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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(art. 88-1 de la Constitution)
Autorisation de ratifier
le traité établissant une Constitution pour l'Europe

Cet article a pour objet de compléter l'article 88-1 de la Constitution afin de rendre possible la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Il prévoit que la République « peut participer à l'Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004 ».

Par sa généralité, cette rédaction permet de lever l'ensemble des obstacles constitutionnels à la ratification du traité relevés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-505 du 19 novembre 2004.

En ouvrant une simple faculté, elle permet au Président de la République, en application de l'article 11 de la Constitution, de soumettre au référendum un projet de loi autorisant cette ratification. Le Président François Mitterrand avait également eu recours à cette faculté, en septembre 1992, pour la ratification du traité de Maastricht.

A la différence de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité sur l'Union européenne, elle ne préjuge les résultats ni du scrutin français ni des procédures de ratification engagées par les autres Etats membres de l'Union européenne.

L'issue des référendums organisés dans différents pays pour autoriser la ratification des précédents traités invite en effet à la prudence. En 1992, les électeurs danois se prononcèrent contre la ratification du traité de Maastricht. En 2001, le traité de Nice fut rejeté par une majorité des électeurs irlandais. Les électeurs suisses et, par deux fois, les électeurs norvégiens ont refusé l'adhésion de leur pays aux Communautés européennes.

Plusieurs Etats membres de l'Union européenne devraient également soumettre au référendum le traité établissant une Constitution pour l'Europe : le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni et, peut-être, la Pologne et la Slovaquie.

En application de l'article 11 de notre loi fondamentale, si le scrutin devait être organisé sur proposition du Gouvernement, comme cela semble probable, ce dernier devrait faire, devant chaque assemblée, une déclaration suivie d'un débat permettant aux parlementaires de s'exprimer sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe et, ainsi, d'éclairer le choix des électeurs.

Les dispositions proposées devraient être transitoires. Elles sont en effet insuffisantes pour permettre la mise en oeuvre du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, les prérogatives reconnues au Parlement pour s'opposer à une révision simplifiée du traité et à chacune des deux assemblées pour veiller au respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne ne peuvent être exercées dans le cadre des dispositions actuelles de la Constitution.

Aussi l'article 3 du présent projet de loi constitutionnelle prévoit-il une réécriture complète du titre XV de la Constitution en cas d'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article 2
(art. 60 et art. 88-5 nouveau de la Constitution)
Soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat aux Communautés européennes
et à l'Union européenne

Cet article a pour objet de rendre obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et aux Communautés européennes et de donner compétence au Conseil constitutionnel pour veiller à la régularité des opérations de référendum et proclamer les résultats du scrutin.

· La transformation d'une faculté offerte au Président de la République en une obligation

Si, en application de l'article 53 de la Constitution, de tels traités ne peuvent être ratifiés qu'en vertu d'une loi, la soumission au référendum des projets de loi autorisant cette ratification ne constitue aujourd'hui qu'une faculté offerte au Président de la République par l'article 11.

Il s'agit d'un pouvoir discrétionnaire qui, en application de l'article 19, n'est pas soumis à l'obligation de contreseing du Premier ministre et des ministres responsables. Toutefois, le Président ne peut en faire usage que sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal Officiel.

La ratification du traité d'adhésion aux Communautés européennes du Royaume-Uni, de l'Irlande, du Danemark et de la Norvège fut ainsi autorisée par les électeurs français le 23 avril 1972. Celle des traités d'adhésion ultérieurs fut en revanche permise par le Parlement.

Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, lorsqu'un référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci doit faire devant chaque assemblée une déclaration suivie d'un débat.

Lors d'une conférence de presse organisée le 1er octobre 2004 à l'issue d'un sommet franco-allemand, le Président de la République, M. Jacques Chirac, a annoncé qu'il avait « demandé au Gouvernement d'examiner les conditions d'insertion dans la révision constitutionnelle [préalable à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe] d'une disposition permettant de garantir qu'à partir d'une certaine date, c'est-à-dire avant l'entrée éventuelle, ou la question de l'entrée éventuelle de la Turquie, les Français soient interrogés non pas par le biais de la procédure parlementaire, mais obligatoirement pour cet élargissement et d'éventuels autres élargissements par le biais du référendum. »

Un référendum n'est actuellement obligatoire que dans l'hypothèse, prévue par l'article 89 de la Constitution, d'une révision constitutionnelle d'initiative parlementaire.

· Une procédure originale

Conformément à l'engagement pris par le Président de la République, le premier paragraphe (I) de cet article a pour objet d'insérer un article 88-5 dans la Constitution afin de prévoir que « tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République. »

En application de l'article 3 du projet de loi constitutionnelle, ces dispositions seraient déplacées dans un nouvel article 88-7 de la Constitution en cas d'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe. La référence aux Communautés européennes, absorbées par l'Union, serait alors supprimée.

La procédure prévue est originale à plusieurs titres.

Elle n'a pour objet ni pour effet de contraindre le Président de la République à organiser un référendum - aucune condition de délai n'est d'ailleurs instituée pour l'exercice de cette prérogative discrétionnaire - mais d'interdire l'adoption par la voie parlementaire d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne.

Même si l'exigence d'une proposition du Gouvernement ou d'une proposition conjointe des deux assemblées n'est pas formellement prévue, le recours au référendum nécessite un accord entre le Président de la République et le Gouvernement. Il suppose en effet l'élaboration d'un projet de loi, donc une initiative gouvernementale, et la décision du Président doit, en application de l'article 19, être contresignée par le Premier ministre et les ministres responsables. Au demeurant, cette obligation de contreseing concerne également les actes de ratification pris par le Président de la République en application de l'article 52.

Enfin, contrairement à ce que prévoit l'article 11, aucune déclaration du Gouvernement suivie d'un débat dans chaque assemblée n'est prévue.

Lors de son audition devant votre commission, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a fait valoir, d'une part, que le Président de la République n'aurait pas la possibilité de renoncer à organiser le scrutin et de faire adopter le projet de loi par le Parlement, contrairement à la procédure prévue par l'article 11 de la Constitution, d'autre part, que les débats prévus à l'article 11 et à l'article 72-4 de la loi fondamentale constituaient le corollaire du pouvoir reconnu au Gouvernement de demander la consultation des électeurs.

En outre, l'Assemblée nationale et le Sénat pourraient sans difficulté inscrire à leur ordre du jour réservé une question orale avec débat avant la tenue du référendum.

Le second paragraphe (II) du présent article a pour objet de modifier l'article 60 de la Constitution afin de donner compétence au Conseil constitutionnel pour veiller à la régularité des opérations référendaires et proclamer les résultats du scrutin, selon les modalités prévues pour le contrôle des référendums organisés sur le fondement de l'article 11 ou de l'article 89 de la Constitution.

La référence au titre XV plutôt qu'à un article précis de la Constitution s'explique par la nécessité de prendre en compte les deux hypothèses de l'entrée en vigueur ou du rejet du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Selon les cas, les dispositions relatives à la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne figureraient en effet à l'article 88-7 ou à l'article 88-5 de la Constitution.

Les missions du Conseil sont précisées par le chapitre VII de l'ordonnance n° 58-1067 portant loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel.

Il est consulté par le Gouvernement sur l'organisation des opérations de référendum.

Pendant le scrutin, il veille au bon déroulement des opérations électorales. Comme pour l'élection présidentielle, il désigne des délégués qui effectuent un contrôle sur place.

Après le scrutin, il assure directement le recensement général des votes, examine et tranche définitivement toutes les réclamations des électeurs et peut, dans le cas où il relève de graves irrégularités, prononcer l'annulation totale ou partielle des opérations des bureaux concernés. Enfin il proclame les résultats.

Par ailleurs, le Conseil s'est déclaré compétent pour examiner les réclamations relatives au contentieux des opérations préalables au référendum. Cette compétence a été confirmée par le Conseil d'Etat12(*).

· Une portée limitée ?

