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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 36 - Création du compte d'affectation spéciale « Pensions »

Commentaire : conformément aux prescriptions de la LOLF, le présent article crée un compte d'affectation spéciale relatif aux pensions de l'Etat. Par ailleurs, il dote la principale section de ce compte d'un fonds de roulement d'un milliard d'euros versé par l'Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom.

I. LA GESTION BUDGÉTAIRE ACTUELLE DES PENSIONS

A. L'OPACITÉ DU FINANCEMENT DES PENSIONS

Malgré l'importance des masses financières en jeu -le montant des pensions civiles et militaires doit s'élever à 38 milliards d'euros en 2006, représentant plus de 14 % du budget général-, le régime de l'Etat ne fait, encore aujourd'hui, l'objet d'aucune individualisation.

Jusqu'à ce jour, les charges de pensions ont été retracées à divers endroits du budget, et la contribution de l'Etat s'est confondue avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères.

Certes, en début d'année, les crédits des différents ministères sont transférés sur le chapitre 32-97 du budget des charges communes, sur lequel figuraient les charges de pension224(*) et, depuis 2000, les crédits ouverts en loi de finances comportent l'intégralité225(*) des charges de pension.

Cependant, rien de permet d'identifier la contrepartie du financement de ces pensions, qu'il s'agisse des cotisations salariales, des transferts et surtout de l'effort de l'Etat employeur : pas plus qu'il n'y a de régime de l'Etat individualisé226(*), il n'y a de compte retraçant les mouvements afférents aux pensions, même si le « jaune » bisannuel « Fonction publique » produit, à titre indicatif, un « compte simplifié du régime des pensions civiles et militaires de retraite ».

B. UNE INSUFFISANTE RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES

Les effectifs pensionnés sont encore payés à partir de crédits inscrits sur les sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité. Jusqu'à présent, les ministères ont donc été « responsabilisés » au titre des politiques de recrutement passées, et non pas à proportion de leurs effectifs.

Il est à noter que, malgré cet éclatement, les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont toutefois gérées, dans leur ensemble, par le service des pensions du MINEFI.

II. LA MISE EN PLACE D'UN COMPTE DE PENSION DOTÉ D'UN FONDS DE ROULEMENT

A. LA PHYSIONOMIE DU NOUVEAU COMPTE DE PENSIONS

Au terme du I du présent article, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » est composé de trois « sections », constituant autant de « programmes » dans le cadre de la mission « Pensions ». La décomposition par section des moyens de ce compte pour 2006 figure dans le tableau ci-dessous :

Décomposition des moyens du compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement pour 2006

Part des crédits du compte d'affectation spéciale

Première section « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

40,63

89,8 %

Deuxième section « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

1,71

3,8 %

Troisième section « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2,91

6,4 %

Total du compte d'affectation spéciale « Pensions »

45,25

100 %

Il apparaît que la première section du CAS, qui concerne les pensions des fonctionnaires civils et militaires, comporte les neuf dixièmes des crédits du compte, et elle en condense les principaux enjeux.

L'équilibre de la première section du CAS

Hormis les allocations temporaires d'invalidité, les dépenses de la première section du CAS comprendront :


· les dépenses de pension :

- les pensions stricto sensu, y compris celles versées aux anciens personnels de la Poste et de France Télécom ;

- les majorations de pensions versées aux retraités dont la pension est inférieure au minimum vieillesse ;


· les dépenses de transfert :

- les versements à la CNAV et à l'IRCANTEC, au titre des titulaires sans droit à pension ;

- concernant les fonctionnaires civils227(*), une charge de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement favorable.

Et figureront en recettes :


· les cotisations et contributions :

- les cotisations salariales (au taux de 7,85 %) ;

- la contribution employeur de l'Etat (infra), fixée pour 2006 au taux de 49,9 % pour les personnels civils (soit 22,4 milliards d'euros), et de 100 % pour les militaires (soit 7,6 milliards d'euros), et la contribution des offices et établissements publics de l'Etat228(*) au titre des fonctionnaires qu'ils emploient, au taux de 33 %;

concernant les fonctionnaires civils, une contribution de France Télécom229(*) et de La Poste230(*) ;


· les transferts :

concernant les fonctionnaires civils, le versement annuel de l'établissement public affectataire de la soulte versée par France Télécom en 1997 ;

- le remboursement, par le Fonds de solidarité vieillesse, des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse (supra) ;

- les versements, par la CNAV et l'IRCANTEC, des cotisations patronales au titre de validations de service d'anciens agents non titulaires de l'Etat ;

concernant les militaires, un transfert de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement dégradée.

