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EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article premier
Intitulé de la loi organique du 31 janvier 1976

Cet article tend à modifier l'intitulé de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de prendre en considération la réforme proposée par le présent texte.

La loi organique précitée est une loi organique « sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ».

Ses dispositions sont également applicables aux référendums, conformément à son article 20, mais dans des conditions définies par décret. Les règles relatives aux opérations référendaires n'ont pas valeur organique mais ordinaire20(*).

La clarté et la lisibilité de la loi doivent inciter le législateur à veiller particulièrement à la rédaction de l'intitulé des textes examinés.

Désormais, la loi organique du 31 janvier 1976 précitée serait relative « aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1er sans modification.

Article 2
(art. 1er à 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976)
Listes électorales consulaires

Cet article tend à réécrire les articles 1er à 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, en particulier pour :

- instituer des listes électorales consulaires se substituant aux listes de centres de vote et aux listes de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger, valables pour tous les scrutins où il est possible de voter à l'étranger ;

- instaurer des modalités d'inscription souples, notamment au profit des jeunes atteignant 18 ans lors de la période de révision ;

- prévoir la tenue de listes électorales consulaires dans chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire, tout en les autorisant par décret à tenir, le cas échéant, plusieurs listes ;

- simplifier le fonctionnement et préciser la composition des commissions administratives chargées de préparer les listes précitées.

Article 1er de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Etablissement et contrôle des listes électorales consulaires

Cet article tend à modifier l'article 1er de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour affirmer la possibilité, pour tout Français établi hors de France inscrit sur les listes électorales consulaires, de participer à l'étranger à l'élection présidentielle.

Comme cela a été rappelé dans l'exposé général, avant 1976, les Français établis hors de France et immatriculés dans un consulat devaient être inscrits sur la liste électorale d'une commune française pour y voter lors de l'élection du Président de la République.

Définies par l'article L. 12 du code électoral, les communes concernées étaient celles avec lesquelles l'intéressé avait une attache particulière (commune de naissance, du dernier domicile, de la dernière résidence si celle-ci a été de six mois au moins, commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants, commune sur laquelle est inscrit un de leurs descendants, commune où ils figurent au rôle de l'une des quatre contributions) ou toute commune de plus de 50.000 habitants de leur choix (le nombre d'inscriptions effectué à ce titre ne pouvant toutefois excéder une proportion de 2 % des électeurs inscrits arrêtés à la date de clôture de la dernière révision annuelle)21(*). Toutefois, ces procédures sont restées d'utilisation limitée.

A la demande des représentants des Français établis hors de France, afin de permettre à ces derniers de participer plus facilement à l'élection présidentielle, la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 a institué des centres de vote à l'étranger.

Ainsi, selon l'article 1er actuel de la loi organique précitée, pour l'élection du Président de la République, les Français établis hors de France « peuvent, sur leur demande, exercer leur droit de vote », conformément à ses dispositions, « dans un centre de vote créé à l'étranger avec l'assentiment de l'Etat concerné ou, à défaut, dans un département limitrophe d'un Etat frontalier ».

Il convient tout d'abord de rappeler que la possibilité de s'inscrire sur les listes de centre de vote et d'y voter concerne les élections où la France constitue une circonscription unique (élection présidentielle ; référendums). Ainsi, les Français établis hors de France inscrits sur les listes de centre de vote pourront voter dans ces derniers lors du référendum du 29 mai prochain. Pour participer aux autres élections, les Français établis hors de France doivent s'inscrire sur la liste électorale de l'une des communes de France mentionnées aux articles L. 12 et L. 14 du code électoral22(*).

L'inscription sur les listes de centre de vote est facultative, effectuée à la demande de l'intéressé, mais elle conditionne le droit de vote dans les centres. En cela, le dispositif ne diffère pas du droit commun, qui pose le caractère obligatoire de l'inscription sur les listes électorales23(*) tout en subordonnant cette inscription à une démarche de l'électeur (exception faite de la procédure d'inscription d'office en faveur des jeunes atteignant 18 ans).

Cependant, comme on l'a rappelé, l'électeur est souvent également inscrit sur la liste électorale d'une commune française et cet assouplissement légitime de l'interdiction traditionnelle des inscriptions multiples ne doit pas constituer un facteur de fraude.

C'est pourquoi l'article 4 actuel de la loi organique de 1976 précise que nul ne peut « se prévaloir de son inscription sur une liste électorale en France pour exercer son droit de vote en vue de l'élection du Président de la République dans le bureau pour lequel elle a été dressée ». L'esprit de la réforme de 1976 implique en effet pour l'électeur que le choix d'être inscrit sur une liste de centre suppose celui de voter dans ce centre.

Ainsi, la liste de centre de vote comporte la mention de la liste électorale de France où il est inscrit. Il est fait mention sur cette liste de son inscription sur une liste de centre de vote (voir article 8).

Enfin, le vote des Français établis hors de France dans un centre de vote à l'étranger est aujourd'hui soumis à l'assentiment de l'Etat étranger concerné.

En 1976, cinq Etats (Algérie, Cameroun, Côte d'Ivoire, RFA, Suisse) avaient estimé que l'organisation de scrutins impliquant des ressortissants étrangers sur leur territoire était en contradiction avec leur souveraineté nationale. Ces oppositions sont levées à l'heure actuelle mais des centres de vote ont été initialement établis dans les préfectures des départements limitrophes de la RFA et de la Suisse (cette solution n'étant pas applicable pour les 3 autres Etats).

Le présent article tend à réécrire l'article 1er de la loi organique de 1976 pour substituer au dispositif des listes de centre de vote celui des listes électorales consulaires, qui remplaceraient en outre les listes pour l'élection de l'AFE prévues par la loi du 7 juin 1982.

Désormais, tout Français établi hors de France désireux de voter lors de l'élection du Président de la République devrait être inscrit sur une liste électorale consulaire, tenue par chaque poste consulaire et chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire.

La fusion des listes actuelles en une seule liste à l'échelon du poste consulaire, et, par conséquent, la plus grande proximité entre l'intéressé et le lieu où la liste serait tenue constitueraient des avancées notables, simplifiant en outre la tâche des services compétents.

L'exercice du droit de vote, à l'étranger, du Français établi hors de France pour l'élection du Président de la République demeurerait facultatif, lié à une demande de l'intéressé. Cette demande s'effectuerait en toute logique « conformément aux dispositions » de la loi organique précitée modifiée par le présent texte.

Votre commission vous propose par amendement de mentionner explicitement que tout Français établi hors de France inscrit sur une liste électorale consulaire peut, sur sa demande « exercer son droit de vote à l'étranger » pour l'élection du Président de la République », expression plus précise que celle de « participer à l'étranger à l'élection » et reprenant la rédaction en vigueur.

SECTION 1
Listes électorales consulaires
Article 2 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Conditions prévues pour être électeur

Cet article tend à modifier l'article 2 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour indiquer que le vote d'un Français à l'étranger est subordonné à son inscription sur les listes électorales consulaires et rendre applicables les incapacités de droit commun à l'établissement de ces dernières.

Le lien entre l'inscription sur les listes électorales et le droit de vote découle du caractère en principe obligatoire de l'inscription sur les listes électorales. Il est posé dans l'article 3 actuel de la loi organique précitée, qui affirme que « nul ne peut voter dans un centre de vote s'il n'est inscrit sur la liste de ce centre » (de même, l'article 2 actuel de la loi du 7 juin 1982 rappelle que la première condition à remplir pour être électeur aux élections de l'AFE est d'être inscrit sur les listes spécifiques des consulats).

Ainsi, la règle selon laquelle « nul ne peut voter à l'étranger s'il n'est inscrit sur une liste électorale consulaire » posée par l'article 2 nouveau constitue l'application d'un principe traditionnel en droit électoral (les listes électorales n'ayant pas d'autre raison d'exister que de permettre l'exercice du droit de vote par les citoyens).

De même, la référence aux articles L. 1 à L. 7 du code électoral, qui définissent les conditions pour être électeur et les incapacités de droit commun relatives à l'établissement des listes électorales, est déjà visée par les dispositions de l'article 2 de la loi du 7 juin 1982 (qui mentionne en outre l'article L. 8 du code électoral, aujourd'hui abrogé). La loi organique du 31 janvier 1976 ne faisait pas de référence détaillée à ces articles du code électoral mais exigeait de façon générale que les intéressés « remplissent les conditions requises par la loi pour être électeurs ». Ces règles lui seraient désormais rendues applicables.

Il convient de rappeler que ces articles posent :

- que le suffrage est direct et universel (article L. 1) ;

- que sont électeurs les Françaises et les Français24(*), âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité par la loi (article L. 2 qui reprend les critères de l'article 3 de la Constitution) ;

- que les majeurs sous tutelle (et les majeurs sous curatelle) ne doivent pas être inscrits sauf s'ils ont été autorisés à voter par le juge des tutelles (article L. 5) ;

- que ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale, pendant le délai fixé par le jugement, ceux auxquels les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection, par application des lois qui autorisent cette interdiction (article L. 6) ;

- que ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l'une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal25(*) ou pour le délit de recel de l'une de ces infractions, défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal (article L. 7).

Article 3 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Interdiction des inscriptions multiples sur les listes électorales consulaires

Cet article tend à modifier l'article 3 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin d'interdire les inscriptions multiples sur les listes électorales consulaires.

L'interdiction de l'inscription d'une même personne sur plusieurs listes est un principe traditionnel du code électoral, dont l'article L. 10 dispose que « nul ne peut être inscrit sur plusieurs listes électorales »26(*).

