence et de simplicité de gestion, il est apparu périlleux de scinder les crédits de l'AEFE en plusieurs programmes ;
- la totalité des contributions obligatoires aux organismes des Nations Unies, qui comportent une faible part de crédit d'APD (un peu plus de 10 %), sont comptabilisées dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » ;
- les crédits afférents à la coopération militaire et de défense, qui ne sont pas comptabilisés au titre de l'APD, figurent également dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».
Le travail de mise en concordance des agrégats, et plus particulièrement de l'agrégat 21 « Coopération et interventions internationales », avec le futur programme, est actuellement en cours. Cet agrégat devrait être largement modifié , d'une part parce qu'il n'inclut pas les crédits de rémunération prévus dans le programme, et d'autre part, parce qu'il comprend aujourd'hui certaines dotations (le chapitre 37-90 article 71 « Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel » et le chapitre 42-29 « Coopération militaire et de défense ») qui devraient a contrario être transférées dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».
Ainsi qu'il a été souligné précédemment, un reclassement de crédits a été opéré sur l'aide alimentaire puisque cette action figure désormais intégralement dans le budget du MAE, par transfert des crédits relatifs à l'achat des denrées que gérait le ministère de l'agriculture. A contrario , certaines dotations ont été retirées du budget du MAE, au titre de la clarification de l'effort de l'Etat dans le domaine de la recherche. Le MAE ne donne cependant guère plus de précisions sur ce point.
La répartition des catégories de personnel, dont dépend notamment la ventilation de la masse salariale entre les quatre programmes du ministère, est également en cours d'étude . Ainsi le ministère indique qu'au sein de la DGCID, la répartition des crédits de rémunération entre les deux programmes que recouvre l'action de cette direction générale, « Rayonnement culturel et scientifique » et « Solidarité à l'égard des pays en développement », n'a pas encore été définie de façon précise. La LOLF dispose que les emplois inclus dans le plafond ministériel doivent être présentés soit par corps, soit par métier, soit par type de contrat. Il s'agit donc, dans un premier temps, de définir une description simplifiée des emplois dans la loi de finances, afin de mettre ensuite en place une prévision pluriannuelle de la dépense. Six catégories d'emplois ont ainsi été définies : les trois premières rassemblent les agents titulaires et contractuels à durée indéterminée des catégories A, B et C ; les trois autres groupes correspondent à des caractéristiques particulières : militaires, contractuels à durée déterminée et personnels de droit local.
Le MAE a choisi de poursuivre l'expérimentation des budgets pays au titre de la LOLF, en l'étendant à d'autres titres, ce dont votre rapporteur spécial se félicite . Le périmètre des crédits concernés est ainsi étendu aux établissements bénéficiant de l'autonomie financière (chapitre 37-95), au titre IV (permettant ainsi d'inclure certains crédits d'action culturelle et de coopération) et au titre VI, et partant, aux projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Ainsi qu'il a été précédemment souligné, le chapitre 37-30 « Dotations globalisées : expérimentation du budget par pays » est ainsi supprimé et remplacé, dans le projet de loi de finances pour 2005, par quatre nouveaux chapitres, correspondant chacun à un programme de la future nomenclature du ministère.
En janvier 2005, le périmètre et les responsables des futurs budgets opérationnels de programme devront avoir été déterminés. Cette décision nécessite cependant, selon le ministère, d'attendre les résultats des ateliers organisés par le service à compétence nationale ACCORD relatif au Palier 2006 (le projet ACCORD II ayant été reporté), afin de connaître les possibilités offertes par les systèmes d'information tels qu'ils seront modifiés en 2005.
La ventilation des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 selon la nomenclature budgétaire du futur programme est présentée ci-après, à titre indicatif . Cette estimation date toutefois de juillet 2004 et présente des résultats différents de ceux publiés dans l'avant-projet annuel de performance, qui présente les crédits de la loi de finances initiale pour 2004 et du projet de loi de finances pour 2005 par action mais non par sous-action, et sans correspondance avec les chapitres budgétaires.