Si la clarification du financement du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat (PCMR) constituait en effet l'objet principal du CAS « Pensions », l'article 21 de la LOLF prévoit plus généralement que sont retracées de droit sur ce compte « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ». Il a ainsi été décidé d'imputer sur ce compte les pensions réunissant les trois conditions suivantes :

1. il doit s'agir d'« avantages » (et non de « versements » en contrepartie d'un travail) à vocation viagère ou quasi viagère ;

2. l'« Etat » doit en être la personne morale redevable ;

3. le bénéficiaire doit être une personne physique, ce qui exclut les versements effectués par l'Etat en vue de financer les pensions à la charge d'autres personnes morales.

En application de ces critères, les pensions retracées par le CAS « Pensions » sont :

(au titre de la première section « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »)

1. les pensions servies au titre du régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) ;

2. les allocations temporaires d'invalidité ;

(au titre de la deuxième section « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »)

3. les opérations du fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) ;

4. les opérations du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;

(au titre de la troisième section « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »)

5. la retraite du combattant ;

6. les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ;

7. les pensions servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (PMIVG) et les allocations rattachées ;

8. les opérations du régime des pensions d'Alsace-Lorraine ;

9. les allocations de reconnaissance des anciens supplétifs ;

10. les pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien ;

11. les pensions servies au titre du régime d'indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires ;

12. les pensions de l'ORTF.

En revanche, les versements ne constituant pas des engagements de l'Etat portant directement sur les pensions n'avaient pas vocation à apparaître au sein du CAS « Pensions ». S'en trouvent ainsi exclues :

1. les cotisations que l'Etat verse en tant qu'employeur :

- à diverses caisses de retraite ou fonds au bénéfice de ses agents non titulaires (CNAVTS, IRCANTEC, ARRCO, AGIRC),

- et au régime additionnel institué sur les primes des fonctionnaires instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui sont dues à des personnes morales ;

2. les subventions versées par l'Etat à des régimes de retraite ou des régimes sociaux versant des pensions, qui figurent au sein de la mission « Régimes spéciaux et de retraite ».

Si le présent CAS pouvait être a priori constitué d'autant de « sections » - et de « programmes » - qu'il devait lui être imputé de « régimes » de pensions différents, le regroupement de ceux d'entre eux comportant de faibles enjeux financiers est apparu opportun dans le cadre de la troisième section. Il est à noter que la réunion sur la même première section des pensions civiles et des pensions militaires de retraite n'empêche pas une différenciation du taux de la contribution employeur pour ces deux populations (infra).

B. LE VERSEMENT D'UN FONDS DE ROULEMENT

L'article 21 de la LOLF prévoit que le compte de pensions instauré en 2006 doit être équilibré en recettes et en dépenses.

Afin d'éviter les difficultés de trésorerie, le II du présent article propose que l'Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom procède à un versement exceptionnel d'un milliard d'euros231(*) au profit de la première section du compte d'affectation spéciale, au plus tard le 20 janvier 2006.

Il s'agit de pallier les inconvénients du décalage entre le rythme infra-annuel des dépenses et des recettes de cette section du compte, qui aboutirait, d'après les informations transmises par les services, à un excédent des dépenses cumulées sur les recettes cumulées culminant à environ 800 millions d'euros au mois d'août dans le cadre d'un exercice cependant équilibré sur l'année.

L'exposé des motifs du présent article précise que ce versement constitue un « fonds de roulement (...) destiné uniquement à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, [qui] devra être reconstitué à l'identique en fin d'exercice »...

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du gouvernement un amendement de nature strictement rédactionnelle.

III. VERS UNE NOUVELLE GESTION BUDGÉTAIRE DES PENSIONS

A L'ÉQUILIBRE DU COMPTE DE PENSION MET EN ÉVIDENCE L'EFFORT DE L'ETAT EMPLOYEUR...

D'après l'article 21 de la LOLF, les recettes prévues pour assurer l'équilibre du compte de pension doivent être « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées », et complétées par des versements du budget général. Les recettes afférentes aux pensions étant affectées au CAS « Pensions » et ce dernier devant être équilibré, les versements provenant du budget général constituent, ainsi, la charge nette du régime des pensions.