En effet, la liste électorale a pour principal intérêt d'attester que celui qui se présente au bureau de vote remplit les conditions de fond pour être électeur et d'être un instrument de lutte contre la fraude car elle permet de vérifier que chaque citoyen n'est inscrit et ne vote qu'une fois.

Ce principe a été assoupli en faveur des Français établis hors de France, qui peuvent être à la fois inscrits sur une liste de centre de vote et la liste électorale d'une commune de France (voire sur une liste électorale de l'Assemblée des Français de l'étranger), mais les diverses mentions portées sur ces listes empêchent qu'un électeur puisse voter à plusieurs reprises pour le même scrutin.

Simultanément, l'article 4 actuel de la loi organique précitée prohibe les inscriptions multiples sur les listes de centre de vote. De même, l'article 2 de la loi du 7 juin 1982 fixe qu'un électeur « ne peut être inscrit dans le ressort de plusieurs consulats ».

Ainsi, le présent article, en posant le principe selon lequel « nul ne peut être inscrit sur plusieurs listes électorales consulaires », s'inscrit dans la continuité du droit existant.

Votre rapporteur a eu connaissance de difficultés rencontrées par certains électeurs inscrits simultanément sur la liste électorale communale et sur une liste de centre de vote à leur retour en France. Parfois, la mention de l'impossibilité pour l'intéressé de voter à l'élection présidentielle ou aux référendums est indûment maintenue dans les communes malgré la radiation des intéressés des listes de centre de vote car les autorités municipales hésitent parfois sur les conséquences d'une telle radiation. Les circulaires du ministère de l'intérieur portant sur ces différends mériteraient d'être mieux connues des autorités municipales et, le cas échéant, faire l'objet de quelques développements.

Votre rapporteur estime nécessaire qu'une disposition réglementaire expresse soit promulguée en vue de faire obligation aux postes consulaires concernés de notifier la radiation des intéressés des futures listes électorales consulaires en précisant à chaque fois aux maires des communes concernées les conséquences de cette radiation sur les listes électorales communales. De même, une disposition réglementaire devrait obliger les postes à notifier aux électeurs concernés les conséquences électorales de leur radiation soit au registre des Français établis hors de France soit des listes électorales consulaires.

Article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Modalités d'inscription sur les listes

Cet article tend à modifier l'article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour définir les conditions que doivent remplir les Français établis hors de France pour être inscrits sur les listes électorales consulaires.

A l'heure actuelle, deux critères doivent être remplis par nos concitoyens expatriés qui souhaitent s'inscrire sur une liste de centre de vote pour participer à l'élection présidentielle et qui en font la demande :

être établi dans la circonscription du centre ;

remplir les conditions requises par la loi pour être électeur, soit une condition d'âge (18 ans accomplis), de nationalité française et de jouissance des droits civils et politiques.

En revanche, l'immatriculation ou, désormais, l'inscription sur le registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire intéressée qui est facultative, n'est pas un préalable nécessaire à l'inscription (elle est pourtant déterminante pour le Français établi hors de France désireux de s'inscrire sur la liste d'une commune de France au titre des articles L. 12 et L. 14 du code électoral).

Par comparaison, les critères d'inscription sur les listes établies pour l'élection de l'AFE sont plus larges puisque sont inscrits d'office, sauf opposition de leur part27(*) :

- les Français établis dans le ressort du consulat, âgés de dix-huit accomplis immatriculés, en cours d'immatriculation ou dispensés réglementairement d'immatriculation ;

- les Français non immatriculés, inscrits sur la liste de centre de vote établie, le cas échéant, dans la circonscription consulaire ;

- les militaires français et les membres de leur famille âgés de dix-huit ans accomplis, résidant dans le ressort du consulat depuis un an au moins à la date fixée pour la clôture des inscriptions.

Le nombre d'inscrits sur les listes de l'AFE est logiquement plus important que celui inscrit sur les listes de centre de vote (en 2004, respectivement plus de 744.000 contre 426.000).

Le droit en vigueur, à l'origine de tâches redondantes et superflues pour les agents diplomatiques et consulaires, est de surcroît source de confusion et de déception pour les électeurs (voir annexe V): ainsi, certains d'entre eux, inscrits sur les listes de l'AFE et ayant confondu les modalités d'inscription, prennent conscience, le jour du scrutin présidentiel, qu'ils sont dans l'impossibilité d'y participer dans un bureau de vote à l'étranger, faute d'être inscrits sur une liste de centre.

Cette situation renforce les contraintes déjà lourdes (éloignement des bureaux de vote...) qui pèsent sur les Français établis hors de France lorsqu'ils veulent accomplir leur devoir électoral.

A la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi organique, les électeurs inscrits sur les listes de centre de vote et les listes établies pour l'élection de l'AFE seraient inscrits de droit sur les nouvelles listes électorales consulaires28(*), qui devraient réduire le nombre de situations dans lesquelles peuvent se trouver les électeurs votant à l'étranger (voir tableau en annexe n°III).

L'article 4 nouveau de la loi organique du 31 janvier 1976 préciserait trois catégories distinctes de Français établis hors de France susceptibles d'être inscrits sur les listes électorales consulaires, « sous réserve de remplir les conditions prévues par la loi pour être électeur » (voir ci-dessus).

En premier lieu, il s'agirait de tout Français résidant29(*) dans la circonscription consulaire30(*) au titre de laquelle la liste électorale consulaire est établie, qui en fait la demande. Le caractère facultatif et volontaire de l'inscription serait préservé.

A cet égard, votre commission vous propose un amendement rétablissant la notion de Français « établi » dans la circonscription, utilisée par le droit en vigueur et plus satisfaisante que celle de « Français résidant dans la circonscription » au regard de la stabilité de l'installation de l'intéressé (le domicile ou la résidence continue et de longue durée sont en effet compris dans cette notion).

La notion « d'établissement » figure aux articles 24 et 39 de la Constitution qui, outre la nationalité, a entendu faire des « Français établis hors de France » une communauté spécifique à partir du critère de l'établissement. Il convient de se conformer à cette volonté du constituant. Dans cet esprit, l'article 26 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit habilite le Gouvernement à substituer à toutes les expressions désignant les Français de l'étranger celle de « Français établis hors de France ». Il convient de se conformer, là aussi, à la volonté clairement et récemment exprimée du législateur. Enfin, la notion de « résidence » retenue par le projet de loi organique pourrait ici donner matière à contentieux : on ne saurait admettre que puissent s'inscrire sur les listes électorales consulaires des Français ayant une résidence secondaire à l'étranger.

En second lieu, l'inscription serait ouverte à tout Français inscrit au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire sauf opposition de sa part.

Là encore, le projet préserverait les droits et les choix de chaque électeur : l'inscription sur les registres précités est encouragée par les autorités diplomatiques et consulaires, soucieuses de connaître les ressortissants français en vue de simplifier leurs démarches, mais elle n'est pas obligatoire.

Comme pour les immatriculés aujourd'hui à l'égard des listes de l'Assemblée des Français de l'étranger, l'article 4 de nouveau de la loi organique du 31 janvier 1976 dispose que les Français inscrits au registre seraient inscrits sur la liste électorale consulaire tout en ayant la possibilité d'utiliser leur faculté d'opposition dans le cas contraire. En pratique, les services compétents informeraient les intéressés de leurs droits lors de leur inscription sur les registres. Un lien direct serait institué entre inscription au registre et inscription sur les listes.

L'inscription sur les listes électorales consulaires ouvrirait le droit de vote à l'ensemble des scrutins où il est possible de voter à l'étranger, ce qui constitue un progrès notable.

Enfin, la réforme faciliterait l'inscription des jeunes atteignant 18 ans au moment de la révision des listes, en rendant applicables les dispositions précitées de l'article 4 « au Français qui remplira la condition d'âge prévue par la loi pour être électeur au plus tard à la date à laquelle la liste électorale consulaire sera arrêtée ».

En pratique, il convient de distinguer deux hypothèses :

-si le jeune Français qui vient d'avoir 18 ans dans la période considérée n'est pas inscrit au registre, il doit faire une demande d'inscription sur la liste électorale consulaire ;

-en revanche, si l'intéressé est inscrit au registre des Français établis hors de France, il peut être inscrit d'office sur la liste électorale consulaire, sans démarche nécessaire de sa part. En revanche, cette inscription est soumise à son information et à son accord. La personne concernée est prévenue de son inscription sur la liste par notification de l'autorité consulaire. Elle peut la contester dans un délai fixé par le décret prévu à l'article 19. Au-delà, elle est réputée ne pas s'opposer à cette inscription.

Cette mesure s'inspirerait de la procédure d'inscription d'office des jeunes électeurs posée par les dispositions de la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997, codifiées aux articles L. 11-1 et L. 11-2 du code électoral, qui n'avait pas été étendue aux jeunes Français établis hors de France, un texte organique étant nécessaire.

L'inscription d'office des jeunes électeurs

Selon ce dispositif entré en vigueur au 1er janvier 1999, les personnes qui atteignent l'âge de voter (soit 18 ans accomplis) depuis la dernière clôture définitive des listes électorales ou la rempliront avant la prochaine clôture définitive de ces listes, sont inscrites d'office sur la liste électorale de la commune de leur domicile réel si elles répondent aux autres conditions prescrites par la loi (article L. 11-1).

Ces dispositions sont applicables lors de la révision des listes électorales précédant la tenue d'élections générales, pour permettre l'inscription d'office des personnes qui remplissent la condition d'âge entre la dernière clôture définitive des listes et la date du scrutin (article L. 11-2).

