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Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité sanitaire

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 28

SÉCURITÉ SANITAIRE

Rapporteure spéciale : Mme Nicole BRICQ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1) Au 10 octobre, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteure spéciale n'avait reçu que 31 % des réponses au questionnaire adressé au ministre de la santé et des solidarités et 73 % des réponses au questionnaire adressé au ministre de l'agriculture et de la pêche ;

2) La mission « Sécurité sanitaire » est une des huit missions interministérielles du budget général, toutefois votre rapporteure spéciale a pu constater le caractère défaillant de l'interministérialité de la mission, à la fois du point de vue administratif (absence de dialogue entre les responsables des deux programmes de la mission) et du point de vue budgétaire (la mission « Sécurité sanitaire » ne regroupe pas tous les crédits dévolus à la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire puisque certains de ces crédits demeurent inscrits au sein d'autres missions) ;

3) Un effort devra être effectué afin d'identifier plus clairement les dépenses de personnel au sein de la mission « Sécurité sanitaire ». Le choix du ministère de la santé et des solidarités de placer l'intégralité des personnels concourant à la mise en oeuvre du programme « Veille et sécurité sanitaires » au sein du programme support de la mission « Solidarité et intégration » obère les marges de manoeuvre du responsable de programme sur la conduite des actions à mener ;

4) La multiplicité et la diversité des opérateurs, destinataires de 40 % des dépenses de la mission, ne facilitent pas l'application des règles de la LOLF ;

5) Une organisation cohérente du dispositif des agences sanitaires doit être recherchée de même qu'une redéfinition de leur lien avec les administrations de tutelle ;

6) Le financement du « plan gouvernemental de protection contre un risque de pandémie de grippe d'origine aviaire » doit être clarifié : quelles seront les modalités d'inscription au programme « Veille et sécurité sanitaires » des 177 millions d'euros de crédits supplémentaires annoncés par le ministre de la santé et des solidarités ?

7) Votre rapporteure spéciale vous propose de procéder à un redéploiement de 15 millions d'euros entre les deux programmes de la mission afin de permettre au ministère de l'agriculture et de la pêche de reprendre rang dans la gestion de la crise de pandémie de grippe d'origine aviaire ;

8) Les modalités d'application de la LOLF aux opérateurs doivent être précisées : comment seront comptabilisés les emplois équivalents temps plein (ETPT) ? Quelles seront les modalités de gestion des ETPT ? Quand seront définis des objectifs et indicateurs pertinents ? En outre, votre rapporteure spéciale souhaite que chaque opérateur de la mission fasse l'objet, dans les plus brefs délais, de la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens avec l'Etat.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE »

A. LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE » EST UNE DES HUIT MISSIONS INTERMINISTÉRIELLES DU BUDGET GÉNÉRAL

La mission interministérielle « Sécurité sanitaire », placée sous la coresponsabilité du ministre chargé de la santé et des solidarités et du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, est composée de deux programmes d'inégale importance.

1. Deux programmes d'inégale importance

La mission « Sécurité sanitaire » comprend deux programmes :

- le premier, placé sous la responsabilité du ministre chargé de la santé et des solidarités, est intitulé « Veille et sécurité sanitaires » et son responsable administratif a été désigné en la personne du directeur général de la santé du ministère de la santé et des solidarités. Ce programme représente, pour l'année 2006, 104 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 103,64 millions d'euros en crédits de paiements (CP), soit, respectivement, 11 % des crédits de la mission en AE et 16 % des crédits de la mission en CP ;

- le second, placé sous la responsabilité du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, est intitulé « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » et son responsable administratif a été désigné en la personne de la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce programme représente, pour l'année 2006, 837,3 millions d'euros en AE et 538,3 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 89 % des crédits de la mission en AE et 84 % des crédits de la mission en CP.

En outre, les crédits de la mission « Sécurité sanitaire » sont abondés, en 2006, par divers fonds de concours dont :

- deux rattachés au programme « Veille et sécurité sanitaires » pour un montant de 183,16 millions d'euros en AE et en CP, soit 175 % des crédits du programme en AE et CP ;

- et quatre rattachés au programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour un montant de 35,8 millions d'euros en AE et en CP, ce qui correspond à 4,3 % des crédits du programme en AE et 6,6 % des crédits du programme en CP.

Votre rapporteure spéciale reviendra sur la finalité des crédits des deux fonds de concours précités lors de la présentation de chaque programme de la mission « Sécurité sanitaire ».