L'obligation de soumettre au référendum les nouveaux élargissements de l'Union européenne, censée s'appliquer quel que soit le devenir du traité établissant une Constitution pour l'Europe, ne serait pas absolue.

En premier lieu, les projets de loi autorisant la ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie pourraient, en application de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle, être adoptés par la voie parlementaire.

En deuxième lieu, l'adoption par le Parlement d'une proposition de loi ou d'un amendement autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne demeurerait juridiquement possible, le droit d'initiative législative reconnu aux parlementaires étant garanti par l'article 48 de la Constitution.

Trois propositions de loi furent ainsi déposées et enregistrées à l'Assemblée nationale, le 14 décembre 1998, afin d'autoriser la ratification du traité de Rome du 17 juillet 1998 portant création de la Cour pénale internationale.

Fruit d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Charles de Courson, l'article 5 de la loi n° 2003-698 du 30 juillet 2003 relative à la chasse, a autorisé la ratification de l'accord sur la conservation des oiseaux d'eau migrateurs d'Afrique-Eurasie (ensemble trois annexes), ouvert à la signature à La Haye le 15 août 1996.

Dans une décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003 sur une résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel a reconnu le pouvoir d'initiative des parlementaires dans ce domaine. Il a simplement précisé que l'autorisation de ratifier un traité ou d'approuver un accord international non soumis à ratification qui constitue, avec le refus de délivrer une telle autorisation, le seul pouvoir reconnu au Parlement par la Constitution en matière de traités et d'accords internationaux ne pouvait être assorti de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives.

Comme le souligne M. Pascal Clément, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle, l'hypothèse du dépôt et de l'adoption d'une proposition de loi autorisant la ratification d'un traité d'élargissement de l'Union européenne est « juridiquement concevable » mais « politiquement très improbable »13(*).

Votre rapporteur considère néanmoins que cette procédure pourrait s'avérer utile pour éviter l'organisation de scrutins onéreux et peu mobilisateurs sur des adhésions ne prêtant pas à discussions. Un référendum serait-il vraiment indispensable pour permettre l'adhésion à l'Union européenne du Liechtenstein ou même de la Suisse ?

En dernier lieu, on peu se demander si la soumission au référendum d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion de plusieurs Etats à l'Union européenne serait obligatoire et même judicieuse puisque les électeurs, en étant invités à adopter ou à rejeter le projet de loi et donc à autoriser ou refuser la ratification du traité dans son ensemble, ne pourraient se prononcer contre l'adhésion d'un Etat et en faveur de celle des autres.

Toutes les précédentes adhésions, à l'exception de celle de la Grèce, ont fait l'objet d'un traité unique concernant plusieurs Etats. Il conviendra donc, à l'avenir, de prévoir la signature d'un traité d'adhésion spécifique pour chaque Etat candidat afin de permettre l'organisation d'un référendum dans de bonnes conditions.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3
(titre XV de la Constitution)
Modifications des dispositions relatives à l'Union européenne

Cet article a pour objet d'opérer une refonte du titre XV de la Constitution qui n'interviendrait qu'à compter de l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Cette dernière est subordonnée à une ratification unanime des Etats membres ; elle interviendrait, au plus tôt, le 1er novembre 200614(*).

L'intitulé du titre XV ne ferait plus référence qu'à l'Union européenne afin de tenir compte de la disparition des Communautés européennes. Le nombre des articles qu'il contient serait porté de quatre à sept, numérotés 88-1 à 88-7.

Article 88-1 de la Constitution
Participation de la France à l'Union européenne dans les conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe

L'article 88-1 de la Constitution poserait le principe et définirait les modalités de la participation de la République française à l'Union européenne, en prévoyant que : « Dans les conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004, la République française participe à l'Union européenne, constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences. »

· Une rédaction synthétique

Ces dispositions se substitueraient à celles :

- de l'article 88-1 qui proclame actuellement la participation de la République « aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences » et, après avoir été complété par l'article premier du projet de loi constitutionnelle, autoriserait également la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe ;

- des deux premiers alinéas de l'actuel article 88-2 qui autorisent, sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par les traités de Maastricht et d'Amsterdam, les transferts de compétences nécessaires, d'une part, à l'établissement de l'union économique et monétaire européenne, d'autre part, à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés.

La rédaction proposée appelle plusieurs observations de forme puis de fond.

Sur la forme, la suppression de la référence aux Communautés européennes et aux transferts de compétences prévus par les traités de Maastricht et d'Amsterdam est justifiée puisque le traité établissant une Constitution pour l'Europe prévoit l'abrogation des traités antérieurs (article IV-437) et la substitution de l'Union européenne à la Communauté européenne (article IV-438).

Seul le traité établissant la Communauté européenne de l'énergie atomique (« Euratom ») subsisterait ; toutefois, le protocole n° 36 annexé au traité constitutionnel prévoit l'assimilation des références à l'Union et à la Constitution aux références à la Communauté européenne de l'énergie atomique et au traité qui l'institue.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi constitutionnelle prévoyait la participation de la France - et non plus de la République - à l'Union européenne. Cette substitution était dépourvue de conséquences juridiques, les deux termes étant employés indifféremment dans la Constitution : le premier aux articles 53-1 et 53-2, le second aux articles 53-1 et 88-2. Sur proposition de M. Jacques Floch et du président de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité faire référence à la « République française ».

Enfin, la réserve de réciprocité prévue lors des précédentes révisions constitutionnelles s'avère inutile dans la mesure où les traités antérieurs ont été ratifiés par tous les Etats membres de l'Union, tandis que l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe est subordonnée à une ratification unanime de ces mêmes Etats.

Sur le fond, la reprise des dispositions selon lesquelles l'Union européenne est constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences, issues de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, est destinée à faire obstacle à ce que l'Union devienne une fédération sans une nouvelle révision constitutionnelle.

Par sa généralité, la référence « aux conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004 » permet d'assurer la conformité à la Constitution de l'ensemble de ses stipulations.

Outre le fait qu'elle présentait l'inconvénient d'alourdir le texte de la Constitution, la solution retenue lors des précédentes révisions, consistant à énumérer les domaines dans lesquels les transferts de compétences étaient autorisés, ne pouvait être envisagée dans le cas du traité établissant une Constitution pour l'Europe puisque le Conseil constitutionnel n'a pas dressé une liste exhaustive des stipulations contraires à la Constitution mais s'est contenté d'en citer des exemples caractéristiques.

· Une portée à préciser

Quelle sera la portée de ces dispositions ?

Destinées à assurer la conformité à la Constitution de l'ensemble des clauses du traité établissant une Constitution pour l'Europe, elles ne devraient pas avoir pour effet de leur conférer une valeur constitutionnelle.

Elles devraient encore moins faire bénéficier les actes pris pour l'application du traité d'une « clause générale d'immunité constitutionnelle », évoquée par M. Pascal Clément, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le présent projet de loi15(*).

Si l'on en juge par la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004, seul le traité devrait bénéficier d'une immunité constitutionnelle, et non les actes pris pour son application.

Le Conseil a en effet précisé que sa jurisprudence selon laquelle une disposition expresse et spécifique de la Constitution peut faire obstacle à la transposition en droit interne d'une directive communautaire n'était pas remise en cause par l'inscription, à l'article I-6 du traité, du principe de primauté du droit de l'Union sur le droit interne des Etats membres.

Rien ne semble justifier, dans la nouvelle rédaction de l'article 88-1 de la Constitution, une remise en cause de cette jurisprudence.

Le Conseil constitutionnel ne pourrait toujours pas examiner la conformité à la Constitution du droit européen dérivé, puisque seuls des engagements internationaux impliquant une autorisation de ratification ou d'approbation peuvent lui être soumis. En revanche, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation pourraient continuer de faire primer la Constitution.

Enfin, en dépit de la mention de sa date de signature, le traité pourrait être modifié sans révision préalable de la Constitution.