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Présentation des crédits de 2004 et 2005 selon la nomenclature du futur programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » (en millions d'euros) |
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|
Action |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Part du total (2005) |
Variation 2005/2004 |
||||
|
Animation et coordination de l'aide au développement |
190,4 |
205,98 |
10,4% |
8,2 % |
||||
|
Affirmation de la dimension culturelle du développement |
153,1 |
143,26 |
7,2% |
-6,4 % |
||||
|
Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement |
195,3 |
205,4 |
10,3% |
5,1 % |
||||
|
Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté |
554,6 |
483,6 |
24,3% |
-12,8 % |
||||
|
Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement |
661,7 |
873,3 |
43,9% |
32 % |
||||
|
Aide aux populations touchées par les crises |
71,2 |
76,1 |
3,8% |
7 % |
||||
|
Total |
1.826,3 |
1.987,6 |
100 % |
8,8 % |
||||
|
Source : avant-projet annuel de performance annexé au PLF 2005 |
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|
Ventilation des crédits de paiement du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » et concordance avec les imputations budgétaires (version d'étape de juillet 2004) (en millions d'euros) |
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|
Chapitre |
Article |
Intitulé |
Simulation LFI 2004 |
|||||
|
Action 1 « Animation et coordination de l'aide au développement » |
182,57 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
11 |
Administration centrale |
0,33 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques |
0,3 |
||||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,33 |
||||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
11 |
Administration centrale |
1,14 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques |
16,9 |
||||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
39,72 |
||||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,16 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques |
0,42 |
||||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,79 |
||||||
|
33-91 : prestations sociales versées par l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,03 |
|||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,69 |
||||||
|
37-30 : dotations globalisées |
10 |
Dépenses de personnel |
01,83 |
|||||
|
37-90 : moyens généraux des services |
11 |
Administration centrale |
1,41 |
|||||
|
23 |
Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local |
4,87 |
||||||
|
87 |
Commission coopération développement |
0,02 |
||||||
|
88 |
Haut conseil de la coopération internationale |
0,62 |
||||||
|
42-13 : appui à des initiatives privées ou décentralisées |
10 |
Coopération avec les organismes de solidarité internationale |
7,3 |
|||||
|
20 |
Association de volontaires |
19,63 |
||||||
|
30 |
Coopération décentralisée - Crédits déconcentrés |
5,26 |
||||||
|
40 |
Coopération décentralisée - Crédits non déconcentrés |
1,75 |
||||||
|
42-15 : coopération internationale et développement |
12 |
Missions d'expertise de courte durée |
9,76 |
|||||
|
20 |
Bourses, échanges et formations |
0,09 |
||||||
|
40 |
GIP France Coopération Internationale |
0,75 |
||||||
|
51 |
Appui local aux projets de coopération - Crédits délégués |
0,55 |
||||||
|
52 |
Appui local aux projets de coopération - Crédits déconcentrés |
43,34 |
||||||
|
70 |
Fonds de coopération pour le Pacifique |
3,2 |
||||||
|
68-80 : action extérieure et aide au développement |
10 |
Aide à des projets de coopération |
0,63 |
|||||
|
68-91 : FSP |
10 |
Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche |
20,74 |
|||||
|
Action 2 : « Affirmation de la dimension culturelle du développement » |
150,11 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,22 |
|||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
21,98 |
|||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,65 |
|||||
|
33-91 : prestations sociales versées par l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,02 |
|||||
|
37-30 : dotations globalisées |
10 |
Dépenses de personnel |
0,27 |
|||||
|
37-90 : moyens généraux des services |
23 |
Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local |
0,06 |
|||||
|
|
|
|
|
|||||
|
37-95 : établissements culturels, de coopération et de recherche |
31 |
Etablissements culturels |
25,14 |
|||||
|
42-14 : subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle |
10 |
Opérateurs audiovisuels |
22,5 |
|||||
|
42-15 : coopération internationale et développement |
11 |
Expertises de longue durée |
16,47 |
|||||
|
20 |
Bourses, échanges et formation |
15,68 |
||||||
|
30 |
Appui aux organismes concourant à la coopération |
41,17 |
||||||
|
57-10 : équipement administratif et divers |
32 |
Instituts et centres culturels |
0,98 |
|||||
|
68-80 : action extérieure et aide au développement - Subventions d'investissement |
