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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Roland du LUART

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

ES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mise en oeuvre de la LOLF a permis un développement nécessaire de la culture de gestion au sein de la justice, sans remise en cause du principe constitutionnel de l'indépendance de l'autorité judiciaire, même si un certain nombre d'indicateurs de performance, spécialement pour la protection judiciaire de la jeunesse, doivent être améliorés.

L'Etat se doit d'accompagner cette évolution positive en évaluant de la manière la plus réaliste et la plus sincère possible les moyens nécessaires au fonctionnement des juridictions et à leur gestion « en mode » LOLF. Cela suppose un ajustement du nombre de greffiers des services administratifs régionaux (SAR), chargés d'assister les chefs de cour dans leurs nouvelles fonctions de co-ordonnateurs secondaires.

- Il faut souhaiter que la politique volontariste engagée par le garde des sceaux pour maîtriser les frais de justice, dans le respect de la liberté du prescripteur, porte suffisamment ses fruits pour justifier le montant proposé des crédits prévus à ce titre pour 2006. Votre commission souhaite un développement sensible du recours à la visio conférence, notamment pour limiter les dépenses de garde et de transfèrement des personnes mises en cause par la justice, ainsi que l'utilisation de réseaux agréés, de préférence à une mobilisation trop coûteuse d'interprètes dans les palais de justice.

- Des interrogations subsistent au sujet du niveau de prévision concernant les crédits d'aide juridictionnelle, dont l'engagement est lié à la seule justification par le justiciable de ce qu'il répond aux conditions fixées par la loi.

- L'instabilité de la législation pénale s'avère coûteuse. Votre commission des finances se réjouit de l'annonce par M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, le 10 novembre 2005 devant le Sénat, de sa détermination à veiller l'exactitude et à la cohérence des études d'impact financier, accompagnement indispensable des projets de réforme législative.

- Pour ce qui est de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), le niveau excessif des gels de crédits habituellement pratiqués hypothèque sensiblement les moyens alloués en loi de finances initiale.

- La poursuite de la bonne exécution du programme pénitentiaire de rénovation et de construction d'établissements est indispensable, y compris pour limiter la promiscuité dans les prisons, source de « contagion » de la délinquance.

- Votre commission des finances confirme sa demande de regroupement dans la mission « Justice » des juridictions administratives et judiciaires.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

1. Une scission préjudiciable : la sortie des juridictions administratives de la mission « Justice »

Les deux avant-projets de nomenclature budgétaire présentés au Parlement pour concertation en 2004 faisaient figurer les juridictions administratives comme les juridictions judiciaires au sein de la mission « Justice », ce que votre commission est finances avait approuvé.

Le gouvernement a annoncé le 9 mai 2005, puis confirmé dans le projet de loi de finances pour 2006, la création d'une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » comprenant trois programmes :

- « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » ;

- « Conseil économique et social » ;

- « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

La première conséquence de cette décision, la sortie de la Cour des comptes (et des autres juridictions financières qui lui sont associées en gestion) du « giron de Bercy » correspondait à une demande explicite de votre commission1(*), fondée sur la charge de certification des comptes de l'Etat, confiée à la Cour des comptes par le 5° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)2(*). Les moyens de certification ne doivent pas dépendre du certifié.

La deuxième conséquence, à savoir le renoncement à une mission mono programme pour le Conseil économique et social, ne soulève pas de critique particulière, d'autant qu'elle apparaît conforme à la lettre de l'article 7 de la LOLF.

En revanche, la troisième conséquence de cette décision, la « sortie » des juridictions administratives de la mission « Justice » non concertée avec le Parlement, est plus surprenante.

Selon l'article 7 de la LOLF, « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». La justice - tant administrative que judiciaire - constitue bien une politique au sens de la LOLF.

L'indépendance nécessaire du Conseil d'Etat et des autres juridictions administratives, et l'application de règles budgétaires spécifiques à leur situation ont-elles jamais été contrariées par leur « dépendance budgétaire » du ministère de la justice ?

Plus fondamentalement, l'indépendance des juridictions administratives est-elle plus importante que celle de l'autorité judiciaire ?

Pour ces raisons, à l'initiative de votre rapporteur spécial, votre commission des finances a « condamné le fait que les juridictions administratives aient été « sorties » de la mission budgétaire « Justice », dans le but le but affiché de préserver leurs spécificités, alors même que l'indépendance de l'autorité judiciaire est garantie par la Constitution, qui lui confère aussi la mission de gardienne de la liberté individuelle. Elle a préconisé le regroupement dans une seule mission des juridictions judiciaires et administratives, qui n'empêchera pas, bien au contraire, la nécessaire adaptation de certaines règles budgétaires à leurs spécificités »3(*).

Au demeurant, l'engagement a été pris par le gouvernement d'étendre aux juridictions judiciaires les mesures budgétaires dérogatoires en matière de gel de crédits. En réponse à votre rapporteur spécial, devant le Sénat le 10 novembre 20054(*), M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé que le Premier ministre avait décidé de ne pas soumettre les services judiciaires aux « gels budgétaires », ainsi que d'alléger les contrôles a priori des contrôleurs financiers. Plus précisément, la Cour de cassation sera exonérée de « gels budgétaires », tandis que, pour les autres juridictions judiciaires, ceux-ci seront soumis à l'accord du ministre de la justice.