Les modifications des modes de décision des institutions de l'Union européenne opérées en application des « clauses passerelles » prévues par le traité, notamment celles de la procédure de révision simplifiée instituée par l'article IV-444, bénéficieraient de son immunité constitutionnelle. Comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004, elles ne feraient l'objet, en tout état de cause, d'aucun acte de ratification ou d'approbation nationale de nature à permettre un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution.

En revanche, dans la mesure où elles devraient faire l'objet d'un acte de ratification ou d'approbation, les modifications opérées selon la procédure de révision ordinaire prévue à l'article IV-443 ou la procédure de révision simplifiée concernant les politiques internes de l'Union, prévue à l'article IV-445, pourraient faire l'objet d'un contrôle du Conseil constitutionnel et, le cas échéant, nécessiter une révision préalable de la Constitution.

Article 88-2 de la Constitution
Mise en oeuvre des règles relatives au mandat d'arrêt européen

Compte tenu des modifications opérées à l'article précédent, seul le dernier alinéa de l'article 88-2 de la Constitution, relatif au mandat d'arrêt européen, serait maintenu.

Sa rédaction serait actualisée afin de prévoir que : « la loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen établies en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne » - et non plus sur le fondement du traité sur l'Union européenne, abrogé par le traité établissant une Constitution pour l'Europe.

· Des dispositions récentes

Ces dispositions ont été insérées dans la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen, le Conseil d'Etat ayant estimé que la transposition de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres adoptée le 13 juin 2002 par le Conseil de l'Union européenne nécessitait au préalable une révision constitutionnelle16(*).

Prise sur le fondement de l'article 31 du traité sur l'Union européenne, cette décision-cadre a pour objet de faire disparaître entre les Etats membres de l'Union la procédure traditionnelle d'extradition, qui implique l'intervention du pouvoir exécutif, au profit d'un mandat d'arrêt directement transmis d'autorité judiciaire à autorité judiciaire. Si le principe de la double incrimination, en vertu duquel une personne ne peut être extradée que si les faits pour lesquels elle est recherchée sont punissables à la fois dans l'Etat requérant et dans l'Etat requis, est maintenu, il n'en fait pas moins l'objet d'une forte atténuation. La décision-cadre dresse en effet une liste de trente-deux infractions graves, punies d'au moins trois ans d'emprisonnement dans l'Etat membre d'émission, pour lesquelles le contrôle de la double incrimination est écarté.

Le Conseil d'Etat a estimé que la transposition de la décision-cadre nécessitait une révision constitutionnelle préalable dans la mesure où, si elle permet de refuser l'exécution d'un mandat d'arrêt lorsque la personne est poursuivie pour des motifs politiques, la décision-cadre ne respecte pas le principe fondamental reconnu par les lois de la République, ayant à ce titre valeur constitutionnelle en vertu du Préambule de la Constitution de 194617(*), selon lequel l'Etat d'exécution doit pouvoir se réserver la possibilité de refuser l'extradition d'une personne poursuivie pour une infraction à caractère politique.

La décision-cadre ayant fixé au 31 décembre 2003 la date limite de transposition de ses dispositions, l'Assemblée nationale et le Sénat ont accepté de lever les obstacles constitutionnels relevés par le Conseil d'Etat afin de permettre la mise en oeuvre rapide du mandat d'arrêt européen.

Cette transposition a été réalisée, à l'initiative du Sénat et de notre collègue M. Pierre Fauchon, par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

· Un maintien justifié

Dans son rapport sur le présent projet de loi constitutionnelle, M. Pascal Clément, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, estime que « la référence constitutionnelle au mandat d'arrêt européen ne semble plus juridiquement indispensable » mais que « sa suppression aurait pu être considérée comme la manifestation d'une méfiance du Constituant à l'égard du mandat d'arrêt européen dont les premiers résultats sont très satisfaisants18(*). »

Plusieurs professeurs de droit entendus par votre commission des Lois se sont également interrogés sur la nécessité de maintenir cette référence, la jugeant inutile à un double titre :

- en premier lieu, en affirmant le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale, l'article III-257 du traité établissant une Constitution pour l'Europe permettrait aux actes de coopération judiciaire en matière pénale pris pour l'application de ce principe de bénéficier de la « clause générale d'immunité constitutionnelle des actes pris en application du traité19(*) », instaurée par le nouvel article 88-1 de la Constitution ;

- en second lieu, les décisions récentes des 10 juin, 1er juillet et 29 juillet 2004 du Conseil constitutionnel affirmant que la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition contraire, expresse et spécifique, de la Constitution rendraient inopposables à une loi de transposition un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Aucun des arguments avancés ne semble toutefois suffisamment solide, aux yeux de votre rapporteur, pour prendre le risque de la suppression de la référence constitutionnelle au mandat d'arrêt européen.

Comme il l'a déjà été indiqué, le texte proposé pour l'article 88-1 de la Constitution n'a pas pour objet d'intégrer dans notre bloc de constitutionnalité le traité établissant une Constitution pour l'Europe mais, simplement, d'assurer la conformité à la Constitution de l'ensemble de ses clauses. Dès lors et si l'on en juge par la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004, lui seul devrait bénéficier d'une immunité constitutionnelle, et non les actes pris pour son application.

Une loi transposant en droit interne une future loi-cadre européenne pourrait donc, dans ces conditions, être censurée par le Conseil constitutionnel si elle était contraire à une disposition expresse et spécifique de la Constitution.

Il n'est pas certain mais il n'est pas non plus impossible, d'une part, que le Conseil constitutionnel considère la règle selon laquelle l'Etat doit refuser l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée dans un but politique comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ayant à ce titre valeur constitutionnelle, d'autre part, qu'un tel principe soit opposable à une loi de transposition d'un acte européen.

Surtout, comme l'a souligné M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition devant votre commission des Lois, la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen pourrait à l'avenir, si elle ne disposait pas d'une base juridique suffisamment solide, s'avérer contraire à des dispositions expresses et spécifiques de la Constitution.

Enfin, le maintien de l'article 88-2 permettra de disposer d'un support pour d'éventuelles révisions constitutionnelles nécessitées par la mise en oeuvre d'autres actes dérivés européens.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission souscrit au maintien de l'article 88-2 de la Constitution.

Article 88-3 de la Constitution
Droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne
aux élections municipales

Inséré par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 afin de permettre la ratification des stipulations du traité de Maastricht relatives au droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux élections municipale, l'article 88-3 de la Constitution ferait l'objet de modifications mineures.

· Un maintien nécessaire

Aux termes de l'article G du traité de Maastricht, dont les stipulations figurent désormais à l'article 19 du traité instituant la Communauté européenne : « Tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient. »

La directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994, modifiée en 1996 et en 2003 pour tenir compte de l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne, permet ainsi aux Etats membres de prévoir, d'une part, que « seuls leurs propres ressortissants sont éligibles aux fonctions de chef, d'adjoint ou de suppléant ou encore de membre du collège directeur de l'exécutif d'une collectivité locale de base si ces personnes sont élues pour exercer ces fonctions pendant la durée du mandat », d'autre part, que « les citoyens de l'Union élus membres d'un organe représentatif ne peuvent participer à la désignation des électeurs d'une assemblée parlementaire ni à l'élection des membres de cette assemblée. »

En conséquence, l'article 88-3 de la Constitution prévoit que, sous réserve de réciprocité, selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne et dans des conditions définies par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France, ces derniers ne pouvant cependant exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs.

Ces conditions ont été fixées par la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.

Les articles I-10, II-100 et III-126 du traité établissant une Constitution pour l'Europe reprennent en substance les stipulations de l'article 19 du traité instituant la Communauté européenne : ils consacrent le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales dans l'Etat membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat, mais autorisent des dérogations justifiées par des problèmes spécifiques à un Etat.

· Des modifications mineures

Les dispositions essentielles de l'article 88-3 seraient maintenues.

