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Projet de loi de finances pour 2006 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances) - Examen des articles - Volume 1, rapport

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(Volume 1 : examen des articles)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

PRÉAMBULE

Rares sont les projets de loi de finances porteurs d'une véritable réforme fiscale ; le plus souvent, ils se contentent de comporter, soit des mesures ponctuelles, soit des réaménagements de portée certes plus vaste, mais qui ne changent pas la logique de l'impôt lui-même.

Le législateur apparaît ainsi comme condamné à repriser sans cesse une toile fiscale pour tenir compte d'un environnement en perpétuelle évolution, au risque d'en estomper le dessin, voire d'en détériorer la trame.

Votre commission des finances a maintes fois regretté, à mots plus ou moins couverts, d'avoir dû se livrer, souvent dans l'urgence, à de simples ravaudages, alors qu'il aurait fallu remettre sur le métier tel ou tel pan entier de notre fiscalité.

Aussi doit-on, aujourd'hui, se réjouir de ce que le gouvernement fasse preuve d'ambition en matière fiscale et propose au Parlement de se prononcer sur une réforme d'ensemble de la fiscalité des personnes.

Il ne s'agit pas, pour une fois, d'un simple allègement d'impôt mais d'un ensemble de mesures novatrices dans les mécanismes qu'elles mettent en place comme dans l'esprit qui les anime.

Le nouveau barème de l'impôt prévu pour les revenus 2006, ne constitue sans doute pas, en dépit des changements appréciables qu'il comporte, l'innovation majeure du présent projet de loi de finances. De fortes contraintes qu'elles soient financière, avec la nécessité de limiter le coût pour le budget de l'Etat, ou politique avec celle de ne pas faire de perdants, rendaient l'exercice difficile et limitaient la marge de manoeuvre du gouvernement et, partant, du Parlement.

Votre commission des finances a cru devoir en prendre acte. Adhérant pleinement aux objectifs de lisibilité et de vérité des taux recherchés par la réforme, elle a estimé que la cohérence du projet qui lui était soumis, était globalement satisfaisante et qu'il n'était pas opportun de travailler à la recherche d'un autre barème, qui aurait forcement conduit à renoncer à certaines hypothèses de départ, même si certaines d'entre elles lui ont paru moins incontestables que d'autres.

A cet égard, elle persiste à penser que la réduction du nombre de tranches n'est pas un objectif en soi et que sa mise en oeuvre s'accompagne nécessairement, par rapport à la situation existante, d'un certain nombre de ressauts des taux marginaux d'imposition, qui ne permettent pas de répartir de façon parfaitement régulière les bénéfices de la réforme.

Un autre aspect important de la réforme est l'intégration au barème de l'abattement de 20 % dont bénéficient dans le régime actuel les revenus salariaux et assimilés. Il s'agit d'une « opération vérité » dont votre commission des finances ne peut que se féliciter, en dépit des ajustements complexes et parfois discutables sur le plan des principes auxquels elle a donné lieu, eu égard à l'importance des taux nominaux d'imposition dans la concurrence fiscale.

Comme le souligne le rapport intitulé « Croissance équitable et concurrence fiscale » de MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux, « si les taux nominaux d'un pays sont très élevés dans un environnement faible, il n'est plus crédible, voire audible, d'arguer que les taux effectifs sont faibles ».

Dès lors que l'on prend conscience de ce que « la concurrence fiscale est une guerre tout autant psychologique que rationnelle », il devient impératif de faire évoluer des systèmes fiscaux comme le nôtre qui combinent des taux nominaux élevés avec un grand nombre d'exceptions destinées à faire baisser la charge fiscale réellement supportée par le contribuable.

Le décalage entre taux nominaux et taux effectifs satisfait sans doute tous ceux qui estiment légitimes des taux élevés et croient en la vertu des incitations fiscales, oubliant que trop d'incitations fiscales tuent les incitations fiscales et que les privilèges fiscaux finissent par se neutraliser.

