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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 33 - Création du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

Commentaire : le présent article institue le nouveau compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » prévu par la LOLF, et y affecte le solde du « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », clos par le présent projet de loi. Les caractéristiques du nouveau compte sont similaires à celles du compte soldé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N° 902-24

1. Historique

Le compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-24, intitulé « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » et dit « compte de privatisation », a été ouvert dans les écritures du Trésor par l'article 71 modifié de la loi de finances pour 1993 (loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992).

Ce compte, pour mémoire, succédait au CAS n° 202-21 (« Compte d'affectation des produits de la privatisation »), ouvert dans les écritures du Trésor par la loi de finances rectificative pour 1986 (loi n° 86-824 du 11 juillet 1986) mais clos par la loi de finances pour 1989 (loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988). Il a d'abord été intitulé « Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public », avant que la loi de finances pour 1996 (loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996) ne lui attribue son actuelle appellation.

Entre 1998 et 2004, en fonction des décisions de privatisations, la nomenclature du compte n° 902-24 a fait l'objet de modifications par les lois de finances successives (lois de finances rectificatives pour 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003 et lois de finances initiales pour 2004 et 2005).

2. Etat en vigueur

Suivant la rédaction actuelle de l'article 71, précité, de la loi de finances pour 1993, issue de l'article 71 de la loi de finances pour 2005 (loi n° 2004-1084 du 30 décembre 2004), le compte n° 902-24 retrace :

1°- en recettes :

- « le produit des ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés » ;

- « le reversement, sous toutes ses formes, par les sociétés Thomson SA, Sofivision et Sogepa, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres des sociétés Thomson Multimédia, Thalès et EADS NV » ;

- « les reversements résultant des investissements réalisés directement ou indirectement par l'Etat dans des fonds de capital-investissement » ;

- « le reversement, sous toutes ses formes, par l'établissement public Autoroutes de France, du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans toute société concessionnaire d'autoroutes » ;

- « le reversement d'avances d'actionnaires ou de dotations en capital et des produits de réduction du capital ou de liquidation » ;

- « les versements du budget général ou d'un budget annexe ».

2°- en dépenses :

- « les dépenses afférentes aux achats et aux ventes de titres, de parts ou de droits de sociétés » ;

- « les dotations en capital, avances d'actionnaires et autres apports aux entreprises publiques et aux établissements publics »

- « les dotations en capital aux fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche » ;

- « les apports au groupement d'intérêt public chargé de préfigurer une agence nationale de la recherche » ;

- « les investissements réalisés directement ou indirectement par l'Etat dans des fonds de capital-investissement » ;

- « l'aide à la restructuration à la société Bull » ;

- « les versements au Fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale[208(*)] » ;

- « les reversements au budget général et les versements à la Caisse de la dette publique209(*) ».

Ce faisant, le compte n° 902-24 ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises qu'il contrôle : il présente les opérations de patrimoine relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations. La politique de l'Etat actionnaire est retracée par le « Rapport relatif à l'Etat actionnaire », « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances, depuis 2001, en application de l'article 142 modifié de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.

De même, le compte ne concernant pas la gestion courante, il ne fait pas apparaître, normalement, les recettes de dividendes, qui figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au projet de loi de finance (lignes 2110 et 2116).

B. LA PRÉVISION PAR LA LOLF D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DE MÊME OBJET QUE LE COMPTE N° 902-24

1. Un CAS retraçant la gestion du patrimoine financier de l'Etat

L'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat a justifié la mention expresse, dans la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de l'existence d'un CAS dédié aux opérations correspondantes.

Ainsi, aux termes du deuxième alinéa du I de l'article 21 de la LOLF, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ».

2. Une dispense de la règle de limitation des versements du budget général

Le même deuxième alinéa du I de l'article 21 de la LOLF exempte le compte relatif aux participations financières de l'Etat de la limitation des versements du budget général fixée par la loi organique pour le régime de droit commun des CAS. Suivant le premier alinéa du I, précité, de l'article 21 de la LOLF, en effet, les recettes des CAS peuvent être complétées par des versements du budget général, mais seulement, en principe, « dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ».

Il a ainsi été tenu compte, par le législateur organique, de la nécessité d'assurer en toutes circonstances, en vue de dotations aux entreprises publiques, un niveau de recettes suffisant sur le compte qui constitue l'unique support de ces dotations210(*). L'hypothèse d'un complément en provenance du budget général, toutefois, dans l'esprit des textes comme pour votre rapporteur général, doit évidemment rester exceptionnelle qu'il s'agisse d'un versement dans la limite de 10 % des crédits initiaux, suivant le droit commun des CAS, ou (a fortiori) qu'il s'agisse d'un versement qui, au bénéfice du compte afférent au patrimoine financier de l'Etat, excèderait cette proportion.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'OUVERTURE DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »

Aux termes du premier alinéa, précité, du I de l'article 21 de la LOLF, c'est « dans les conditions prévues par une loi de finances » que les CAS « retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Tel est l'objet du paragraphe I du présent article, en ce qui concerne le compte spécifique aux opérations intéressant les participations financières de l'Etat.