La Constitution ne consacrerait pas directement le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant en France mais rendrait simplement possible sa reconnaissance. Cette question avait fait l'objet de larges débats en 1992 : il était alors apparu plus cohérent de consacrer dans la loi fondamentale une faculté plutôt qu'un droit effectif en raison des restrictions qui lui étaient apportées.

L'interdiction faite aux citoyens de l'Union d'exercer les fonctions de maire ou d'adjoint et de participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs serait maintenue. Ces restrictions restent justifiées dans la mesure où, d'une part, les maires et les adjoints aux maires exercent, en qualité d'agents de l'Etat, d'importantes fonctions dans des matières régaliennes (état civil, police judiciaire, organisation des scrutins politiques, présentation des candidatures à l'élection présidentielle), d'autre part, les citoyens de l'Union n'ont pas à concourir à l'exercice de la souveraineté nationale.

Enfin, l'exigence d'une loi organique adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées est légitime en raison des incidences de la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant en France sur la composition du collège électoral sénatorial.

La rédaction actuelle de l'article 88-3 ferait cependant l'objet de trois modifications mineures.

En premier lieu, la réserve de réciprocité serait supprimée. Elle avait été introduite en 1992, afin de bien marquer que l'octroi du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne résidant en France était subordonné non seulement à la ratification mais à l'application effective du traité de Maastricht par cet Etat. Elle s'avère inutile au regard de la portée qu'en a donné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 98-400 DC du 20 mai 1998 sur la loi organique du 25 mai 1998. Le Conseil a en effet considéré que l'exigence de réciprocité était satisfaite dès lors que le traité sur l'Union européenne avait été ratifié par l'ensemble des Etats membres et que la France pouvait saisir la Cour de justice des Communautés européennes en cas de manquement d'un Etat membre à ses obligations posées par le traité.

En deuxième lieu, la référence aux modalités prévues par le traité sur l'Union européenne serait supprimée. Il n'y a pas lieu de la remplacer par une référence au traité établissant une Constitution pour l'Europe puisque celle-ci figurerait à l'article 88-1 de la Constitution.

Enfin, la précision selon laquelle le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux « seuls » citoyens de l'Union européenne serait supprimée. Cet adjectif avait été inséré à l'initiative du Sénat afin, selon notre ancien collègue M. Jacques Larché, président de votre commission des Lois : « d'apaiser l'inquiétude légitime de l'opinion publique suscitée par certaines déclarations des plus hautes autorités de l'Etat sur le droit de vote des étrangers20(*). » Sa suppression ne permettrait pas pour autant d'accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux citoyens d'Etats n'appartenant pas à l'Union européenne résidant en France sans une révision préalable de la Constitution puisque l'article 3 de la loi fondamentale réserve la qualité d'électeurs aux « nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».

Article 88-4 de la Constitution
Résolutions des assemblées parlementaires
sur les textes européens qui leur sont soumis par le Gouvernement

L'article 88-4 a été inséré dans la Constitution par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, afin de permettre aux assemblées parlementaires d'adopter des résolutions sur les textes européens qui leur sont soumis par le Gouvernement.

Ses dispositions seraient actualisées et, à l'initiative de l'Assemblée nationale, complétées afin de permettre un contrôle du Parlement français sur l'ensemble des projets d'actes législatifs européens.

· Un bilan décevant

Comme le rappelle notre collègue M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, dans son rapport sur les parlements nationaux dans la Constitution européenne, le Gouvernement transmet d'ores et déjà aux assemblées parlementaires, par voie électronique, l'ensemble des documents des Communautés européennes et de l'Union européenne - il y en a environ un millier par an21(*).

En application du protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne, annexé au traité établissant une Constitution pour l'Europe, nombre de ces documents devraient, à l'avenir, leur être directement transmis par les institutions de l'Union européenne.

Cependant, aux termes de l'article 88-4 de la Constitution, les assemblées parlementaires ne peuvent adopter des résolutions que sur les projets ou propositions d'actes et les documents qui leur sont officiellement soumis par le Gouvernement, à titre obligatoire ou facultatif.

Seuls les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative, au sens de l'article 34 de la Constitution, doivent être obligatoirement soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne22(*).

Leur sélection relève de la compétence discrétionnaire du Gouvernement, qui a décidé de faire appel au Conseil d'Etat pour y procéder. En vertu de l'article 73 bis du Règlement de notre assemblée, le Président du Sénat, saisi par la délégation pour l'Union européenne ou une commission permanente, peut simplement lui demander de reconsidérer sa position. En février 1994, le Président René Monory fut ainsi conduit à demander, en vain, la soumission au Parlement d'une proposition de décision de la Commission établissant la convention relative au contrôle des personnes lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne.

Depuis la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999, le Gouvernement a en outre la faculté de soumettre aux assemblées les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

Le tableau ci-dessous dresse le bilan de l'application de l'article 88-4 de la Constitution depuis 1992.

Récapitulatif de l'application de l'article 88-4
depuis son entrée en vigueur

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Documents transmis
(pour information)

568

994

1.038

1.060

2.818

1.592

2.215

2.096

1.776

1.652

1.425

1.431

1.253

Documents soumis
(possibilité de résolution)

40

143

171

206

201

231

206

197

274

295

285

317

331

- dont clause
facultative

             

6

18

17

11

22

19

Nombre total
de propositions
de résolution déposées à l'Assemblée nationale

 

24

31

27

37

13

18

17

11

7

6

15

6

Nombre de résolutions adoptées par l'Assemblée nationale

 

11

23

18

18

12

12

12

11

6

4

9

5

- dont en séance publique

 

6

15

7

5

0

2

5

0

1

0

1

3

Nombre total
de propositions de résolution déposées au Sénat

-

18

27

16

19

9

13

16

14

5

12

8

6

Nombre de résolutions adoptées par le Sénat :

-

7

13

9

13

3

9

12

4

7

8

7

4

- dont en séance publique

-

3

5

5

4

1

1

2

1

1

0

1

0

Source : Délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Alors que le nombre de textes européens soumis au Sénat a plus que doublé entre 1993 et 2004, le nombre de résolutions adoptées a eu quant à lui tendance à décroître. Par ailleurs, les résolutions adoptées en séance publique, relativement courantes dans les premières années d'application de l'article 88-4, sont devenues rares.

Le rapport de notre collègue M. Hubert Haenel au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur l'évolution du rôle européen du Parlement français analyse longuement les raisons de ce bilan décevant et les moyens de l'améliorer23(*). Votre rapporteur n'y reviendra donc pas.

· Un champ d'application étendu

Les dispositions de l'article 88-4 de la Constitution feraient l'objet de trois modifications justifiées par l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

En premier lieu, la mention des Communautés européennes serait supprimée, afin de tenir compte de leur absorption par l'Union européenne.

Sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a opportunément fait référence aux projets ou propositions d'actes de l'Union européenne et non, comme le prévoyait la rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle, aux projets ou propositions d'actes des institutions européennes. En effet, cette rédaction aurait eu pour conséquence de ne plus rendre obligatoire la soumission aux assemblées parlementaires des projets ou propositions d'actes élaborés à l'initiative soit d'Etats membres soit d'organes de l'Union n'ayant pas le statut d'institution, tels que Europol ou Eurojust.

En deuxième lieu, les assemblées parlementaires devraient être obligatoirement saisies des projets ou propositions d'actes comportant des dispositions « qui sont du domaine de la loi », au sens de l'article 34 de la Constitution. La référence actuelle aux dispositions « de nature législative » serait ainsi écartée afin d'éviter toute confusion avec la notion d'actes législatifs européens introduite par l'article I-34 du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

En dernier lieu, sur proposition de M. Pierre Lequiller et de M. Jacques Floch et des membres du groupe socialiste, l'Assemblée nationale a prévu la soumission obligatoire aux assemblées parlementaires des projets d'actes législatifs européens.