40 |
Etablissements culturels et de coopération |
2,85 |
|||||
|
68-91 : FSP |
10 |
Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche |
2,11 |
|||||
|
Action 3 : « Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développemt » |
194,03 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,09 |
|||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
6,17 |
|||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,19 |
|||||
|
37-90 : moyens généraux des services |
23 |
Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local |
0,17 |
|||||
|
37-95 : établissements culturels, de coopération et de recherche |
40 |
Instituts de recherche |
5,58 |
|||||
|
42-15 : coopération internationale et développement |
11 |
Expertises de longue durée |
67,72 |
|||||
|
20 |
Bourses, échanges et formation |
50,02 |
||||||
|
30 |
Appui aux organismes concourant à la coopération |
14,03 |
||||||
|
90 |
Recherche et échanges scientifiques et technologiques |
4,14 |
||||||
|
68-91 : FSP |
10 |
Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche |
45,93 |
|||||
|
Action 4 : « Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté » |
554,53 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
11 |
Administration centrale |
0,89 |
|||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
11 |
Administration centrale |
3,48 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires |
0,12 |
||||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,09 |
||||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,52 |
|||||
|
31 |
Services et établissements culturels et de coopération |
0,01 |
||||||
|
33-91 : prestations sociales versées par l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,1 |
|||||
|
41-43 : concours financiers |
10 |
Aide budgétaire : opérations exceptionnelles |
15 |
|||||
|
50 |
Contrats de désendettement-développement |
144 |
||||||
|
42-15 : coopération internationale et développement |
11 |
Expertises de longue durée |
89,69 |
|||||
|
13 |
Alliances françaises (personnel mis à disposition) |
23,19 |
||||||
|
20 |
Bourses, échanges et formation |
31,9 |
||||||
|
30 |
Appui aux organismes concourant à la coopération |
22,3 |
||||||
|
68-91 : FSP |
10 |
Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche |
65,2 |
|||||
|
|
|
|
|
|||||
|
68-93 : dons destinés à financer des projets AFD |
10 |
Dons destinés à financer des projets de développement économique et social |
158 |
|||||
|
Action 5 : « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'APD » |
661,85 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
11 |
Administration centrale |
0,14 |
|||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
11 |
Administration centrale |
0,41 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires |
0,04 |
||||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,07 |
|||||
|
33-91 : moyens généraux des services |
11 |
Administration centrale |
0,23 |
|||||
|
42-15 : coopération internationale et développement |
80 |
Actions menées par le service des affaires francophones |
0,58 |
|||||
|
42-31 : participation de la France à des dépenses internationales (contributions oblig.) |
54 |
Autres organisations |
11,1 |
|||||
|
42-32 : participation de la France à des dépenses intales (contributions volontaires) |
10 |
Organismes relevant des Nations-Unies |
37,4 |
|||||
|
20 |
Autres organismes internationaux |
0,23 |
||||||
|
40 |
Francophonie (FMU) |
46,68 |
||||||
|
68-02 : participation de la France au FED |
10 |
Participation de la France au FED |
565 |
|||||
|
Action 5 : « Aide aux populations touchées par les crises » |
57,09 |
|||||||
|
31-12 : indemnités et allocations diverses |
11 |
Administration centrale |
0,24 |
|||||
|
31-90 : rémunération des personnels |
11 |
Administration centrale |
0,36 |
|||||
|
21 |
Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires |
0,09 |
||||||
|
33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat |
11 |
Administration centrale |
0,09 |
|||||
|
42-26 : aide alimentaire |
10 |
Aide alimentaire : transport et dépenses diverses |
16,79 |
|||||
|
42-31 : participation de la France à des dépenses internationales (contributions oblig.) |
54 |
Autres organisations |
5,13 |
|||||
|
42-32 : participation de la France à des dépenses intales (contributions volontaires) |
20 |
Organismes relevant des Nations-Unies |
11,5 |
|||||
|
42-37 : autres interventions de politique internationale |
51 |
Fonds d'urgence humanitaire |
9,27 |
|||||
|
52 |
Opérations exceptionnelles - Aide aux sorties de crise |
7,62 |
||||||
|
68-91 : FSP |
30 |
Aide aux pays sortant de conflits |
6 |
|||||
|
Total |
1.800,18 |
|||||||
|
Source : réponses du ministère des affaires étrangères ; avant-projet annuel de performance |
||||||||
* 33 Cet intitulé surprend votre rapporteur spécial , en ce qu'il manque singulièrement de précision au regard de la vocation même de la mission interministérielle.