A partir de données recueillies auprès des gestionnaires de plusieurs fichiers (principalement de la défense nationale), comparées avec le répertoire national d'identification des personnes physiques et le fichier général des électeurs, l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) envoie aux communes les informations relatives aux jeunes devant être inscrits d'office, immédiatement transmises aux commissions administratives lors du premier mois de leurs travaux.

Outre un amendement rédactionnel au présent article, votre commission vous propose par amendement d'aller plus avant dans ce souci d'harmonisation des procédures en autorisant l'inscription des jeunes ayant 18 ans jusqu'à la date du scrutin (procédure des articles L. 30 et suivants du code électoral rendues applicables par l'article 9 nouveau).

En résumé, cette réforme favoriserait l'inscription d'un plus grand nombre d'électeurs, des jeunes en particulier, sur les listes électorales tout en garantissant leurs droits.

Article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Tenue des listes électorales consulaires

Cet article tend à modifier l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de préciser les règles relatives à la répartition géographique des listes électorales consulaires et des bureaux de vote.

Conformément à l'article 2 actuel de la loi organique précitée, les listes de centre de vote n'existent pas dans l'ensemble des postes consulaires. En effet, les centres de vote à l'étranger sont créés dans des ambassades et des consulats par des décrets, qui définissent leurs circonscriptions (comme cela a été indiqué auparavant, en cas de refus de l'Etat étranger concerné par la création de centres, ces derniers ont été implantés dans les préfectures des départements français limitrophes de cet Etat). Chaque centre de vote (203 aujourd'hui) comprend un ou plusieurs bureaux de vote31(*).

Par comparaison, les listes électorales pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger ont été dressées dans le ressort de chaque consulat (environ 230) ou, là encore en cas de nécessité, dans un département limitrophe d'un Etat frontalier32(*). S'ils ne votent pas par correspondance, les électeurs votent dans les bureaux ouverts dans les ambassades et les consulats ou, avec l'accord du pays intéressé, dans d'autres locaux33(*).

L'article 5 nouveau de la loi organique du 31 janvier 1976 fixe trois règles tendant à adapter avec souplesse, et, au plus vite si nécessaire, la « carte » des listes électorales consulaires et des bureaux de vote pour les élections à l'étranger.

En premier lieu, une liste électorale consulaire serait tenue par chaque poste consulaire et chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire.

Il convient de souligner que la notion de « poste consulaire » est plus large que celle de consulat, utilisée par le droit en vigueur, permettant en pratique aux consulats généraux, aux consulats et aux chancelleries détachées de tenir les futures listes électorales consulaires.

En second lieu, les électeurs seraient répartis en autant de sections de listes que de bureaux de vote créés lorsque les circonstances locales ou le nombre des électeurs l'exigent. Le nombre et la répartition des bureaux de vote pourraient ainsi être adaptés en cas de trouble dans un Etat étranger ou lorsque l'augmentation du nombre de ressortissants Français venus s'établir dans la circonscription le justifierait. Votre commission vous propose un amendement afin de clarifier la rédaction de ce dispositif.

En troisième lieu, dans la même logique d'adaptation de la répartition des services consulaires aux besoins de la population française vivant à l'étranger, un poste consulaire ou une ambassade, pourrait, par décret, être chargé de tenir la liste électorale consulaire établie au titre de plusieurs circonscriptions consulaires.

Tout en partageant ce souci de souplesse, votre commission estime que la concentration des compétences au sein d'un poste consulaire ou d'une ambassade pour la tenue des listes devrait être réservée aux cas « de nécessité » et vous propose un amendement en ce sens (qui préciserait en outre que plusieurs listes seraient tenues par une ambassade ou un poste consulaire dans cette hypothèse).

Seraient ainsi incluses les hypothèses d'une guerre éclatant à l'étranger ou le refus soudain d'un pays d'autoriser le vote des Français établis sur son territoire, lesquels peuvent de fait impliquer une impossibilité de tenue des listes pour les postes consulaires concernés.

Mais l'un des gains majeurs de la réforme des listes électorales consulaires serait, pour l'élection du Président de la République, de rapprocher des citoyens expatriés les services compétents pour la tenue des listes. Or, ce gain pourrait être remis en cause si l'administration se voyait reconnaître le droit de centraliser sans nécessité l'établissement et la mise à jour des listes de certains postes.

Cette observation est également valable pour l'article 12 nouveau de la loi organique qui prévoit qu'un poste consulaire ou une ambassade pourrait, par décret, être chargé des opérations de vote pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires.

Cette faculté devrait être réservée explicitement aux cas de nécessité, afin de ne pas priver les électeurs d'un contact de proximité avec les postes consulaires, particulièrement nécessaire en matière électorale, et d'assurer la cohérence de ce dispositif avec celui qui a été adopté pour les élections de l'Assemblée des Français de l'étranger, lors des débats au Sénat sur la loi du 9 août 2004, à l'initiative de votre rapporteur (cf. art. 5 ter de la loi du 7 juin 1982).

Article 6 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Commissions administratives

Cet article tend à modifier l'article 6 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de préciser le rôle et la composition des commissions administratives chargées de préparer les listes électorales consulaires.

Selon le droit en vigueur, les listes électorales sont permanentes et font l'objet d'une révision annuelle34(*).

Dans chaque commune de France, du 1er septembre au dernier jour de février de l'année suivante (voir annexe III), des commissions administratives, composées du maire ou de son représentant, d'un délégué de l'administration désigné par le préfet ou le sous-préfet, et d'un délégué désigné par le président du tribunal de grande instance, procèdent aux inscriptions et aux radiations nécessaires à l'actualisation des listes.

La loi organique du 31 janvier 1976 a prévu un système de révision spécifique conciliant la nécessité d'une révision rapide des listes et la garantie des droits des électeurs.

Les commissions administratives siègent dans les centres de vote. Elles sont constituées de représentants de l'administration35(*) et de deux représentants désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger, nommés par elle ou par son bureau s'il y a désignation dans l'intervalle de ses sessions, avec deux remplaçants éventuels. Ces derniers suppléent, dans l'ordre de désignation, l'un ou l'autre des titulaires dans deux hypothèses : le décès ou l'empêchement.

Les commissions administratives ont pour fonction de « préparer » les listes de centres de vote36(*), qui sont ensuite examinées et arrêtées par une commission électorale, présidée par un magistrat de l'ordre administratif ou judiciaire, siégeant au ministère des affaires étrangères.

Les membres de cette commission sont nommés pour une durée de cinq ans renouvelable37(*).

En pratique, les demandes d'inscription et de radiation sont reçues à l'ambassade ou au consulat concerné jusqu'au dernier jour ouvrable de décembre inclus (le samedi étant considéré comme jour ouvrable). Les projets de listes sont transmis au plus tard le 1er février à la commission électorale, qui arrête les listes le 31 mars en fonction des informations transmises par l'INSEE.

Les listes sont déposées le 15 avril dans chaque poste diplomatique ou consulaire et chaque préfecture concernés. Un double de chaque liste est conservé par la commission électorale.

Les listes électorales propres aux élections de l'Assemblée des Français de l'étranger n'ayant pas la même répartition géographique que celle des listes de centre de vote, la loi du 7 juin 1982 a, par conséquent, instauré une procédure de révision distincte.

Les commissions administratives peuvent être les mêmes que les précédentes car leur composition est identique. Mais elles existent dans chaque consulat. Par ailleurs, il est explicitement indiqué que leurs membres sont désignés après chaque renouvellement partiel de l'AFE et qu'ils peuvent être reconduits dans leurs fonctions.

Les commissions précitées sont chargées de l'établissement et de la révision des listes électorales de l'AFE car le législateur n'a pas étendu à ces listes la procédure d'examen par une commission électorale distincte. Les listes pour l'élection de l'AFE sont arrêtées le 31 mars.

Conséquence de la création des listes électorales consulaires valables pour l'ensemble des scrutins où l'on peut voter à l'étranger, la réforme proposée tend à simplifier et à rationaliser le fonctionnement de la révision des listes : les commissions administratives prévues à l'article 6 nouveau de la loi organique du 31 janvier 1976 se substitueraient aux commissions existantes tout en rassemblant leurs compétences.

Pour des raisons impérieuses d'égalité de droits entre les Français établis hors de France inscrits sur la liste électorale d'une commune et ceux inscrits sur la liste électorale consulaire, il est essentiel que la prise d'effet des listes révisées ait lieu chaque année à la même date ce qui suppose un raccourcissement du calendrier actuellement en vigueur pour la révision des listes consulaires.

Siégeant à l'ambassade ou au poste consulaire, la commission administrative serait chargée de préparer la liste électorale consulaire. Dans l'hypothèse où un décret aurait chargé l'ambassade ou le poste consulaire où elle siège de la tenue de plusieurs listes, elle serait responsable de leur préparation (dernier alinéa).

Cette commission serait constituée :

pour l'administration, de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire, ou de leur représentant qui aurait qualité de président de la commission ;

pour les représentants des Français établis hors de France, de deux membres titulaires et de deux membres suppléants désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger après chaque renouvellement partiel (ou par son bureau s'il y a désignation dans l'intervalle des sessions plénières).

Le statut de ces membres élus serait affiné. Leur mandat prendrait effet au 1er janvier de l'année qui suit le renouvellement partiel de l'Assemblée.

Le remplacement des membres élus titulaires par leurs suppléants interviendrait toujours, dans l'ordre de désignation, en cas de décès et d'empêchement mais ce dernier devrait être définitif.