Selon les articles I-33 et I-34 du traité, les actes législatifs européens sont la loi européenne et la loi-cadre européenne, appelées à remplacer respectivement le règlement et la directive. Aux termes de l'article 2 du protocole n° 1 annexé au traité établissant une Constitution pour l'Europe, « on entend par "projet d'acte législatif européen", les propositions de la Commission, les initiatives d'un groupe d'États membres, les initiatives du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d'investissement, visant à l'adoption d'un acte législatif européen. »

Alors que la définition de la loi française obéit à des critères matériels, définis par les articles 34 et 37 de la Constitution, celle de la loi européenne résulte d'un critère formel : l'exigence d'une loi ou d'une loi-cadre européenne par un article du traité établissant une Constitution pour l'Europe pour mettre en oeuvre ses stipulations. Un grand nombre de projets d'actes législatifs européens devrait ainsi concerner des domaines qui relèvent de la compétence du pouvoir exécutif français.

L'Assemblée nationale a jugé plus cohérent de permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat de se prononcer non seulement sur la conformité au principe de subsidiarité de ces textes mais également sur le bien fondé des mesures proposées.

En revanche, elle n'a pas souhaité étendre davantage les prérogatives reconnues au Parlement pour contrôler l'action du Gouvernement en matière européenne.

Sur proposition de MM. Roland Blum, Edouard Balladur et Hervé de Charrette, sa commission des Affaires étrangères avait adopté un amendement tendant à permettre aux présidents des deux assemblées, à ceux de leurs commissions permanentes, à soixante députés ou soixante sénateurs d'obtenir la soumission au Parlement d'un projet ou d'une proposition d'acte de l'Union européenne ne comportant pas de dispositions qui sont du domaine de la loi ou de tout autre document émanant d'une institution européenne.

Comme en 1998, la crainte d'un bouleversement de l'équilibre institutionnel établi par la Constitution de 1958 l'a emporté.

Dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle, le président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Pascal Clément, estime que l'amendement proposé aurait remis en cause la stricte séparation des pouvoirs voulue par les auteurs de la Constitution, « qui passe notamment par la séparation des domaines législatif et réglementaire », et conduit le Parlement à s'immiscer dans la conduite par l'exécutif des relations internationales.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a pour sa part estimé qu'il « aurait pour conséquence de permettre au Parlement de décider, au-delà des projets ou propositions d'acte comprenant des dispositions de nature législative, ceux sur lesquels il lui serait loisible de voter des résolutions. Or, même si ces dernières [...] n'ont pas de caractère contraignant, convenons qu'elles ont, ainsi que je l'ai déjà expliqué, un poids politique incontestable susceptible de gêner le gouvernement ou, à coup sûr, d'interférer avec son action dans le domaine des relations internationales. Cela m'amène à souligner que cet amendement modifierait incontestablement les équilibres actuels de notre constitution. Vous avez évoqué, monsieur de Charette, l'article 52, mais il convient aussi de citer l'article 20, selon lequel le Premier ministre détermine et conduit la politique de la nation d'autant que, les uns et les autres le savons bien, la conduite des affaires européennes ne se limite pas seulement à la négociation des traités, mais comporte la participation à l'élaboration de toute une série de décisions européennes importantes24(*). »

La solution retenue par l'Assemblée nationale, si elle est modeste, a le mérite de la cohérence et de la sagesse.

Il serait en effet regrettable que les assemblées parlementaires soient appelées à contrôler le respect du principe de subsidiarité par les projets d'actes législatifs européens, au titre de l'article 88-5 de la Constitution, mais ne puissent se prononcer sur le fond des textes.

L'argument selon lequel la séparation des domaines de la loi et du règlement opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution interdirait le vote de résolutions parlementaires sur des textes relevant du domaine réglementaire sous peine de leur donner un droit de regard sur des matières que le Constituant a entendu réserver à l'exécutif ne semble guère recevable dans la mesure où l'article 88-4 entre davantage dans la fonction de contrôle du Parlement que dans sa fonction législative. Il l'est d'autant moins que nombre de projet d'actes législatifs européens devrait relever, en France, de la compétence du pouvoir exécutif. Enfin, cette distinction a pour l'instant perdu une grande partie de sa portée depuis que le Conseil constitutionnel a admis, en 1982, les immixtions du législateur dans le domaine du pouvoir réglementaire autonome.

Il n'est guère de cas, à l'exception de celui des négociations en vue de l'élargissement de l'Union européenne à la Turquie, où le Gouvernement ait refusé de soumettre un document aux assemblées parlementaires, au titre de la clause facultative instituée par l'article 88-4 de la Constitution.

Des propositions de résolution ont ainsi pu être présentées sur le livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, sur le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche ou encore sur le livre blanc sur la politique européenne des transports.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à l'Assemblée nationale que le Premier ministre s'apprêtait à modifier la circulaire d'application de l'article 88-4 de la Constitution pour prévoir qu'il serait « donné suite, dans la mesure du possible, aux demandes de communication d'actes qui seraient exprimées par les présidents de chacune des assemblées ou par les présidents de leurs commissions permanentes25(*) ».

Le seul cas de refus, celui de la Turquie, invite à la prudence. Certes, les résolutions parlementaires sont dépourvues de portée contraignante pour le Gouvernement. Il n'en demeure pas moins, comme l'a souligné le garde des sceaux, que leur adoption revêt une signification politique forte qui, appliquée à des négociations concernant un traité international, risquerait de remettre en cause les prérogatives dévolues au Président de la République par l'article 52 de la Constitution.

Enfin, les assemblées parlementaires ont bien d'autres moyens de faire connaître au pouvoir exécutif leur sentiment que de procéder à un vote.

Article 88-5 de la Constitution
Contrôle du respect du principe de subsidiarité
par chacune des deux assemblées

Les dispositions proposées par le présent article pour l'article 88-5 de la Constitution, clarifiées en première lecture par l'Assemblée nationale, ont pour objet de permettre à chacune des deux assemblées de veiller au respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne en application du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

En cas d'entrée en vigueur du traité, elles se substitueraient à celles prévues par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, prévoyant la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, lesquelles seraient déplacées dans un article 88-7 nouveau de la Constitution.

L'article I-11 du traité établissant une Constitution pour l'Europe énonce en ces termes le principe de subsidiarité, déjà consacré par les deux premiers articles du traité sur l'Union européenne et l'article 5 du traité établissant la Communauté européenne : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. » Il charge les parlements nationaux de veiller à son respect dans les conditions prévues par un protocole annexé à la Constitution et, en application de l'article IV-442, de même valeur juridique qu'elle.

Par ailleurs, l'article III-259 dispose que les parlements nationaux veillent, à l'égard des propositions et initiatives législatives présentées dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière, au respect du principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Les protocoles n°s 1 et 2 annexés au traité, respectivement consacrés au rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne et à l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, permettent ainsi à chacune des chambres composant un parlement national d'exercer un contrôle a priori et un contrôle a posteriori du respect du principe de subsidiarité par les actes législatifs européens.

Dans sa décision du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel a considéré que la mise en oeuvre de ces nouvelles prérogatives nécessitait une révision préalable de la Constitution, le Parlement français ne pouvant procéder à des votes qu'elle ne prévoit pas26(*).

· Le contrôle a priori : l'avis motivé

L'article 3 du protocole n° 1 et l'article 6 du protocole n° 2 prévoient que tout parlement national ou toute chambre de l'un de ces parlements peut, dans un délai de six semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif européen, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité. L'article 8 du protocole n° 1 précise que cette prérogative est accordée à chaque chambre lorsque le parlement est bicaméral.

Il incombe à la Commission et au Parlement européen de transmettre directement aux parlements nationaux leurs projets d'acte législatif européen, les projets émanant d'un groupe d'Etats membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d'investissement devant être transmis par le Conseil.