Un des enjeux majeurs de la mise en place du compte de pensions était bien l'identification de l' « effort de l'Etat employeur » concernant sa première et principale section, le programme « Pensions civiles et militaires de retraites et allocations temporaires d'invalidité ».

Cet effort de l'Etat prend la forme d'une « contribution employeur » introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'Etat, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :

«Une contribution employeur à la charge de l'Etat, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »

La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d'équilibrer les recettes et les dépenses afférentes aux retraites des fonctionnaires civils et militaires (compte tenu, le cas échéant, d'excédents antérieurs).

Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux232(*) fortement différenciés : ils s'élèvent à 49,9 % au titre des personnels civils et à 100 % au titre des personnels militaires, l'écart s'expliquant par des situations démographiques respectives contrastées, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.

A titre d'illustration le tableau ci-dessous donne le détail de l'équilibre du compte de pensions concernant les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat en 2006. La différence d'un milliard entre les emplois et les ressources provient du fonds de roulement versé par l'Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom.

Equilibre de la première section du compte de pensions
(hors allocation temporaire d'invalidité)

(en millions d'euros)

EMPLOIS

PLF 2006

Part des emplois

Pensions

38.076

94,3 %

Civils hors PTT

24.799

61,4 %

La Poste

3.121

7,7 %

France Télécom

1.832

4,5 %

Militaires

8.323

20,6 %

Complément de pension financé par le FSV

1

0,0 %

Transferts

2.321

5,8 %

Compensations (nettes)

2.240

5,6 %

Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC

81

0,2 %

TOTAL DES EMPLOIS

40.397

100 %

RESSOURCES

PLF 2006

Part des ressources

Cotisations salariales

4.840

11,7 %

Civils hors PTT et militaires

4622

11,2 %

France Télécom

218

0,5 %

Contributions des autres employeurs que l'Etat

5.006

12,1 %

Contribution de France Télécom

1.065

2,6 %

Remboursement de La Poste

3.104

7,5 %

Contribution des établissements publics

837

2,0 %

Transferts

1.411

3,4 %

Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom

1.360

3,3 %

Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC

50

0,1 %

Récupération des indus sur pension

0

n.s.

Fonds de solidarité vieillesse

1

n.s.

TOTAL DES RESSOURCES hors contribution de l'Etat

11.257

27,2 %

Contribution de l'Etat (charge nette)

30.140

72,8 %

TOTAL DES RESSOURCES

41.397

100 %

B ... ET ENTRAÎNE UNE PLEINE RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES

Les gestionnaires de programmes seront désormais pleinement responsabilisés au titre des rémunérations d'activité en raison du versement, à due proportion, de « cotisations employeurs ».

Comme les rapports démographiques233(*) précités doivent se dégrader rapidement avec 1,3 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,7 actif pour un militaire pensionné en 2010, les taux de contribution sont appelés à être révisés périodiquement. Une révision des taux pourrait également avoir lieu en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation en loi de finances, le taux de contribution s'avérait insuffisamment élevé.

C. LES CONSÉQUENCES MACRO BUDGÉTAIRES DE LA MISE EN PLACE DU COMPTE DE PENSIONS

Il convient de rappeler que le compte de pensions opère certaines compensations qui réduisent d'environ 10 milliards d'euros234(*) le volume de la dépense et des recettes retracées par le budget général.

Par ailleurs, le versement exceptionnel d'un milliard d'euros de l'Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom au profit de la première section du CAS améliore le solde budgétaire à hauteur de ce montant.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En premier lieu, votre commission des finances observe que les dépenses de pensions civiles et militaires, qui augmentent de 2 milliards d'euros en 2006, pour atteindre près de 38 milliards d'euros, acquièrent enfin, au travers du CAS « Pensions », une visibilité suffisante compte tenu de leur importance et de leur progressivité.

En second lieu, elle fonde de grands espoirs, dans la perspective d'une véritable diminution des effectifs de la fonction publique, sur le fait que la mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » entraîne, pour les fonctionnaires civils et militaires, une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui devront verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la première section du CAS.

Cette novation devrait entrer en « synergie » avec l'instauration de la « fongibilité asymétrique », mécanisme budgétaire également mis en place par la LOLF à compter de 2006 qui aura pour effet d'interdire, au sein des programmes, les redéploiements de crédits vers des dépenses de personnels, alors que les mouvements inverses seront autorisés.

Au total, les ministères et les différents gestionnaires de programmes seront incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutement, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires, car les taux de contribution sont appelés à augmenter en raison de l'inéluctable dégradation des rapports démographiques.