Une autre innovation serait constituée par l'incompatibilité nouvelle entre le mandat de membre élu de l'AFE et celui de membre d'une commission administrative. Le droit en vigueur, silencieux sur ce point, ne permet pas de distinguer clairement les personnes chargées de la révision des listes, qui doivent accomplir leur tâche avec objectivité, des personnes élues à l'Assemblée des Français de l'étranger par les électeurs inscrits sur les listes ou soutenant un candidat à l'élection présidentielle.

La réforme proposée lève toute ambiguïté à ce titre, à la demande de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Enfin, le présent article prévoit que le mandat des membres titulaires ou des membres suppléants devenus titulaires ne serait pas immédiatement renouvelable. La durée d'un mandat serait donc de 3 ans, la composition de la commission étant renouvelée après chaque renouvellement partiel de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Cette non reconduction des membres élus pour le mandat à venir est conforme à la sincérité et à la transparence des opérations de révision ainsi qu'au nécessaire caractère pluraliste et évolutif de la composition de la commission.

Votre commission vous propose un amendement tendant à :

- simplifier la rédaction proposée ;

-permettre le remplacement d'un membre titulaire d'une commission administrative par un suppléant « en cas d'empêchement », conformément au droit en vigueur et à la volonté d'assurer la continuité du fonctionnement des commissions. En effet, paradoxalement, l'exigence d'un empêchement définitif pourrait fragiliser le respect des délais qui leur sont impartis pour accomplir leur tâche38(*), dans l'hypothèse où l'un des membres subirait une incapacité (maladie...) provisoire mais de longue durée ;

- préciser que le mandat des seuls membres titulaires ne serait pas renouvelable, l'extension de cette règle au mandat des suppléants devenus titulaires étant inutile (car c'est en raison de leurs responsabilités de titulaires dans la préparation des listes qu'ils ne doivent pas être reconduits dans leurs fonctions).

Article 7 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Commission électorale

Cet article tend à modifier l'article 7 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour fixer les modalités d'établissement définitif et de publication des listes électorales consulaires.

Comme on l'a rappelé précédemment, la procédure prévue par la loi organique précitée pour la révision des listes de centre de vote se déroule en deux temps : préparées par les commissions administratives, les listes sont envoyées à la commission électorale siégeant au ministère des affaires étrangères, qui les actualise à partir des informations transmises par l'INSEE.

Ce dispositif serait repris, dans le présent article, pour la révision des listes électorales consulaires : la commission électorale, présidée par un magistrat de l'ordre administratif ou judiciaire, arrêterait les listes électorales consulaires.

Sa composition, fixée par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 19 nouveau de la loi organique, serait identique à celle de la commission électorale existant pour l'examen des listes de centre de vote39(*) :

- un membre ou ancien membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ;

- un magistrat ou ancien magistrat de la Cour des comptes, désigné par le premier président de la Cour des comptes ;

- un magistrat ou ancien magistrat de l'ordre judiciaire, désigné par le premier président de la cour d'appel de Paris.

Le présent article prévoit que la liste électorale consulaire arrêtée par la commission électorale serait déposée au poste diplomatique et consulaire où siège la commission administrative qui l'a préparée et publiée dans des conditions fixées par le décret en Conseil d'Etat précité.

Un double de la liste serait conservé par la commission électorale, afin de faire face à une dégradation ou une destruction éventuelle de l'original et de permettre à tout citoyen d'en prendre communication et copie.

Votre commission vous propose un amendement de réécriture pour :

- clarifier la rédaction du dispositif proposé et supprimer les références inutiles au décret en Conseil d'Etat chargé de fixer les modalités d'application de la loi organique, déjà visé à l'article 19 ;

- préciser la composition de la commission électorale chargée d'arrêter les listes électorales consulaires dans la loi organique, dans un souci d'harmonisation et de cohérence. En effet, le rôle de cette commission est aussi important que celui des commissions administratives dont la composition est déjà posée dans le texte organique. Par ailleurs, il convient de remarquer que la composition des commissions administratives communales chargées d'arrêter les listes en France est prévue dans la loi (article L. 17 du code électoral). Cette commission serait composée de trois membres (un membre ou ancien membre du Conseil d'Etat, désigné par son vice-président ; un magistrat ou ancien magistrat de l'ordre judiciaire, désigné par le premier président de la Cour de cassation et un membre ou ancien membre de la Cour des comptes, désigné par son premier président).

Article 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Mentions obligatoires sur les listes

Cet article tend à modifier l'article 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de préciser les mentions obligatoires à reporter sur les listes électorales consulaires.

L'article 7 actuel de la loi organique précitée prévoit que certaines mentions doivent figurer sur la liste électorale consulaire :

- les indications prévues aux articles L. 18 et L. 19 du code électoral, c'est-à-dire les nom, prénoms, date et lieu de naissance, ainsi que domicile ou résidence (y compris indication de la rue et du numéro s'il en existe un) des électeurs ;

- pour ceux des électeurs qui sont inscrits en France sur une liste électorale, la mention de cette liste.

Simultanément, il doit être fait mention (en principe, à l'encre rouge) de l'inscription de l'électeur sur une liste de centre de vote, sur la liste électorale de la commune française où il est inscrit.

L'article 8 nouveau de la loi organique précitée reprendrait les mentions exigées par le droit existant, les listes électorales consulaires devant en outre, le cas échéant, préciser le rattachement de l'électeur à un bureau de vote.

Pour les électeurs également inscrits sur la liste électorale d'une commune française, il serait fait mention sur cette liste « de leur choix de participer à l'étranger à l'élection du Président de la République ». Par coordination avec l'amendement proposé à l'article 1er nouveau de la loi organique précitée, votre commission vous propose par amendement de remplacer cette référence à la participation de l'électeur par la mention du choix de l'électeur « d'exercer son droit de vote à l'étranger pour l'élection du Président de la République ».

La mention de ce choix sur la liste communale constituerait une mesure de clarification appréciable pour les maires et les commissions administratives de France (la mention actuelle « inscrit sur une liste de centre » étant peu explicite). Simultanément, la mention de la liste électorale communale où l'électeur est inscrit apparaîtrait sur la liste électorale consulaire.

Par ailleurs, le dispositif proposé laisserait la liberté aux Français inscrits sur les listes électorales consulaires d'exercer ou non leur droit de vote à l'étranger pour l'élection présidentielle et les référendums. Ces derniers pourraient ainsi choisir de voter dans la commune française où ils sont également inscrits. Afin de garantir la sécurité juridique de la procédure et d'empêcher les fraudes éventuelles, votre commission vous soumet un amendement tendant à mentionner explicitement sur la liste électorale consulaire le choix d'un Français établi hors de France par ailleurs inscrit sur la liste électorale d'une commune d'exercer son droit de vote pour l'élection du Président de la République dans cette dernière.

Article 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Dispositions du code électoral applicables
à l'établissement et au contrôle des listes

Cet article tend à modifier l'article 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de :

- rendre applicables certains articles du code électoral à l'établissement des listes électorales consulaires et au contrôle de leur régularité ;

- autoriser le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 19 de la loi organique à « adapter » les dispositions du code électoral précitées pour faciliter le contrôle de la régularité des listes ;

- prévoir que les attributions conférées au préfet et au maire par ces articles du code électoral sont exercées à l'étranger par le ministre des affaires étrangères et les chefs de poste consulaire dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat.

A l'heure actuelle, l'article 9 de la loi organique précitée rend applicables les dispositions des articles L. 16, L. 20, L. 23 à 29 et L. 34 à L. 42 du code électoral à l'établissement des listes de centre de vote et au contrôle de leur régularité, « sous réserve des dispositions de la présente loi et de celles qui sont prises par le décret en Conseil d'Etat, prévu à l'article 19 ci-après pour adapter les dispositions législatives applicables en France aux conditions de fonctionnement des centres de vote ». Ce décret peut notamment allonger les délais de procédure et modifier à l'intérieur de chaque ordre de juridiction les règles de compétence prévues pour faciliter le contrôle des listes de centre de vote.

La délégation très large accordée par le législateur organique au pouvoir réglementaire en 1976 avait été soulignée par le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale40(*), Pierre-Charles Krieg :

« Le système proposé rend indispensable un certain nombre d'adaptations par le pouvoir réglementaire des dispositions législatives existantes et du même coup nécessite une large délégation de pouvoirs du Parlement au Gouvernement (...) qui n'est pas, en matière électorale, très habituelle... ». La commission souhaitait ainsi des « éclaircissements sur l'application à laquelle donnera lieu le dernier alinéa de l'article 9, notamment en ce qui concerne la modification des règles de compétences à l'intérieur de chaque ordre de juridiction ».

Ainsi, le décret en Conseil d'Etat visé à l'article 19 du texte prévoit une répartition spécifique du contentieux des opérations de mise à jour des listes entre juridictions :

-la compétence du tribunal administratif de Paris pour statuer sur les recours ministre des affaires étrangères à l'encontre des opérations de la commission électorale ;

-la compétence du tribunal d'instance du 1er arrondissement de Paris pour statuer sur les recours de tout électeur radié d'office ou dont l'inscription a été refusée ainsi que sur les réclamations de tout citoyen relatives à l'inscription ou à la radiation d'électeurs.

En conséquence, ce décret fixe des procédures et des délais dérogatoires.

Cette délégation, comprenant la faculté pour le pouvoir réglementaire « d'adapter » les dispositions législatives, a été maintenue, tout comme l'application des dispositions législatives du code électoral « sous réserve » de celle dudit décret en Conseil d'Etat.

Dans sa décision n° 75-62 DC du 28 janvier 1976, le Conseil constitutionnel avait jugé cette délégation conforme à la Constitution41(*).