En application l'article 4 du protocole n° 1, un délai de six semaines doit être observé entre le moment où un projet d'acte législatif européen est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l'Union et la date à laquelle il est inscrit à l'ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l'adoption d'une position dans le cadre d'une procédure législative. En outre, un délai de dix jours doit être observé entre l'inscription d'un projet d'acte législatif européen à l'ordre du jour provisoire du Conseil et l'adoption d'une position. Ces délais peuvent être exceptionnellement abrégés dans les cas d'urgence dûment motivés. Pendant cette période, le Parlement européen peut statuer.

Il appartient à chaque chambre de consulter, le cas échant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs. En France, la Nouvelle Calédonie, certaines collectivités d'outre-mer telles que la Polynésie française et potentiellement les départements et régions d'outre-mer peuvent ainsi adopter des actes dans des matières relevant du domaine de la loi. L'usage de cette faculté est toutefois laissé à l'appréciation des parlements nationaux.

L'article 7 du protocole n° 2 dispose que l'auteur du projet doit tenir compte des avis motivés adressés par les parlements nationaux ou par une chambre de l'un de ces parlements. Le projet doit être réexaminé si les avis motivés représentent au moins un tiers de l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux, ce seuil étant abaissé à un quart des voix pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale. Pour l'application de cette règle, chaque parlement national dispose de deux voix ; dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d'une voix.

De surcroît, la possibilité offerte aux parlements nationaux ou aux chambres qui les composent de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours pour violation du principe de subsidiarité devrait les inciter à prendre en compte ces avis motivés.

Pour permettre la mise en oeuvre de ces dispositions, le premier alinéa du texte proposé pour l'article 88-5 de la Constitution dispose que l'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif au principe de subsidiarité.

L'avis devrait être adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil des ministres et de la Commission. Le Gouvernement devrait en être informé.

La condition de délai prévu par le protocole n° 2 annexé au traité n'est pas reprise. En effet, elle n'a pas à figurer dans le texte de la Constitution.

· Le contrôle a posteriori : le recours devant la Cour de justice de l'Union européenne

L'article 8 du protocole n° 2 prévoit qu'après l'adoption d'un texte, la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie d'un recours pour violation du principe de subsidiarité formé par un Etat membre ou transmis par lui au nom de son parlement national ou de l'une de ses chambres.

Le délai de recours prévu par le paragraphe 6 de l'article III-365 du traité, auquel renvoie le protocole, est de deux mois à compter de la publication de la loi européenne ou de la loi-cadre européenne.

Les travaux de la convention européenne établissent clairement que la possibilité de former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen n'est pas subordonnée à l'adoption préalable d'un avis motivé sur le projet d'acte.

Cette solution a en effet été envisagée puis abandonnée après que plusieurs conventionnels se furent interrogés sur la pertinence de ce lien. Certains ont estimé qu'il risquait d'inciter les parlements nationaux à faire un usage abusif du mécanisme d'alerte précoce, à seule fin de préserver ultérieurement le droit de saisir la Cour de justice. D'autres ont également fait valoir qu'un texte, respectueux du principe de subsidiarité lors de sa présentation, pouvait ne plus l'être à l'issue du processus législatif27(*).

Le deuxième alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article 88-5 de la Constitution prévoit, en conséquence, que chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.

Le recours serait transmis à la Cour de justice par le Gouvernement qui, selon les précisions apportées à l'Assemblée nationale par M. Dominique Perben, garde des sceaux ministre de la justice, ne pourrait s'y opposer ni être contraint de s'y associer28(*).

· La procédure : l'adoption de résolutions

Le texte proposé pour l'article 88-5 de la Constitution permet aux assemblées parlementaires d'exercer leurs nouvelles prérogatives au moyen de résolutions.

Ces résolutions seraient différentes de celles qui sont adoptées en vertu de l'article 88-4 de la Constitution.

Le champ d'application de l'article 88-5 constituerait en effet un sous-ensemble de celui de l'article 88-4 qui permet l'adoption de résolutions non seulement sur les projets d'actes législatifs européens mais également sur les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne comportant des dispositions relevant du domaine de la loi française, ainsi que sur tout autre document soumis volontairement à l'Assemblée nationale et au Sénat par le Gouvernement.

En outre, comme le souligne fort justement notre collègue M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, dans son rapport sur l'évolution du rôle européen du Parlement français : « les mécanismes de l'article 88-4 et de l'article 88-5 diffèrent par leur objet, par leurs conditions de délai et par leur esprit.


« DIFFÉRENCES ENTRE LES RÉSOLUTIONS ACTUELLES (88-4)
« ET LES RÉSOLUTIONS PORTANT AVIS MOTIVÉ (88-5)

« L'objet :

« L'article 88-4 permet aux assemblées de prendre position, à l'intention du Gouvernement, sur l'ensemble des aspects d'un texte, et notamment sur le fond de celui-ci ; l'avis motivé adressé aux institutions de l'Union concerne uniquement le respect du principe de subsidiarité et ne peut porter sur le fond du texte.

« Les conditions de délai :

« Les résolutions de l'article 88-4 sont certes d'autant plus utiles qu'elles interviennent plus précocement dans la procédure de décision, mais elles ne sont pas soumises à des conditions de délai précises et peuvent être adressées au Gouvernement aussi longtemps que les institutions de l'Union n'ont pas définitivement statué. Au contraire, les avis motivés sont enfermés dans un délai impératif de six semaines, à l'issue duquel les institutions de l'Union n'ont plus à en tenir compte.

« L'esprit :

« L'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement, de dialogue entre le Parlement et le Gouvernement ; c'est une procédure nationale. L'« avis motivé » est une procédure européenne, mettant directement en rapport les parlements nationaux avec les institutions de l'Union, et incitant les parlements nationaux à se concerter entre eux (puisque c'est seulement si un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé que la Commission est tenue de réexaminer sa position 29(*). »

L'avis motivé par lequel une assemblée parlementaire souhaitera signifier aux institutions de l'Union européenne qu'un projet d'acte législatif européen méconnaît le principe de subsidiarité devra faire l'objet d'une résolution distincte de celle qu'elle pourra adopter, sur le fondement de l'article 88-4, pour faire connaître au Gouvernement français son sentiment sur le texte avant son adoption définitive.

Si un projet d'acte législatif européen prévoyait des mesures opportunes mais relevant de la compétence des Etats membres de l'Union, une résolution adoptée sur le fondement de l'article 88-5 permettrait à l'assemblée concernée de s'adresser directement aux institutions européennes afin d'obtenir son réexamen.

Si, à l'inverse, le projet comportait des dispositions critiquables mais relevant de la compétence de l'Union, la résolution devrait être adoptée en application de l'article 88-4, afin d'inviter le Gouvernement français à s'y opposer.

Enfin, si le projet comportait des dispositions critiquables et contraires au principe de subsidiarité, deux résolutions devraient être adoptées : la première, dans un délai de six semaines, sur le fondement de l'article 88-5 afin d'obtenir le réexamen du projet par les institutions de l'Union européenne à la seule aune du principe de subsidiarité, la seconde, sans condition de délai, sur le fondement de l'article 88-4 afin d'inviter le Gouvernement français à s'y opposer.

Rappelons qu'il existe bien d'autres résolutions parlementaires répondant à des objets multiples - créer une commission d'enquête, mettre en accusation le Président de la République devant la Haute Cour de justice ou encore faire suspendre la détention ou les poursuites engagées à l'encontre d'un parlementaire - et, de ce fait, soumises à des règles différentes.

La rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle, qui ne comportait que deux alinéas, prévoyait que l'Assemblée nationale ou le Sénat pouvaient voter, le cas échant en dehors des sessions, selon les modalités fixées par leur règlement, une résolution portant avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité et, dans les mêmes conditions, former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.

Cette rédaction était ambiguë à un double titre :

- la référence à un vote de l'Assemblée nationale ou du Sénat aurait pu être interprétée par le Conseil constitutionnel comme interdisant l'adoption de résolutions par tel ou tel organe de ces assemblées, alors que les résolutions prévues par l'article 88-4 de la Constitution peuvent être considérées comme adoptées après leur examen par une commission permanente30(*) ;

- la mention prévoyant l'adoption des résolutions formant un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen « dans les mêmes conditions » que les résolutions portant avis motivé sur un projet d'acte législatif européen aurait pu être interprétée non comme un renvoi au règlement de chaque assemblée mais comme l'exigence de règles identiques pour les deux procédures.

