N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 23
INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES :
DÉCENTRALISATION
Rapporteur spécial : M. Michel MERCIER
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5
A. UN TOURNANT IMPORTANT POUR LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 5
B. UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 6
C. LES GARANTIES ET LES LIMITES DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 7
II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR 9
A. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS 9
1. La modification du périmètre des crédits budgétaires 9
2. L'exécution du budget pour les années 2003 et 2004 10
3. Les grandes lignes du projet de budget pour 2005 13
B. LES DOTATIONS DE COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES 13
1. La dotation générale de décentralisation (DGD) 13
2. Les dotations d'équipement scolaire 17
C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT ET LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL 20
1. La dotation globale d'équipement 20
2. La dotation de développement rural (DDR) 22
D. LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENTS POUR LA CORSE 24
1. Les principes généraux applicables au programme exceptionnel d'investissements 24
2. L'exécution du programme pour l'année 2003 et la programmation afférente à l'année 2004 25
3. Les perspectives du programme exceptionnel d'investissements pour la Corse pour l'année 2005 26
E. LES AUTRES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT 27
1. La reconstruction des ponts détruits par faits de guerre 27
2. Le regroupement communal 28
3. Le programme de sécurité dans les établissements scolaires 29
4. La subvention d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours 30
III. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2005 32
A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 32
1. L'indexation de l'enveloppe normée en 2005 32
2. L'évolution de la DCTP 35
B. L'ÉVOLUTION DE LA PÉRÉQUATION DES RESSOURCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 37
1. La progression de la péréquation 37
2. L'effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2005 40
C. LES GRANDS AXES DE LA RÉFORME DES DOTATIONS PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005 40
1. Le passage du potentiel fiscal au potentiel financier 41
2. La réforme de la DGF des communes 41
3. La réforme de la DGF des groupements 43
4. La réforme de la DGF des départements 44
IV. AVANCEES ET LIMITES DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 45
A. LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 45
1. Les transferts de compétences au profit des collectivités territoriales 45
2. Les garanties relatives aux ressources transférées aux collectivités territoriales 46
3. Les limites du financement de la décentralisation du revenu minimum d'insertion 49
B. LES NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOIVENT GARANTIR LEUR AUTONOMIE FINANCIÈRE 57
1. Des ressources plus ou moins dynamiques 57
2. Le faible dynamisme de la TIPP 59
3. L'indexation plus favorable de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur 60
C. METTRE EN oeUVRE DE MANIÈRE RIGOUREUSE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 61
1. Le dispositif destiné à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales... 61
2. ...doit être appliqué à la lettre par le gouvernement 61
3. Les premiers éléments relatifs à la mise en oeuvre des mécanismes de garantie de l'autonomie financière des collectivités territoriales 64
D. L'ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE 67
1. Une prise en charge croissante de la fiscalité directe locale par l'Etat 67
2. La réforme de la fiscalité directe locale 71
V. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » 73
A. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIERS AUX COMMUNES ET AUX GROUPEMENTS DE COMMUNES » 73
1. Le soutien aux projets des communes et groupements de communes 74
2. La dotation générale de décentralisation (DGD) 76
B. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIERS AUX DÉPARTEMENTS » 76
1. Les aides à l'équipement des départements 77
2. La dotation générale de décentralisation (DGD) 77
C. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIER AUX RÉGIONS » 78
1. Les aides à l'équipement des régions (DRES) 78
2. La dotation générale de décentralisation (DGD) 78
D. LE PROGRAMME « CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION » 78
1. Les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales 79
2. L'administration des relations avec les collectivités territoriales 80
E. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE RÉSULTATS DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 81
1. Les concours financiers aux communes et aux groupements de communes 82
2. Un objectif transversal : assurer la péréquation des ressources entre collectivités 83
MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 85
EXAMEN EN COMMISSION 86
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UN TOURNANT IMPORTANT POUR LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les principales mesures du projet de loi de finances pour 2005 concernant les collectivités territoriales traduisent la mise en oeuvre des dispositions introduites par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution et relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales et par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
La mise en oeuvre de ces trois textes fondamentaux pour les finances des collectivités territoriales, qui participent à « l'acte II » de la décentralisation, permet de mesurer l'évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales. Les évolutions récentes montrent en effet un bouleversement important des modalités de financement des collectivités territoriales, s'agissant tant des concours financiers de l'Etat que de la fiscalité locale. Ainsi, les mesures contenues dans le projet de loi de finances pour 2005 mettent en oeuvre deux principes fondamentaux introduits dans la Constitution par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République :
- le principe d'autonomie financière (« les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ») ;
- le principe de péréquation des ressources entre les collectivités territoriales (« la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales »).
Il convient de souligner le fait que ces réformes se mettent en place dans un contexte de bonne santé financière des collectivités territoriales, mais également de profonde inquiétude des élus locaux , exprimée notamment lors du récent congrès des maires. Cette inquiétude émane surtout des élus de territoires ruraux, qui constatent la fermeture de services publics locaux sur leur territoire. Elle implique toutefois que des garanties soient apportées quant à l'évolution des ressources des collectivités à l'occasion des réformes engagées par le projet de loi de finances pour 2005.
Dans sa présentation de la note de conjoncture des finances locales pour 2004, M. Jacques Guerber, président du directoire de Dexia-Crédit local de France, constatait, en résumé, pour l'année 2004 :
- un accroissement de la pression fiscale plus modéré (les taux d'imposition de la fiscalité directe locale n'augmentent, en 2004, que de 1 %, toutes taxes et collectivités confondues);
- des investissements porteurs (l'investissement local devrait progresser de 4,3 % au total) ;
- une situation financière toujours parfaitement saine (les collectivités territoriales enregistrent ainsi un niveau record d'épargne brute, soit plus de 31 milliards d'euros).
Il considérait que « ces bonnes données factuelles, qui sont en pleine cohérence avec les travaux de la DGCL, de la DGCP, de l'Observatoire des finances locales, de l'INSEE..., tranchent toutefois avec les échos venant des élus locaux, qui évoquent l'avenir avec inquiétude . Ils se demandent en effet s'ils auront la capacité de maintenir à la fois leur effort d'investissement et leur bonne santé financière... et à quel prix pour le contribuable local ».