En 1996, il a, dans une autre instance, précisé que « sous réserve de la détermination de leur caractère organique, il n'y a pas lieu de procéder à un examen de la constitutionnalité des dispositions d'une loi organique soumise (à son examen) ayant une rédaction ou un contenu identique à ceux des dispositions déclarées conformes à la Constitution dans les décisions précitées »42(*).

Mais, dans une décision du 11 janvier 1995, le juge constitutionnel avait estimé qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions dans lesquelles les dispositions de la loi organique du 31 janvier 1976 pourraient être « adaptées » pour permettre le fonctionnement de bureaux de vote dans des localités où une agence consulaire est établie, le législateur avait « méconnu la compétence exclusive qui est la sienne en application de l'article 6 de la Constitution »43(*).

L'article 9 nouveau reprend la majorité des dispositions présentées auparavant et existant dans le droit en vigueur.

Il confirmerait que les attributions conférées au préfet et au maire par les articles précités seraient exercées par le ministre des affaires étrangères, les ambassadeurs et les chefs de poste consulaire, soit les agents responsables de la tenue des listes électorales consulaires.

Par ailleurs, seraient applicables à l'établissement des listes électorales consulaires et au contrôle de leur régularité les mêmes articles du code électoral auxquels serait ajouté l'article L. 17 et retranchées les dispositions abrogées (articles L. 24 et L. 26). Ces articles prévoient :

- la permanence et le principe de la révision annuelle des listes électorales dans des formes prévues par décret ainsi que l'organisation des élections sur une liste révisée (art. L. 16) ;

- l'affectation d'un périmètre géographique à chaque bureau de vote et le principe d'une liste électorale dressée pour chacun d'entre eux (art. L. 17) ;

- la possibilité pour le préfet de déférer, dans les deux jours qui suivent sa réception le tableau contenant les additions et les retranchements faits à la liste électorale, en cas de non respect des formalités légales (art. L. 20) ;

- l'avertissement par le maire concerné de l'électeur radié d'office par une commission administrative ou dont l'inscription a été contestée par elle et la faculté qui est laissée à ce dernier de présenter ses observations (art. L. 23) ;

- la possibilité pour cet électeur de contester la décision de la commission devant le tribunal d'instance ainsi que le droit de tout électeur inscrit sur la liste, du préfet et du sous-préfet, de réclamer l'inscription ou la radiation d'un électeur. La décision du tribunal d'instance est en dernier ressort mais elle peut être déférée à la Cour de cassation qui statue définitivement (art. L. 25 et L. 27) ;

- le principe de la conservation des listes électorales dans un registre et celui de leur communication à tout électeur, tout candidat et tout parti ou groupement politique (art. L. 28) ;

- la prise en charge par l'Etat des frais d'impression des cadres pour la formation des listes (art. L. 29) ;

- la possibilité pour le juge de tribunal d'instance, directement saisi, de statuer jusqu'au jour du scrutin sur les réclamations des personnes prétendant avoir été omises ou radiées par suite d'erreurs matérielles. Les décisions du juge du tribunal d'instance peuvent faire l'objet d'un recours en cassation dans les dix jours de leur notification (art. L. 34 et L. 35) ;

- les dispositions relatives au contrôle des inscriptions par le maire, par l'INSEE, qui tient un fichier général des électeurs et des électrices à ce titre et par le préfet (pouvoir de rectification, accompagné d'une saisine éventuelle du parquet), les rectifications étant effectuées sans délai (art. L. 35 à L. 40) ;

- les exonérations d'impôts et de taxes en faveur des actes, décisions et registres relatifs aux procédures en matière d'élections et la gratuité des extraits d'actes de naissance pour établir l'âge des électeurs (art. L. 41 et L. 42).

Cependant, conformément au droit en vigueur, l'application de ces dispositions ne serait effective que sous réserve de celles de la loi organique modifiée mais également de celles qui seraient prises par décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 19 « pour adapter les dispositions législatives applicables en France aux conditions de vote dans les ambassades et les postes consulaires ».

En outre, le présent article confierait à nouveau à ce décret la possibilité d'allonger les délais de procédure et de modifier, à l'intérieur de chaque ordre de juridiction, les règles de compétences pour faciliter le contrôle des listes électorales consulaires. Cette application des dispositions légales du code électoral, « sous réserve » de celles qui seraient prises par le décret précité, confirmerait la délégation importante au pouvoir réglementaire effectuée en 1976. Ce faisant, elle semble même indiquer que le pouvoir réglementaire, dans ses décisions à venir, pourrait adapter, étendre ou ignorer les mesures prévues par le législateur.

Toutefois, le Conseil constitutionnel pourrait considérer comme en 1995 que, par cette délégation, le législateur n'exercerait pas la pleine compétence que lui reconnaît l'article 6 de la Constitution pour fixer les modalités d'application de l'élection du Président de la République au suffrage universel.

C'est pourquoi, afin de concilier souplesse nécessaire dans la mise en oeuvre des articles visés aux Français établis hors de France et sécurité juridique du dispositif proposé, votre commission vous propose un amendement tendant à :

- étendre le nombre d'articles du code électoral applicables à l'établissement et au contrôle de la régularité des listes électorales consulaires « sous réserve des dispositions de la présente loi organique » : ainsi, serait désormais également visée la majeure partie des dispositions relatives à l'inscription des électeurs hors de la période de révision des listes (articles L. 30 à L. 33) ;

L'inscription en dehors des périodes de révision

*Bénéficiaires potentiels : fonctionnaires et agents publics mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux, militaires ayant satisfait à leurs obligations légales d'activité, Français et Françaises remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur, Français et Françaises ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice (article L. 30).

*Procédure :

-dépôt des demandes à la mairie (ici, au poste consulaire), qui ne sont recevables que jusqu'au dixième jour précédant celui d'un scrutin ;

-examen des demandes par le juge du tribunal d'instance qui statue dans un délai de quinze jours et au plus tard quatre jours avant le scrutin ;

-notification des décisions du juge dans les deux jours de leur date, par lettre recommandée, avec accusé de réception, à l'intéressé, et, s'il y a lieu, au maire de la commune d'inscription. Celui-ci inscrit l'électeur sur les listes ainsi que sur le tableau de rectification publié cinq jours avant la réunion des électeurs ;

-les compétences du juge d'instance et le recours en cassation contre ses décisions sont précisés aux articles L. 34 et L. 35 du code électoral, déjà visés par l'article 9 actuel de la loi organique du 31 janvier 1976 (voir supra).

- préciser dans la loi organique les procédures et les juridictions spécifiques intervenant dans le contentieux des listes électorales consulaires ;

- supprimer la référence au décret en Conseil d'Etat pour « adapter » les dispositions du code électoral ;

- permettre au décret précité de fixer des délais de procédure spécifiques afin de garantir l'effectivité des procédures en cause (ces délais doivent en effet pouvoir être modifiés avec souplesse en cas d'un changement du contexte international) et de faciliter le contrôle des listes malgré les contraintes inhérentes à la situation des Français établis hors de France.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(art. 10 à 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976)
Diverses modifications relatives aux opérations électorales

Cet article tend à modifier les articles 10 à 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, en particulier pour :

- permettre, par décret, à une ambassade ou à un poste consulaire d'organiser les opérations de vote pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires ;

- rationaliser les règles du vote par procuration des Français établis hors de France ;

- préciser les modalités de recours à l'encontre des opérations de révision des listes ;

- prévoir que les dispositions du code électoral auxquelles renvoient les articles de la loi organique modifiée du 31 janvier 1976 seraient applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la présente loi organique.

Article 10 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Affichage dans les postes consulaires

Cet article tend à modifier l'article 10 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relatif à la propagande électorale à l'étranger pour préciser que l'affichage est offert aux candidats à l'intérieur des postes consulaires.

L'article 10 précité, dans sa version en vigueur, interdit en principe la propagande électorale à l'étranger pour l'élection présidentielle et les référendums, afin d'éviter toute pratique incompatible avec le respect de la souveraineté nationale des pays d'accueil. Les interdictions suivantes sont ainsi rendues applicables aux campagnes électorales à l'étranger, par l'article 11 actuel de la loi organique, qui resterait inchangé :

- l'interdiction de distribuer ou de faire distribuer, le jour du scrutin, des bulletins, circulaires et autres documents ainsi que celle de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande électorale, à partir de la veille du scrutin à zéro heure (article L. 49 du code électoral) ;

- l'interdiction faite à tout agent de l'autorité publique de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats (article L. 50 du code électoral) ;

- l'interdiction d'utiliser à des fins de propagande électorale tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où elle a été acquise ;

- l'interdiction de toute campagne de promotion publicitaire en faveur des réalisations du candidat, à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, ce qui n'interdit pas la présentation par le candidat du bilan de la gestion de son mandat, dans le cadre de sa campagne (article L. 52-1).

Par exception, l'envoi sous pli fermé des circulaires et des bulletins de vote aux électeurs et l'affichage offert aux candidats à l'intérieur des ambassades et des consulats sont autorisés.

Le présent article confirmerait ces principes essentiels limitant la propagande électorale à l'étranger tout en prenant acte du rôle nouveau qui serait attribué aux postes consulaires et non plus aux seuls consulats, dans la tenue des listes électorales consulaires.

Ainsi, l'affichage de documents liés à la campagne électorale en cours serait désormais offert à chaque candidat à l'intérieur des postes consulaires.

Article 12 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Dispositions du code électoral applicables aux opérations de vote

Cet article tend à modifier l'article 12 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relatif aux dispositions du code électoral applicables au vote pour l'élection du Président de la République pour préciser les modalités d'organisation des opérations de vote à l'étranger.