Pour éviter ces écueils et pour plus de clarté, l'Assemblée nationale a réécrit l'ensemble du texte proposé pour l'article 88-5 de la Constitution, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, en ne faisant figurer dans les deux premiers alinéas que les dispositions de fond relatives aux nouvelles prérogatives des deux assemblées et en ajoutant un troisième alinéa, relatif à la procédure régissant leur mise en oeuvre. Ce troisième et dernier alinéa prévoit que : « des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. »

La substitution du verbe « adopter » au verbe « voter » et la référence aux « modalités d'initiative et de discussion » fixées par le règlement de chaque assemblée, qui font différer les rédactions des articles 88-4 et 88-5 de la Constitution, constituent autant de précautions compréhensibles mais superflues au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les dispositions des règlements des assemblées prises pour l'application de l'article 88-4. Dans sa décision n° 92-315 DC du 12 janvier 1993, le Conseil a en effet simplement précisé que le Gouvernement devait pouvoir décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire du Sénat d'une proposition de résolution par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution et demander qu'une assemblée, ou un de ses organes habilités à cet effet, se prononce sur une proposition d'acte communautaire dans un délai inférieur à un mois.

Le règlement de l'Assemblée nationale et celui du Sénat pourront ainsi prévoir des règles différentes à la fois selon les assemblées et l'objet des résolutions.

Ils devront déterminer si l'initiative d'une proposition de résolution, doit être accordée à tout sénateur, à un groupe de sénateurs ou aux seuls présidents des groupes politiques, des commissions permanentes et de la délégation pour l'Union européenne. On peut imaginer que les conditions soient plus strictes pour les propositions de résolution tendant à former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne en raison des implications pratiques particulièrement lourdes d'une telle décision (rédaction d'un recours et le cas échéant d'un mémoire en réplique, prise en charge des frais de l'instance, représentation à l'audience...).

Les règlements des deux assemblées devront également déterminer l'organe - délégation pour l'Union européenne ou commission permanente - chargé de l'instruction des propositions de résolution et les délais qui lui seront impartis pour rendre son rapport.

La brièveté des délais imposés pour adopter un avis motivé sur un projet d'acte législatif européen (six semaines) ou former un recours contre un acte législatif européen (huit semaines) peut conduire à envisager de permettre l'adoption des résolutions sans examen en séance plénière aussi bien hors session qu'en période de session.

Le pouvoir d'engager les assemblées doit-il être confié, dans ce cas, aux commissions permanentes, déjà compétentes pour se prononcer sur le fond des projets de textes européens en application de l'article 88-4 de la Constitution ?

Sera-t-il envisagé de confier une telle prérogative aux délégations parlementaires pour l'Union européenne au nom de la double nécessité, mise en exergue par notre collègue M. Hubert Haenel, de définir peu à peu des critères d'appréciation de la subsidiarité et, s'agissant des avis motivés, de mener à bien une concertation interparlementaire ?

Il appartiendra à chaque assemblée de se déterminer lors de l'élaboration de son règlement, comme le permet la rédaction proposée pour l'article 88-5.

Enfin, les règlements des deux assemblées devront déterminer l'organe chargé du suivi des recours formés devant la Cour de justice de l'Union européenne.

Article 88-6 (nouveau) de la Constitution
Pouvoir d'opposition du Parlement à la mise en oeuvre
de la procédure de révision simplifiée du traité

Un nouvel article 88-6 serait inséré dans la Constitution afin de permettre au Parlement de s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne selon la procédure de révision simplifiée prévue par l'article IV-444 du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

· Un pouvoir propre du Parlement

Cet article du traité ouvre la possibilité de modifier sur deux points les modalités d'adoption des actes de l'Union, sans qu'il soit nécessaire de recourir à la procédure ordinaire de révision :

- pour le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée pour une décision du Conseil ;

- pour le passage d'une procédure législative spéciale, c'est-à-dire une procédure autre que celle de la codécision entre le Parlement européen et le Conseil, à la procédure législative ordinaire - celle de la codécision.

Ces deux « clauses-passerelles » sont applicables à tous les actes de l'Union prévus par la partie III du traité constitutionnel, qui comprend les articles III-115 à III-436, à l'exception des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

La décision de mettre en oeuvre une « clause-passerelle » est prise par le Conseil européen à l'unanimité. Elle doit être approuvée par le Parlement européen.

Toutefois, chaque parlement national dispose, avant que la décision soit prise, d'un droit d'opposition.

Dès lors que le Conseil européen a manifesté l'intention de recourir à une « clause-passerelle », cette initiative est transmise aux parlements nationaux. Cette transmission ouvre un délai de six mois durant lequel tout parlement national peut s'opposer à la mise en oeuvre de la « clause-passerelle ». Si, à l'expiration de ce délai, aucun parlement national n'a notifié son opposition, le Conseil européen peut statuer.

Il s'agit d'un pouvoir propre, dont la mise en oeuvre ne nécessite ni l'intervention du Gouvernement ni le concours des autres parlements nationaux pour obtenir une minorité de blocage, contrairement à l'avis motivé portant sur le respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne. La seule opposition d'un parlement national suffit à faire échec à la mise en oeuvre de la « clause-passerelle ». Elle n'a pas à être motivée.

Ce pouvoir propre n'est pas reconnu à chaque chambre mais au Parlement dans son ensemble. Il est donc nécessaire de définir un mécanisme de décision impliquant les deux assemblées.

· Le vote d'une motion en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat

A cette fin, le texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour insérer un article 88-6 dans la Constitution prévoit le vote d'une motion en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Les deux assemblées doivent nécessairement être placées sur un pied d'égalité puisque la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité peut conduire, comme l'a observé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004, à une mise en cause des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et donc à une révision implicite de la Constitution française. Or, aux termes de l'article 89 de notre loi fondamentale, les projets et propositions de loi constitutionnelle doivent être adoptés en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat avant d'être soumis à référendum ou, pour les projets, au Congrès par le Président de la République.

Bien que le projet de loi constitutionnelle ne le précise pas, les modalités d'initiative et de discussion de ces motions devront être déterminées par le règlement de chaque assemblée.

La rédaction retenue implique nécessairement un vote en séance plénière. Cette exigence ne devrait pas susciter de difficultés puisque le délai laissé au Parlement pour s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité est de six mois.

Par ailleurs, ayant pour objet exclusif de marquer un refus et étant dispensée de toute obligation de motivation, la motion a vocation à être approuvée ou rejetée et ne devrait donc pas pouvoir faire l'objet d'amendements.

Il en va ainsi de l'ensemble des motions prévues par les règlements des assemblées31(*), à l'exception notable des motions adoptées en application de l'article 72-4 de la Constitution qui permettent aux deux assemblées, par une proposition conjointe, de demander au Président de la République de consulter les électeurs d'une collectivité située outre-mer sur une question relative au régime législatif, à l'organisation ou aux compétences de cette collectivité32(*). Dans ce cas, le droit d'amendement est nécessaire puisqu'il s'agit non seulement de demander l'organisation d'une consultation mais également de déterminer la question posée aux électeurs.

En l'absence d'amendements, il n'y aurait pas de « navette » entre les deux assemblées.

La procédure pourrait s'inspirer de celle prévue par les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat pour l'adoption d'une motion leur permettant, en application de l'article 11 de la Constitution, de demander au Président de la République, par une proposition conjointe, la soumission au référendum d'un projet de loi.

L'initiative de la motion est réservée à un groupe de sénateurs. La motion adoptée par une assemblée est aussitôt transmise à l'autre qui doit statuer en séance plénière, après un examen en commission, dans un délai de trente jours. En cas de rejet ou passé ce délai, aucune nouvelle motion n'est recevable.