Pour autant, votre rapporteur spécial constate que cette « péripétie » a été interprétée comme un signal négatif au sein des juridictions judiciaires, au moment où, précisément, elles engageaient l'effort de gestion nécessaire à la mise en oeuvre de la LOLF.

En revanche, votre rapporteur spécial, en accord avec M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, ne souhaite pas, en l'état, donner suite à la suggestion émise par M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation, entendu conjointement par les rapporteurs des deux commissions, de scinder le programme « Justice judiciaire » en deux programmes distincts, l'un pour le siège et l'autre pour le parquet.

Ce n'est pas à l'occasion de la mise en oeuvre de la LOLF qu'une question ayant manifestement une incidence majeure sur l'organisation judiciaire doit être tranchée. Le cas échéant, après traitement de la question de fond, les conséquences pourraient en être tirées sur le plan budgétaire.

2. Les forces et les faiblesses du budget de la mission « Justice »

La mission « Justice », composée de cinq programmes5(*) est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2006, de 5.959,4 millions d'euros de crédits de paiement. La progression de 13,2  % de ces crédits n'est qu'apparente.

En effet, hors changements de périmètres6(*) représentant, au total, un différentiel de 472 millions d'euros, la progression réelle s'établit à 4,6 % en crédits de paiement (+ 222 millions d'euros7(*)).

Le tableau ci-après ventile les crédits, ainsi que les plafonds d'emploi en équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Au-delà de la progression globale des crédits, qui ne saurait suffire à leur appréciation, mais qui renforce l'obligation de résultat pour les acteurs de la justice, la LOLF étant fondée sur une logique de performance, non de moyens, le projet de budget de la présente mission soulève plusieurs interrogations8(*) :

- les frais de justice ont connu une progression exponentielle. Les mesures volontaristes prises par la chancellerie pour leur maîtrise sont à approuver, puisqu'elles ne remettent pas en cause la liberté de prescription du magistrat. Seront-elles suffisantes pour valider le niveau demandé des crédits pour 2006 (370 millions d'euros et 50 millions d'euros en « réserve » au sein de la mission « Provisions », alors que la dépense constatée en 2004 s'élève à 419 millions d'euros) ?

- les crédits d'aide juridictionnelle, qui, comme les frais de justice deviennent limitatifs en 2006, sont-ils prévus à un niveau suffisant, compte tenu de l'évolution du nombre des dossiers de demandes ces dernières années ?

les services administratifs régionaux (SAR) chargés d'assister les chefs de cour9(*), co-ordonnateurs secondaires du programme « Justice judiciaire » ne sont pas renforcés en personnels de greffe, malgré les charges supplémentaires qu'elles reçoivent pour la mise en oeuvre de la LOLF ;

- Pour ce qui est de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), dont les violences urbaines récentes illustrent, si besoin était, l'importance cruciale, le niveau excessif des gels de crédits habituellement pratiqués hypothèque les moyens alloués en loi de finances initiale.

En sens inverse, votre rapporteur spécial tient à souligner, pour s'en réjouir :

- le développement d'une culture de gestion dans l'esprit de la LOLF, qui n'était peut-être pas acquise a priori, même si la mesure de la performance mériterait encore des améliorations, spécialement au sein des programmes « Protection judiciaire de la jeunesse » et « Administration pénitentiaire ».

- la poursuite de la mise en oeuvre de la LOPJ10(*) pour la rénovation et la construction d'établissements pénitentiaires.

Comme il l'avait souligné l'an dernier11(*) votre rapporteur spécial, attache une importance particulière à ce programme pénitentiaire, eu égard à la vétusté et au surpeuplement de ces établissements.

Pareille situation, qui traduit des dizaines d'années d'insuffisance, est tout à la fois attentatoire à la dignité humaine et source de promiscuité, c'est-à-dire facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné.

* 1 Les crédits des juridictions financières figuraient traditionnellement parmi ceux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* 2 Rapport d'information n° 292 (2003-2004), pages 40 et 41.

* 3 Rapport d'information n° 478 (2004-2005) : « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion », page 5.

* 4 Débat de contrôle budgétaire faisant suite au rapport d'information précité de votre rapporteur spécial.

* 5 « Justice judiciaire » ; « Administration pénitentiaire » ; « Protection judiciaire de la jeunesse » ; « Accès au droit et à la justice » ; « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés ».

* 6 Essentiellement cotisations au compte d'affectation spéciale « Pensions » et, dans une moindre mesure, prestations familiales et de logement.

* 7 Dont + 103 millions d'euros pour les dépenses de personnel, + 83 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement, + 50 millions d'euros pour les investissements et - 15 millions d'euros pour les dépenses d'intervention.

* 8 Ces points sont développés dans la présentation ci-après des programmes correspondants.

* 9 Premier président et procureur général de cours d'appel.

* 10 Loi d'orientation et de programmation pour la justice n° 2002-1138 du 29 septembre 2002, concernant les moyens pour les années 2003 à 2007.

* 11 Rapport spécial « Justice », n° 74 - tome III - annexe 27 (2004-2005), page 65.