Par ailleurs, la nouvelle présentation a aussi pour avantage de mettre en lumière certains cas d'asymétrie dans la formation des taux de cotisation employeur avec, par exemple, un taux de 33 % pour les organismes publics et demi publics employant des fonctionnaires de l'Etat, lorsque l'emploi des mêmes fonctionnaires donne lieu à une cotisations de 49,9 % par les ministères. Cette transparence est propre à alimenter un débat constructif sur une évolution équitable des contributions en vue d'une responsabilisation optimale des gestionnaires.

En revanche, votre commission des finances note que la première section du CAS « Pensions », qui retrace le financement des pensions civiles et militaires de retraite, n'intègre pas les frais de gestion. Il n'y a donc pas de lecture des coûts complets, et la « préfiguration » du régime des retraites de l'Etat est imparfaite. Ces frais sont inscrits à la mission du budget général intitulée « Gestion et contrôle des finances publiques »235(*). L'article 20 de la LOLF dispose en effet qu'« il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ». Bien sûr, la mise en place d'un régime de l'Etat serait de nature à pallier cet inconvénient.

Enfin, elle ne manquera pas de s'assurer que le « fonds de roulement » mis en place par le présent article sera reconstitué à l'identique en fin d'exercice.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 224 Ce chapitre comprenait aussi, dès le projet de loi de finances, les crédits correspondant à l'effet annuel de l'augmentation des effectifs pensionnés et du montant unitaire des pensions, et aux charges de pension dues au titre des agents de France-Télécom et de La Poste, des pensions d'Alsace-Lorraine et des agents fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics. En règle générale, les fonctionnaires retraités des budgets annexes étaient inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portaient, à ce titre, les crédits de pension y afférents. Toutefois, le budget annexe de l'Aviation civile reprenait la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général.

* 225 Depuis qu'il a été mis fin à la couverture de certaines charges de pension par voie de fonds de concours concernant les fonctionnaires retraités de France Télécom (en 1997), de La Poste (en 1999) et des organismes publics et semi-publics (en 2000).

* 226 A l'inverse, les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers relèvent d'une véritable caisse, juridiquement individualisée : la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

* 227 Les mécanismes de solidarité inter-régimes comprennent la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. Ils visent à compenser les disparités démographiques et de capacité contributive entre les différents régimes de retraite.

* 228 A partir de 2000, les charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics ont été couvertes par des crédits inscrits en loi de finances.

* 229 Depuis 1997, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom (alors transformée en société anonyme) sont couvertes par des crédits inscrits en loi de finances. Ces charges correspondent aux retraites liquidées postérieurement au versement de la soulte, qui n'a eu pour objet que de compenser auprès de l'Etat la charge des pensions des fonctionnaires de France Télécom alors déjà liquidées.

* 230 Depuis 2000, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de La Poste sont intégralement couvertes par des crédits inscrits en loi de finances et compensées exactement par une contribution de la Poste (il n'y a pas eu de « soulte »).

* 231 Conformément au IV de l'article 46 de la loi de finances pour 1997, l'Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom reverse progressivement au budget de l'État les 5,7 milliards d'euros correspondant à la « soulte France Télécom » alors versée en compensation du transfert à l'État de la charge de retraite de ses anciens agents fonctionnaires. Dans ce cadre, un versement de 360 millions d'euros aurait normalement dû intervenir en 2006. Compte tenu du versement exceptionnel d'un milliard d'euros prévu par le présent article, le versement total de l'Etablissement public en 2006 ressort à 1,36 milliard d'euros. La soulte restant due s'élèvera ensuite à 2,3 milliards d'euros.

* 232 Les taux de contribution doivent couvrir les dépenses de l'exercice compte tenu d'éventuels excédents antérieurs, et sont appelés à être révisés périodiquement, même en cours d'exercice en fonction des besoins structurels du régime.

* 233 Il s'agit de rapports démographiques « pondérés », qui rapportent le nombre d'actifs cotisants au nombre de retraités de droit direct et de « reversataires », le nombre de ces derniers étant pondéré par le taux de réversion (50 %).

* 234 La création du CAS « Pensions » se traduit par une différence de périmètre en dépenses de moins 10,027 milliards d'euros et de moins 10,271 milliards d'euros en recettes.

* 235 L'action « Gestion des pensions » y représente 66 millions d'euros pour 2006.