Comme le souligne M. Pascal Clément, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, rien n'interdit cependant d'envisager un vote simultané des deux assemblées.

Article 88-7 (nouveau) de la Constitution
Soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne

A compter de l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe, les dispositions de l'article 88-5 de la Constitution, insérées dans la loi fondamentale par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, seraient déplacées dans un nouvel article 88-7.

Leur rédaction serait modifiée pour tenir compte de la disparition des Communautés européennes, absorbées par l'Union.

Ce changement de numérotation est justifié par la volonté de faire figurer à la suite les articles relatifs aux prérogatives du Parlement en matière européenne.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4
Entrée en vigueur des dispositions prévoyant la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion
d'un Etat à l'Union européenne

Cet article a pour objet de permettre l'adoption par la voie parlementaire des projets de loi autorisant la ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne de la Roumaine, de la Bulgarie et de la Croatie, par dérogation aux dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'organisation d'un référendum.

Sa rédaction est singulière à un double titre.

En premier lieu, les dispositions proposées ne figureraient pas dans le texte même de la Constitution.

Tel est déjà le cas de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946 mais la Constitution du 4 octobre 1958 y fait référence dans son préambule. De même, la charte de l'environnement pourrait, à l'avenir, ne pas figurer dans le texte même de la Constitution mais il y serait également fait référence dans son préambule.

La difficulté tient donc au fait que les conditions d'application de l'article 88-5 puis, à compter de l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe, de l'article 88-7 de la Constitution dépendraient d'un texte auquel aucun de ces deux articles ne ferait référence.

Cette difficulté n'est pas dirimante. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République dégagés par le Conseil constitutionnel constituent des normes qui ont elles aussi valeur constitutionnelle et ne figurent pas non plus dans le texte de la loi fondamentale. Surtout, les dispositions proposées revêtent un caractère transitoire : elles ne trouveraient plus à s'appliquer à compter de l'adhésion à l'Union européenne des trois Etats concernés.

En second lieu, les dispositions proposées se réfèrent à une procédure de fait, la convocation par le Conseil européen d'une conférence intergouvernementale avant le 1er juillet 2004, qui n'est formellement prévue ni par le traité sur l'Union européenne ni par le traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Selon l'article I-58 du traité établissant une Constitution pour l'Europe, qui n'apporte que des modifications mineures à l'article 49 du traité sur l'Union européenne : « Tout Etat européen qui souhaite devenir membre de l'Union adresse sa demande au Conseil. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. Le Conseil statue à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les conditions et les modalités de l'admission font l'objet d'un accord entre les Etats membres et l'Etat candidat. Cet accord est soumis par tous les États contractants à ratification, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

Le recours à une conférence intergouvernementale constitue donc une modalité d'application du traité destinée à permettre aux Etats membres et à l'Etat candidat de se mettre d'accord sur les conditions et modalités d'admission de ce dernier. Dès lors, la référence qui y est faite par le présent article n'est pas injustifiée.

Le Conseil européen a décidé d'ouvrir des négociations d'adhésion à l'Union européenne avec quatre Etats : la Roumanie, la Bulgarie, la Turquie et la Croatie. L'ancienne République yougoslave de Macédoine a officiellement déposé sa candidature tandis que les autres Etats des Balkans ont déjà manifesté leur intention d'adhérer à l'Union.

La Bulgarie et la Roumanie ont déposé leurs candidatures en 1995. Les négociations d'adhésion ont débuté avec ces deux pays le 13 octobre 1999, en même temps qu'avec la Lituanie, la Lettonie, la République slovaque et Malte. En décembre 2002, le Conseil européen a considéré que la Bulgarie et la Roumanie ne pouvaient reprendre l'ensemble de l'acquis communautaire avant 2004. Aussi a-t-il été décidé que leur adhésion interviendrait en 2007. Les négociations sont achevées depuis le 14 décembre 2004, le traité d'adhésion devant être signé au cours de l'année 2005.

La candidature de la Croatie date du 21 février 2003. Elle a été acceptée par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004, qui a décidé de convoquer une conférence intergouvernementale bilatérale au début de l'année 2005.

En ce qui concerne la Turquie, celle-ci a présenté sa candidature le 14 avril 1987. La décision d'organiser une conférence intergouvernementale n'a cependant été prise par le Conseil européen que les 16 et 17 décembre 2004, soit après le 1er juillet 2004. Si les négociations devaient aboutir, le projet de loi autorisant la ratification du traité d'adhésion de cet Etat à l'Union européenne ne pourrait donc être adopté que par la voie référendaire.

L'article 88-5 devenu, le cas échéant, l'article 88-7 de la Constitution serait applicable à toute nouvelle candidature, y compris celle de la Norvège qui a déjà renoncé deux fois à adhérer à l'Union européenne.

L'exemption de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie est justifiée, selon M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, par la volonté de ne pas modifier les règles qui étaient applicables à l'époque où ont été décidées les négociations33(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle sans modification.

* 12 Décisions du Conseil constitutionnel sur des requêtes présentées contre des actes préparatoires au référendum du 24 septembre 2000 sur le projet de loi constitutionnelle relatif au quinquennat (« Hauchemaille », 25 juillet, 23 août et 6 septembre 2000, « Larrouturou », 23 août 2000, « Pasqua », 6 septembre 2000 et « Meyet », 11 septembre 2000) et arrêt Mégret, Meyet et autres, du Conseil d'État du 1er septembre 2000.

* 13 Rapport n° 2033 (Assemblée nationale, XIIe législature), page 8.

* 14 Article IV-447 du traité.

* 15 Rapport n° 2033 (Assemblée nationale, XIIe législature), page 8.

* 16 Avis rendu le 26 septembre 2002 sur saisine du Premier ministre en application de l'article 23 de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945.

* 17 Avis n° 357-344, du 9 novembre 1995 et arrêt du 3 juillet 1996, Moussa Koné.

* 18 Rapport n° 2033 (Assemblée nationale, XIIe législature), page 57.

* 19 Ibid, page 58.

* 20 Rapport n° 375 (Sénat, 1991-1992), page 58.

* 21 Rapport n° 36 (Sénat, 2004-2005), page 7.

* 22 La rédaction retenue en 1992 permettait de voter des résolutions sur les « propositions d'actes communautaires » comportant des dispositions de nature législative. Le Gouvernement ayant par la suite excipé de l'inscription dans la Constitution du mot « communautaire » pour s'opposer à l'examen de résolutions portant sur des propositions d'actes relevant des deuxième et troisième « piliers » de l'Union et estimé que seuls les textes constituant véritablement des « propositions » devaient être soumis aux assemblées, la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 a précisé la rédaction de l'article 88-4, qui vise désormais « les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative », ce qui couvre désormais sans ambiguïté les trois « piliers » de l'Union et l'ensemble des textes en préparation.

* 23 Rapport n° 176 (Sénat, 2004-2005), pages 15 à 17.

* 24 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, deuxième séance du jeudi 27 janvier 2005.

* 25 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale -

* 26 Décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, n° 59-3 DC du 25 juin 1959.

* 27 Rapport de synthèse relatif à la session plénière - Bruxelles, 3 et 4 octobre 2002.

* 28 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, deuxième séance du mardi 25 janvier 2005, page 304.

* 29 Rapport n° 176 (Sénat, 2004-2005), pages 11 et 12.

* 30 Article 73 bis du Règlement du Sénat.

* 31 Motions référendaires, motions adoptées à l'issue d'un débat sur une déclaration de politique générale dont le Gouvernement demande l'approbation au Sénat, motions de censure adoptées par l'Assemblée nationale, motions tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité ou la question préalable à un texte en discussion, motions préjudicielles ou incidentes, motions tendant au renvoi en commission de tout ou partie d'un texte en discussion.

* 32 Article 69 bis du règlement du Sénat.

* 33 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale- deuxième séance du mardi 25 janvier 2005 - page 304.

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