La loi organique précitée a prévu que les opérations électorales dans les centres de vote sont régies en partie par ses dispositions spécifiques et en partie par les dispositions de droit commun contenues dans le chapitre VI du titre Ier du livre Ier première partie du code électoral, applicables à l'élection du Président de la République en vertu du II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962.

Ces articles (L. 54, L. 55, L. 57 à L. 64, L. 66, L. 71 à L. 77, L. 85-1 du code électoral) encadrent le déroulement du scrutin (vote le dimanche ; participation au second tour des seuls électeurs inscrits sur la liste électorale ayant servi au premier tour, droit de contrôle des opérations par les représentants d'un candidat...) et la procédure du vote (disposition du bureau de vote, modalités du vote de l'électeur dans le bureau, caractéristiques de l'urne, bulletins blancs...).

Toutefois, ils ne sont applicables que sous réserve des dispositions des articles 14 (transmission des listes d'émargement à la commission électorale) et 16 (dispositions pénales) de la loi organique.

Par ailleurs, deux articles visés par le II de l'article 3 précité sont expressément exclus des dispositions applicables à l'organisation de l'élection présidentielle à l'étranger : l'article L. 53 du code électoral, selon lequel l'élection a lieu dans chaque commune, et l'article L. 68 du même code relatif à la transmission aux préfectures des listes d'émargement.

Le présent article effectuerait une coordination en supprimant la référence « au vote dans les centres de vote ».

De plus, il ajouterait un second alinéa à l'article 12 prévoyant que chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire organisent les opérations de vote pour l'élection du Président de la République, tout en donnant la possibilité à un décret de confier à une ambassade ou un poste consulaire l'organisation de ces opérations pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires.

Par coordination avec la position exprimée à l'article 5 nouveau de la loi organique précitée à propos de la tenue des listes, votre commission estime que le souci de souplesse du dispositif proposé dans la répartition géographique des lieux d'organisation des opérations de vote est essentiel mais qu'il doit répondre à un cas de nécessité.

Cette position permettrait également d'harmoniser le droit en vigueur puisque cette rédaction a été, à l'initiative de votre rapporteur, adoptée à l'unanimité lors des débats au Sénat sur un dispositif similaire inséré dans la loi du 9 août 2004 tendant à modifier la loi du 7 juin 198244(*).

Ce dernier a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement représenté par M. Pierre-André Wiltzer, alors ministre délégué à la coopération et à la francophonie, (« cette précision montre bien quel est l'objectif visé. Ce n'est pas une règle générale qui est en train de s'instituer... »)45(*).

Selon l'article 5 ter de la loi du 7 juin 1982, c'est bien « en cas de nécessité » que les opérations de vote relatives à plusieurs circonscriptions consulaires peuvent être confiées par décret à une ambassade ou un poste consulaire.

Votre commission vous propose donc un amendement reprenant cette solution consensuelle afin d'harmoniser les dispositifs des lois de 1976 et de 1982 et de répondre au mieux aux besoins des électeurs français établis hors de France.

Article 13 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Vote par procuration

Cet article tend à réécrire l'article 13 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour actualiser les règles applicables au vote par procuration des Français établis hors de France.

Le vote par procuration, qui permet à un électeur empêché ou absent (le mandant) de choisir un autre électeur (le mandataire) pour voter à sa place, déroge au caractère universel, égal et secret du suffrage.

Institué par la loi du 31 décembre 1975, il était strictement encadré par les articles L. 71 à L. 77 du code électoral.

Cependant, les limitations des catégories d'électeurs susceptibles de voter par procuration et les différences d'appréciation de la validité des documents exigés selon les autorités établissant les procurations, ont limité son impact sur la participation électorale.

L'article 13 actuel de la loi organique précitée a rendu applicables les articles L. 72 à L. 77 du code électoral dans les centres de vote46(*).

Il a ouvert ce dernier « aux électeurs qui justifient être dans l'impossibilité de se rendre au bureau de vote le jour du scrutin » au lieu de reprendre les catégories d'électeurs de l'ancien article L. 71 du code électoral.

L'objectif de cette réforme était de favoriser l'exercice du droit de vote des Français établis hors de France, fragilisé par les distances, car nombre d'entre eux ne votent que par procuration.

L'exercice du vote par procuration a par ailleurs été précisé pour son application dans les centres de vote par le décret n° 76-950 du 14 octobre 1976 (articles 33 à 43), mais ses modalités demeurent conformes au droit commun.

En pratique, les caractéristiques de vote par procuration dans les centres de vote sont les suivantes :

- l'autorité diplomatique ou consulaire (ou le préfet du département frontalier) est chargée de l'établissement des procurations ;

- le mandataire doit jouir de ses droits électoraux et être inscrit dans le même centre de vote que le mandant. Chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France47(*) ;

- le mandant doit prouver son identité et fournir toutes justifications de nature à établir qu'il sera dans l'impossibilité de se rendre au bureau de vote le jour du scrutin ;

- les procurations sont valables pour les deux tours du scrutin ou, au choix du mandant, pour un seul tour ou pour une durée d'un an.

Enfin, la procuration peut être établie pour « la durée d'immatriculation » (désormais inscription au registre) des Français établis hors de France au consulat avec une validité maximale de trois ans.

Le présent article modifierait l'article 13 pour reprendre le dispositif actuel en confirmant la possibilité de voter par procuration à l'étranger pour l'élection présidentielle et les référendums, conformément aux articles précités du code électoral.

L'article 13 nouveau prendrait également acte de l'extension des catégories d'électeurs susceptibles de voter par procuration au titre de l'article L. 71 du code électoral, par l'ordonnance du 8 décembre 200348(*) (voir encadré ci-dessous). Il supprimerait par conséquent le critère unique d'impossibilité de se rendre au bureau de vote le jour du scrutin, exigé des seuls électeurs Français établis hors de France, pour aligner leur statut sur le droit commun de l'article L. 71 du code électoral.

La simplification des modalités du vote par procuration en France

Les pièces justificatives exigées du mandant ont été remplacées par une attestation sur l'honneur.

Peuvent désormais voter par procuration :

- les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations professionnelles, en raison d'un handicap, pour raison de santé ou en raison de l'assistance apportée à une personne malade ou infirme, il leur est impossible d'être présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ou de participer à celui-ci en dépit de leur présence sur la commune ;

- les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations de formation, parce qu'ils sont en vacances ou parce qu'ils résident dans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur une liste électorale, ils ne sont pas présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ;

- les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale (art.L.71 du code électoral).

En outre, le formulaire de procuration lui-même a été simplifié (suppression d'un des volets de ce formulaire, dont la présentation au bureau de vote, pourtant inutile, était auparavant obligatoire).

Selon le deuxième alinéa de cet article, le décret prévu à l'article 19 fixerait les modalités d' « adaptation » des dispositions relatives au vote par procuration, au vote dans les ambassades et les postes consulaires.

Votre commission vous propose un amendement de réécriture de l'article 13 pour :

- permettre aux électeurs inscrits sur les listes électorales consulaires d'exercer leur droit de vote par procuration, sur leur demande et sans autre justification.

En effet, malgré la réforme de 2003, les catégories d'électeurs susceptibles de voter par procuration définies par l'article L. 71 du code électoral ne sont pas assez adaptées à la situation des Français établis hors de France, qui paraît justifier à elle seule le droit de voter par procuration selon des modalités assouplies par rapport au droit commun.

En raison des multiples difficultés qu'ils rencontrent dans l'exercice de leur droit de vote (distances...), les Français établis hors de France votent le plus souvent par procuration pour l'élection du Président de la République et les référendums. Il s'agit donc d'encourager l'exercice de ce droit de vote ;

supprimer la référence au décret prévu à l'article 19 pour « adapter » les dispositions du code électoral visées, relatives au vote par procuration.

En premier lieu, comme elle l'a exprimée dans le commentaire de l'article 9 nouveau, votre commission s'interroge sur la validité de ce pouvoir d'adaptation réglementaire susceptible de méconnaître la compétence du législateur organique, au regard de l'évolution de la jurisprudence du juge constitutionnel.

En second lieu, le dispositif de vote par procuration à l'étranger demeurerait encadré par les articles L. 72 à L. 77 du code électoral et les adaptations éventuelles de cette procédure aux opérations électorales dans les ambassades et les postes consulaires ne relèvent pas de la loi. Les dispositions précisant ses modalités de mise en oeuvre seraient des mesures d'application, et non d'adaptation, précisées par le décret prévu à l'article 19. Par conséquent, tout renvoi à ce dernier dans le présent article est inutile.

Article 14 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Coordination

Cet article tend à modifier l'article 14 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, afin d'opérer une coordination.

Il prévoit que les documents mentionnés à l'article L. 68 du code électoral (listes d'émargement, documents réglementairement annexés, procès-verbaux des opérations de vote) sont transmis à la commission électorale « mentionnée à l'article 5 ci-dessus » dans le droit en vigueur.

La modification proposée constaterait que cette commission serait désormais visée « à l'article 7 » nouveau de la loi organique précitée.

Article 15 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Contentieux des opérations électorales

Cet article tend à modifier l'article 15 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 pour fixer les modalités du contentieux des opérations électorales.

Conformément à l'article 58 de la Constitution, « le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin ».

Conformément à l'article 3 de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, il exerce les missions précitées dans les mêmes conditions que celles fixées pour les opérations de référendum par l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. En conséquence, il peut désigner des délégués choisis, avec l'accord des ministres concernés, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, et chargés de suivre les opérations électorales.