La nomenclature du CAS « Participations financières de l'Etat » ainsi ouvert dans les écritures du Trésor reprend, en la simplifiant, celle du compte n° 902-24 ci-dessus rappelée. Le nouveau compte a en effet vocation à retracer :

1° En recettes :

a) « tout produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement » ;

b) « les produits de cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat qui lui sont reversés ». Cette formule générale permettra pour l'avenir d'éviter l'accumulation explicite des sociétés détenues indirectement par l'Etat, et appelées à verser des produits de cession au CAS, à laquelle contraignait la rédaction de l'article 71, précité, de la loi de finances pour 1993. Le compte n° 902-24, en recettes, ne bénéficiait en effet que « du produit des ventes par l'État de titres, de parts ou de droits de sociétés », formule d'interprétation stricte. Ce b), joint au a) précité, permet également de viser les investissements réalisés par l'Etat dans des fonds de capital-investissement, qui sont actuellement signalés de manière expresse dans la nomenclature du compte n° 902-24.

c) « les reversements de dotation en capital, produits de réduction de capital et de liquidation » ;

d) « les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées » ;

e) « les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ». Cette mention, nouvelle par rapport au compte n° 902-24 (au contraire des c) et d) précités), désigne de manière générale l'ensemble des opérations complexes sur titres de participation et de créance.

2° En dépenses :

a) « les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'État ». Cette formule a été conçue pour couvrir, notamment, les versements à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), ainsi que les versements au Fonds de réserve des retraites, qui figurent dans l'actuel CAS n° 902-24, et d'y associer les apports aux établissements publics qui ne reflètent pas un placement de nature patrimoniale (les dotations en capital, au sens de la comptabilité européenne, désignent désormais les seuls investissements assortis d'une réelle perspective de rentabilité). De la sorte, ce a) identifie clairement, dans le compte, ce qui ressortit d'une politique de désendettement, tandis que le b), décrit ci-après, indique ce qui relève d'une politique patrimoniale « active ».

b) « les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'État » ;

c) « les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société » ;

d) « les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations » de cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient (cf. ci-dessus, 1°, a), ainsi qu'aux deux dernières séries d'opérations mentionnées (2°, b et c).

B. L'AFFECTATION AU COMPTE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » DU SOLDE DU COMPTE N° 902-24 

1. La clôture du compte n° 902-24

La suppression du CAS n° 902-24 est prévue par l'article 30 du présent projet de loi de finances.

Plutôt que de modifier le compte actuel, en effet, le gouvernement a préféré symboliser la rupture introduite par la LOLF, en créant sur un fondement juridique entièrement nouveau le compte, prévu par celle-ci, afférant à la gestion du patrimoine financier de l'Etat.

2. L'affectation du solde du compte n° 902-24

Le paragraphe II du présent article affecte au nouveau CAS « Participations financières de l'Etat » le solde du compte n° 902-24. Ce solde, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, devrait être de l'ordre de 200 millions d'euros.

Aux recettes du nouveau compte, le même paragraphe du présent article affecte également les remboursements qui seront effectués au titre de versements de l'ancien compte n° 902-24. L'estimation qui en est donnée par l'annexe « Comptes spéciaux », jointe au présent projet de loi de finances, est de 30 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Deux amendements identiques au présent article, de précision, ont été adoptés par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, sur les propositions respectives :

- d'une part, de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances ;

- d'autre part, de notre collègue député Didier Migaud et plusieurs de ses collègues, ainsi que des membres du groupe socialiste appartenant à la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Ces amendements visaient à spécifier explicitement, dans la nomenclature du CAS « Participations financières de l'Etat » créé par le présent article, au titre des dépenses de ce compte, « les dotations au Fonds de réserve des retraites ». Ces dotations, actuellement, sont expressément mentionnées, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, dans la nomenclature du compte n° 902-24. Un a) bis a été introduit, en conséquence, au 2° du paragraphe I du présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, qui met en oeuvre les prescriptions de la LOLF concernant l'existence d'un CAS retraçant les opérations liées au patrimoine financier de l'Etat, et simplifie la nomenclature du compte n° 902-24 ainsi remplacé.

Il approuve, de même, l'initiative de l'Assemblée nationale tendant à rappeler expressément que les recettes du compte « Participations financières de l'Etat » ont vocation à être affectées, notamment, au Fonds de réserve pour les retraites. Pour mémoire, le dernier « Rapport relatif à l'Etat actionnaire211(*) » fait apparaître que, sur le total des recettes de cession d'actifs (« privatisations ») réalisées entre 2001 année de création du Fonds de réserve des retraites et 2004, total qui s'élève (hors ERAP), à 15,2 milliards d'euros, sont allés à ce Fonds 1,6 milliard d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 208 Pour mémoire, le Fonds de réserve pour les retraites a été institué par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 (loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel), modifiée par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Aux termes exprès de l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, ce fonds constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif et il a pour mission de « gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite ». Les sommes affectées au fonds sont mises en réserve jusqu'en 2020, au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

* 209 Pour mémoire, la Caisse de la dette publique a été créée par l'article 68 de la loi de finances pour 2003 (loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), par la fusion de la Caisse d'amortissement de la dette publique et du Fonds de soutien des rentes. Elle intervient sur le marché secondaire des titres de la dette publique dans le but de garantir la bonne tenue de la signature de l'Etat par rapport à celle des autres emprunteurs, limiter les irrégularités sur les échéanciers de la dette de l'Etat, saisir les occasions de marché permettant d'en alléger la charge, et garantir la liquidité de ce marché.

* 210 Hors le compte des opérations patrimoniales des participations financières de l'Etat, le législateur organique n'a aménagé une telle dérogation au principe de limitation des versements du budget général aux CAS que pour le compte qui retrace « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires », explicitement prévu, lui aussi, par la LOLF (au troisième alinéa du I, précité, de son article 21).

* 211 Rapport joint en annexe au présent projet de loi de finances, p. 20.