Mais ce décalage apparaît pourtant de plus en plus comme un handicap du fait des coûts qu'il implique, qu'il s'agisse des coûts en termes d'attractivité ou en termes de complexité, car un système complexe est coûteux tant pour l'administration qui le gère, que pour les agents économiques qui sont conduits à investir de plus en plus de temps ou d'argent dans l'optimisation fiscale.

Aussi la réforme du barème est-elle indissociable de celle des niches fiscales, qui sont précisément à l'origine de l'opacité et donc de l'inefficacité système fiscal.

Le nouveau régime des niches tel qu'il résulte des votes de l'Assemblée nationale, n'est pas, aux yeux de votre rapporteur général, véritablement satisfaisant.

Il s'agit d'une demi-mesure, qui n'a de sens que si elle constitue bien une étape dans la suppression totale des niches.

Si tel n'était pas le cas, il s'agirait d'une contre-mesure. Toute solution intermédiaire, non seulement constituerait un facteur d'instabilité, mais encore serait contreproductive, en ce qu'elle serait en fait une incitation à la multiplication des niches.

Votre rapporteur général est persuadé que le système prévu par le gouvernement va susciter de multiples vagues de revendications et que l'on aura la plupart des inconvénients de la suppression des niches sans en avoir, dans l'immédiat, les avantages en matière de simplicité et de lisibilité.

L'existence de plusieurs catégories de niches et la possibilité que certaines d'entre elles soient soumises à un plafonnement en pourcentage des revenus imposables, voire qu'elles soient complètement soustraites au plafond, soulèvent de vrais problèmes d'égalité devant l'impôt.

Les débats auxquels a donné lieu la répartition des niches actuelles entre celles soumises au plafond et celles bénéficiant d'un régime spécial témoignent de la complexité de la définition de lignes de partage, chaque bénéficiaire ayant naturellement tendance à réclamer le statut de « clause de la niche la plus favorisée ».

L'autre risque est celui d'une prolifération des niches que Parlement et gouvernement auront tendance à encourager dès lors qu'elle leur paraîtrait sans danger pour les finances publiques du fait des plafonnements des avantages fiscaux.

On aurait là une version interne des aides « de minimis » au sens de l'Union européenne...

L'idéal serait sans doute de pouvoir faire de notre passé fiscal table rase et de nous orienter délibérément vers un système fiscal combinant une assiette large et des taux faibles.

La complexité, avec ses cousins que sont l'arbitraire et l'instabilité qui sapent la légitimité de l'impôt, est le risque majeur de cette réforme dès lors qu'elle n'est pas un simple stade transitoire dans la suppression totale des dispositifs autres que ceux directement liés au calcul de l'impôt et tenant compte de la situation de famille des contribuables.

Ce risque est encore accru par le troisième volet de la réforme consécutive à l'introduction du concept de « bouclier fiscal », qui vient heureusement poser le principe du caractère non confiscatoire de l'impôt dans un pays qui se caractérise par le cumul d'impositions de toute nature.

Votre rapporteur général estime qu'il doit être conçu de la façon le plus large et sera en conséquence particulièrement attentif aux éléments qui seront pris en compte au numérateur comme au dénominateur de la fraction qui le définit.

A ce titre il ne peut que souligner, à l'examen des dispositifs d'accompagnement de la mesure, l'étroite imbrication des prélèvements fiscaux et sociaux pour sortir renforcé dans sa conviction que la CSG constitue bien le premier étage proportionnel de l'impôt sur le revenu et qu'il serait juste de la prendre en compte avec ses impositions associées dans le bouclier fiscal quitte à en réajuster le niveau dans un souci de vérité des prélèvements effectivement supportés par les Français.

En définitive, en dépit de ces réserves générales comme de certaines interrogations ponctuelles, le diable étant souvent, on le sait, dans les détails, votre rapporteur général a considéré que, s'il devait poser certaines questions de principe, il lui fallait aussi dans ses positions intégrer le coût élevé de la réforme : il ne saurait être question, compte tenu de l'état de nos finances publiques, d'alourdir encore la charge qui résultera pour l'Etat d'un dispositif dont le financement demeure hypothétique.