De plus, il examine et tranche définitivement toutes les réclamations. S'il constate l'existence d'irrégularités dans le déroulement des opérations, il lui appartient d'apprécier si, eu égard à la nature et à la gravité de ces irrégularités, il y a lieu soit de maintenir lesdites opérations, soit de prononcer leur annulation totale ou partielle49(*).

Concernant les recours à l'encontre des opérations électorales, l'article 15 actuel de la loi organique précitée (par ailleurs relatif au dépouillement du scrutin, à l'affichage et à la transmission des résultats) renvoie aux dispositions du décret n° 64-231 du 14 mars 1964, qui précisait les modalités des opérations électorales. Ce décret a cependant été remplacé par le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, qui « porte application » de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

L'article 30 de ce décret prévoit que tout électeur a le droit de contester la régularité des opérations en faisant porter au procès-verbal des opérations de vote mention de sa réclamation.

Dans un délai de quarante-huit heures, tout candidat peut également déférer directement l'ensemble des opérations électorales au Conseil constitutionnel.

Enfin, le représentant de l'Etat, dans un délai de quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin, défère directement au Conseil constitutionnel les opérations d'une circonscription de vote dans laquelle les conditions et formes légales ou réglementaires n'ont pas été observées.

Ainsi, sont précisées les trois catégories de recours correspondant aux trois parties « ayant intérêt à agir » en droit électoral.

Le troisième alinéa de l'article 15, qui vise le décret abrogé du 14 mars 1964, serait supprimé au profit de deux nouveaux alinéas mentionnant le droit au recours de tout électeur et de tout candidat, dans la rédaction de l'article 30 du décret du 8 mars 2001 précité.

Le présent article tend par conséquent à donner une valeur organique à des dispositions réglementaires.

Cette « élévation » ne semble pas cohérente car les dispositions relatives au contentieux des opérations de vote en France demeureraient de portée réglementaire.

Votre commission vous propose donc un amendement de cohérence qui tend à prévoir la possibilité, pour tout électeur et tout candidat, de contester les opérations électorales de l'élection présidentielle dans les conditions prévues par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

La compétence du Conseil constitutionnel pour examiner les recours et les modalités d'examen de ces derniers serait directement visée tandis que les recours ouverts conformément à l'article 30 du décret du 8 mars 2001 précité, « pris en application » de cette loi, pourraient être mentionnés dans le décret prévu à l'article 19.

Article 16 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Dispositions pénales

Cet article tend à modifier l'article 16 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin d'actualiser les dispositions pénales applicables à l'ensemble des opérations électorales à l'étranger.

L'article 16 actuel de la loi organique précitée a deux objets :

étendre au vote dans les centres de vote l'application de certaines dispositions pénales prévues par le code électoral. Les articles L. 86 à L. 117 du code électoral sont ainsi « applicables à l'inscription sur les listes spéciales de vote, à la propagande électorale et au vote dans les centres de vote » (premier alinéa) ;

- prévoir des infractions spécifiques ainsi que des modalités particulières de constatation et de sanctions encourues en matière de fraude électorale. Ainsi, toute infraction aux dispositions des articles 4 (interdiction des inscriptions multiples sur les listes de centre de vote et du vote, pour l'élection présidentielle, d'un électeur inscrit sur une liste de centre de vote dans une commune de France), 11 (non respect des interdictions relatives à la propagande électorale à l'étranger), et 12 (application de dispositions du code électoral aux opérations de vote à l'étranger) est punie de 75.000 euros d'amende (deuxième alinéa).

Le législateur a précisé que, même commises à l'étranger, les infractions précitées sont poursuivies et réprimées comme si elles avaient été commises sur le territoire de la République (troisième alinéa).

Enfin, les autorités chargées de la constatation des infractions dans la circonscription où est situé le centre de vote sont mentionnées (ambassadeur, consul, agent diplomatique chargé des fonctions consulaires) de même que le principe de la transmission, sans délai, du procès-verbal (qui fait foi jusqu'à preuve contraire) à l'autorité judiciaire compétente (quatrième alinéa).

Le présent article tend, en premier lieu, à supprimer les trois premiers alinéas de l'article 16 pour préciser que les « dispositions du chapitre VII du titre Ier du livre Ier du code électoral », c'est-à-dire les articles L. 86 à L. 117-1 seraient applicables à la mise à jour des listes électorales et aux inscriptions ainsi qu'à l'ensemble des opérations électorales de l'élection présidentielle à l'étranger. Par conséquent, il y aurait renvoi à l'ensemble des dispositions pénales de droit commun et, en corollaire, suppression des infractions spécifiques.

Les infractions poursuivies sont, à titre d'exemple :

- l'inscription sur une liste électorale sous de faux noms, de fausses qualités, la dissimulation d'une incapacité ou l'inscription sur plusieurs listes, punie d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15.000 euros (art. L. 86) ;

- les inscriptions ou les radiations indues, obtenues à l'aide de déclarations frauduleuses ou de faux certificats, punies des mêmes peines (art. L. 88) ;

- la diffusion de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses pour surprendre ou détourner des suffrages, ou déterminer un ou plusieurs électeurs à s'abstenir de voter, punie des peines précitées (art. L. 97) ;

- l'irruption dans un collège électoral « consommée ou tentée avec violence » afin d'empêcher un vote, punie d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 22.500 euros (art. L. 99) ;

- l'obtention ou la tentative d'obtention de suffrages au moyen de dons ou libéralités, de promesses de faveurs, d'emplois ou d'autres avantages particuliers, punie de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 15.000 euros (art. L. 106) ;

- la violation du secret du vote, l'atteinte à la sincérité du scrutin, l'empêchement des opérations électorales ou la tentative de ces infractions en dehors des cas spécialement prévus par les lois et décrets en vigueur, punis d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15.000 euros ou de l'une des deux peines seulement (art. L. 113).

La plupart de ces peines sont en outre accompagnées d'une interdiction des droits civiques (art. L. 117 du code électoral et 131-26 du code pénal).

En second lieu, pour permettre une application effective de ces dispositions, le présent article rappellerait que les infractions définies à ce chapitre seraient poursuivies et réprimées comme si elles avaient été commises sur le territoire de la République.

Enfin, les autorités chargées de la constatation des infractions seraient redéfinies par coordination avec celles qui seraient responsables de la tenue des listes électorales consulaires et de l'organisation des opérations électorales : ainsi, cette constatation reviendrait à l'ambassadeur, au chef de poste consulaire ou, à défaut, à leur représentant.

Article 17 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Coordinations

Cet article tend à modifier l'article 17 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, relatif aux frais occasionnés par les opérations électorales dans les centres de vote, pour effectuer des coordinations.

L'article 17 actuel précise d'une part que ces frais sont à la charge de l'Etat et, d'autre part, que les dispositions de l'article L. 118 du code électoral, qui dispensent les actes, décisions et registres relatifs aux procédures en matière d'élections du timbre, de l'enregistrement et du droit de frais de justice, sont applicables aux opérations électorales dans les centres de vote.

Par coordination avec les modifications apportées aux articles précédents, le présent article tend à supprimer les références aux « centres de vote » et à les remplacer par la mention des ambassades et des postes consulaires, nouveaux lieux d'organisation des opérations électorales.

Article 18 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Modalités d'application des dispositions du code électoral
visées par présente loi organique

Cet article tend à réécrire l'article 18 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de préciser les modalités d'interprétation des dispositions du code électoral auxquelles renvoie cette dernière, telle que modifiée par le présent texte.

L'article 18 actuel pose la non application des dispositions de la loi organique du 31 janvier 1976 « aux militaires (Français) stationnés sur le territoire de la République fédérale allemande et à Berlin-Ouest, aux agents civils dont la présence dans ces territoires est liée au stationnement des unités militaires, ainsi qu'aux personnes habilitées à résider avec eux ». En effet, les intéressés bénéficiaient encore du droit de voter par correspondance lors de l'adoption de la loi organique précitée.

Liée au contexte de guerre froide, cette disposition, devenue anachronique, serait supprimée par le nouvel article 18.

Simultanément, ce dernier indiquerait que « les dispositions du code électoral auxquelles renvoient les articles précédents (soit les articles 2, 8, 9, 13 et 16) sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique n° 2005- .... du .... », c'est-à-dire la présente loi organique.

Cette précision tend à permettre de « figer » les dispositions législatives applicables du code, quelle que soit leur éventuelle modification ultérieure, afin que celle-ci ne soit pas indirectement à l'origine d'un changement du dispositif de la loi organique.

Une telle précaution a été prise par le législateur organique lorsqu'il a modifié le II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui mentionne les articles du code électoral applicables à cette élection : à l'exception de dispositions explicitement précisées dans le II, ce dernier indique que les dispositions visées du code électoral sont applicables « dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001».

Cependant, le présent article précise que c'est « sous réserve des dispositions de la présente loi (organique) » que les dispositions du code électoral seraient applicables. Votre commission vous propose un amendement de clarification supprimant cette mention inutile : il est évident que des dispositions ordinaires sont applicables conformément et sous réserve de dispositions organiques ayant le même objet. Par ailleurs, le présent article traite seulement de la cristallisation du droit en vigueur et non de la hiérarchie des normes.

Article 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
Modalités d'application de la loi organique

Cet article tend à modifier l'article 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 afin de prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent texte.

L'article 19 actuel de la loi organique précitée pose le principe de la détermination des modalités d'application de cette dernière par un « règlement d'administration publique complétant et modifiant le règlement d'administration publique pris en application de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 ».

Jusqu'en 1945, les règlements d'administration publique, définis comme des décrets pris sur l'invitation du législateur et pour l'application d'une loi après avis de l'assemblée générale du Conseil d'Etat, étaient souvent utilisés.

Actes les plus élevés dans la hiérarchie des actes administratifs, ils étaient considérés comme participant de la nature même de la loi, en raison du fait qu'ils procédaient d'une « délégation de pouvoir législatif ».

Les règlements d'administration publique ont été supprimés et remplacés, dans les années 80, par des décrets en Conseil d'Etat, les règlements existants obtenant la même valeur que ces derniers. Il en va ainsi pour le décret n° 76-950 du 14 octobre 1976, issu de la loi organique précitée.

Toutefois, la terminologie inusitée n'avait pas été modifiée.

Le présent article l'actualiserait en prévoyant « qu'un décret en Conseil d'Etat complétant et adaptant le décret pris en application de l'article 3 de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République » fixerait les mesures d'application de la loi organique du 31 janvier 1976 modifiée.

Conformément au principe constitutionnel de clarté de la loi, votre commission vous a proposé de supprimer les multiples références à ce décret aux articles précédents, car la rédaction de l'article 19 est suffisante pour autoriser le pouvoir réglementaire à fixer les modalités d'application de la loi organique, en particulier, les modalités de préparation, d'établissement, de dépôt et de publication des listes (article 7), celles du vote par procuration (article 13) ou encore les dispositions relatives au contentieux des opérations électorales (article 15).

Concernant la faculté d'adaptation reconnue par le législateur organique au pouvoir réglementaire en 1976, reprise dans le présent projet de loi organique (articles 9 et 13 de la loi organique), votre commission a déjà souligné les risques constitutionnels encourus par une telle délégation au regard de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et procédé à sa suppression.

Votre commission vous propose un amendement de réécriture de l'article 19 précisant simplement qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de la loi organique. La mention explicite d'un décret pris en application de la loi du 6 novembre 1962 qui serait complété et adapté par ce décret en Conseil d'Etat semble aujourd'hui superflue et source de confusion.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Électeurs inscrits de droit sur les listes électorales consulaires

Cet article tend à préciser que les électeurs aujourd'hui inscrits sur les listes électorales existant à l'étranger seraient inscrits de droit sur les nouvelles listes électorales consulaires à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi organique.

Ainsi, seraient inscrits de droit :

- les électeurs inscrits sur les listes de centre de vote établies pour l'élection présidentielle et les référendums ;

- les électeurs inscrits sur les listes électorales établies pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Cette procédure semble pertinente car elle préserve le droit de vote des électeurs déjà inscrits, qui ne doivent pas être pénalisés par une telle mesure.

Dans le même esprit, les électeurs inscrits sur les listes de centre de vote, portés sur les listes électorales consulaires seraient réputés avoir demandé à participer, à l'étranger, à l'élection du Président de la République.

Il s'agit en effet de garantir ce droit qu'ils ont obtenu en exprimant leur intention de voter à l'étranger pour l'élection présidentielle et en effectuant, à leur initiative, les démarches d'inscription idoines. La réforme des listes électorales ne doit pas se faire au détriment des électeurs aujourd'hui inscrits sur les listes

Votre commission vous propose de corriger une erreur matérielle par un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Dispositions transitoires

Cet article tend à fixer des dispositions transitoires relatives à la désignation des membres élus des commissions administratives et à l'exercice de leurs compétences.

A l'heure actuelle, les commissions administratives instituées par la loi organique du 31 janvier 1976 et par la loi du 7 juin 1982 sont en place, assumant des fonctions distinctes et n'ayant pas la même répartition géographique. La réforme proposée simplifierait l'état du droit en instaurant de nouvelles commissions qui remplaceraient les structures actuelles en rassemblant leurs compétences.

A ce titre, le présent article prévoit, en premier lieu, que la désignation des membres élus, titulaires et suppléants, des futures commissions telle que prévue au 2 de l'article 6 nouveau de la loi organique du 31 janvier 1976 par l'article 2 de la présente loi organique, interviendrait après le premier renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger suivant l'entrée en vigueur de cette dernière (qui aura lieu en juin 2006).

En second lieu, il précise que les commissions administratives, composées conformément à l'article 2 bis de la loi du 7 juin 1982 exerceraient les compétences des futures commissions avant leur désignation.

Votre commission vous propose un amendement de clarification de la rédaction proposée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Entrée en vigueur de la loi organique

Cet article prévoit l'entrée en vigueur des dispositions du présent texte au 1er janvier 2006.

Ce délai prend en considération le temps nécessaire aux débats du Parlement sur la réforme qui lui est soumise, ainsi qu'à l'information et à la préparation des acteurs chargés de sa mise en oeuvre, en particulier au sein des postes diplomatiques et consulaires.

Ainsi, au 1er janvier 2006, et en vue de l'élection présidentielle de 2007, les Français établis hors de France inscrits sur les listes de centre de vote ou sur les listes de l'Assemblée des Français de l'étranger seraient inscrits de plein droit sur les listes électorales consulaires.

Jusqu'à cette date, tout scrutin présidentiel anticipé ou référendum organisé, tel que celui du 29 mai prochain sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, se déroulera conformément au droit en vigueur et à partir des listes de centre de vote actuelles.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

* 20 « Considérant que dans son article 20, qui, par son objet, n'a pas le caractère de disposition de loi organique, cette loi rend applicable au cas de référendum, dans des conditions définies par décret, les dispositions contenues dans les articles précédents. » (Décision n°75-62 DC du Conseil constitutionnel du 28 janvier 1976).

* 21 Loi n° 72-171 du 4 décembre 1972.

* 22 Voir pages 13 et 14.

* 23 Article L. 9 du code électoral.

* 24 L'exercice du droit de vote est subordonné à la qualité de Français, sous réserve des dispositions spécifiques permettant aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne de participer à l'élection des représentants de la France au Parlement européen et aux élections municipales.

* 25 Les infractions concernées sont la concussion, la corruption passive et le trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, la prise illégale d'intérêt, les atteintes à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public, la soustraction et le détournement de biens, la corruption passive et le trafic d'influence commis par les particuliers, les menaces et actes d'intimidation commis contre les personnes exerçant une fonction publique et la soustraction et le détournement de biens contenus dans un dépôt public.

* 26 Toute personne qui aura réclamé et obtenu une inscription sur deux ou plusieurs listes, sera punie d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15.000 euros (article L. 86 du code électoral).

* 27 Cette faculté d'opposition permet en particulier de tenir compte de la situation des Français possédant une double nationalité lorsque le droit étranger qui leur est applicable fait opposition à leur inscription. Il permet également de ne pas exposer sa qualité de Français, pour des raisons de sécurité, dans certains pays.

* 28 Article 3 du présent projet de loi organique.

* 29 Distincte du domicile, « lieu du principal établissement » (article 102 du code civil), la résidence doit être réelle et continue.

* 30 Les circonscriptions consulaires, fixées par le tableau n° 2 annexé à l'article 3 de la loi du 7 juin 1982, sont utilisées pour la répartition des sièges des membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger.

* 31 Article 24 du décret n° 76-950 du 14 octobre 1976 portant application de la loi organique du 31 janvier 1976.

* 32 Article 2 actuel de la loi du 7 juin 1982.

* 33 Article 5 de la loi du 7 juin 1982.

* 34 Article L. 16 du code électoral.

* 35 Agent diplomatique ou consulaire désigné par le chef de la mission diplomatique dans l'Etat concerné.

* 36 Article 5 actuel de la loi organique précitée.

* 37 Article 1er du décret n° 76-950 du 14 octobre 1976 précité.

* 38 La jurisprudence du Conseil d'Etat applicable aux commissions administratives communales rappelle ainsi que les délégués de l'administration doivent être remplacés en cas d'indisponibilité incompatible avec le bon déroulement des travaux de la commission (CE, 13 novembre 1992, préfet de la Haute Corse).

* 39 Article 1er du décret n° 76-950 du 14 octobre 1976 précité.

* 40 Rapport n° 2056 (1975-76).

* 41 Décision n° 75-62 DC du 28 janvier 1976- Loi organique sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* 42 Décision n°96-373 du 9 avril 1996-Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 43 Décision n° 94-353/356 DC du 11 janvier 1995 - Loi organique modifiant diverses dispositions relatives à l'élection du Président de la République et à celle des députés à l'Assemblée nationale et loi organique relative au financement de la campagne en vue de l'élection du Président de la République.

* 44 « Il peut arriver à titre exceptionnel qu'un poste se trouve dans l'impossibilité d'organiser les élections. Il faut alors les reporter. Depuis 1982, nous n'avons pas rencontré ce cas de figure. Je comprends également que dans d'autres circonstances, comme la modernisation du réseau consulaire ou une nouvelle répartition des compétences des postes, fondée sur la spécialisation de certains d'entre eux, davantage de souplesse puisse être utile. Mais, comme nous l'avons dit tout à l'heure, nos compatriotes rencontrent nombre de difficultés pour accomplir leur devoir civique. Il ne faut donc pas leur compliquer la tâche en réduisant le nombre de centres de vote quand ce n'est pas nécessaire». Journal officiel du 5 mars 2004, débats parlementaires, Sénat. Séance publique du 4 mars 2004.

* 45 Séance publique précitée.

* 46 Pour l'élection de l'AFE, le vote par procuration n'est pas autorisé alors que le vote par correspondance subsiste.

* 47 Article L. 72 du code électoral.

* 48 Ordonnance n°2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

* 49 Articles 48 et 50 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.