Elle souhaite toutefois souligner, s'agissant du programme « Veille et sécurité sanitaires » que les crédits rattachés par fonds de concours dépassent, de loin, les crédits propres du programme, ce qui est regrettable, étant donné le peu d'informations figurant dans le projet annuel de performance sur l'origine des crédits rattachés par fonds de concours.

2. Les priorités de la mission pour 2006

Les six priorités de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » pour 2006, annoncées par le gouvernement, sont les suivantes :

- améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires, notamment par une meilleure formation des agents assurant des astreintes, une accélération de la réalisation des plans opérationnels de gestion de crise et une prise en compte plus systématique des retours d'expérience ;

- améliorer le niveau d'information des professionnels et du public sur la gestion des risques ainsi que les conditions de recours à l'expertise par les pouvoirs publics, en mesurant, notamment, les délais de production des avis d'experts et la proportion de décisions prises explicitement suite à un avis ;

- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé de la population, en repérant et en signalant la survenue des risques de la manière la plus rapide, la plus précise et la plus fiable possible ;

- s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement, par la vérification de la bonne utilisation des produits phytosanitaires par les agriculteurs ;

- améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie ;

- réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine animale, en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.

3. Une dimension interministérielle encore mal appréhendée par les responsables de programme

La mission « Sécurité sanitaire » est une des huit missions interministérielles du budget général et constitue, à ce titre, une réelle innovation issue de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Toutefois, lors des auditions de responsables de programmes qu'elle a effectuées, votre rapporteure spéciale a pu constater le caractère encore lacunaire de la dimension interministérielle de cette mission. En effet, il est apparu que le dialogue entre les deux responsables de programme de la mission était inexistant.

Votre rapporteure spéciale estime qu'à l'avenir, l'impulsion politique des ministres devra se traduire dans l'administration afin d'éviter que la mission « Sécurité sanitaire » ne soit une simple juxtaposition des responsabilités.

En outre, votre rapporteure spéciale constate que l'ensemble des crédits concourant aujourd'hui à la mise en oeuvre par les pouvoirs publics de la politique de sécurité sanitaire ne sont pas regroupés au sein de la mission « Sécurité sanitaire », ce qui affaiblit encore son caractère interministériel.

A cet égard, il convient, tout d'abord, de souligner que les crédits de personnel du programme « Veille et sécurité sanitaire » sont regroupés au sein du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration ». Pour 2006, les crédits en provenance de ce programme « support » s'élèvent à près de 187,35 millions d'euros, montant qui représente plus de 180 % du total des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires ».

Il convient également d'attirer l'attention sur le fait que certains financements liés à la mise en oeuvre de la politique globale de sécurité sanitaire peuvent être identifiés au sein de programmes d'autres missions, ce qui n'est pas satisfaisant du point de vue de l'interministérialité, revendiquée, de la politique de sécurité sanitaire.

C'est le cas notamment de subventions publiques à certains opérateurs de la mission, dont l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) qui reçoit des financements du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), financée par les crédits du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable ».

Votre rapporteure spéciale considère, qu'à l'avenir, le caractère interministériel de la mission « Sécurité sanitaire » devra être renforcé par l'intégration dans cette mission de l'ensemble des moyens concourant à la mise en oeuvre de la politique publique de sécurité sanitaire et par l'association à la définition des priorités de cette mission de l'ensemble des acteurs intervenant dans ce domaine, à savoir les opérateurs de la mission mais aussi certaines autres administrations centrales intervenant dans ce domaine, telle la direction générale de concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ou la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur.

Identification de crédits participant à la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire au sein d'autres missions que la mission interministérielle « Sécurité sanitaire »

Le programme « Recherche et développement » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » comprend des budgets destinés à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), qui est, en outre, un des opérateurs de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi le budget commun de recherche (BCRD) dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2005 alloue une somme de 8.992.023 euros à cette agence.

La loi de finances initiale pour 2005 prévoit également une dotation de 3.772.279 euros pour charges de service public à destination de l'AFSSA émanant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au titre de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Le programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et du développement durable » comprend notamment deux actions : prévention des risques technologiques et des pollutions, et gestion des déchets et évaluation des produits qui concourent à la sécurité sanitaire. Ces actions permettent le financement de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET) à hauteur de 3.210.000 euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2005.

Le programme n° 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » comprend une action qui concourt à la sécurité sanitaire. Elle permet le financement de l'AFSSET à hauteur de 1.524.000 euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 .

Il existe également un document de politique transversale (DPT) de sécurité civile animée par le directeur de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur.

Le programme « Veille et sécurité sanitaire » est considéré comme programme partenaire du DPT et trois des quatre actions de ce programme sont repris dans ce DPT, mis à part l'action n° 3 (production et mise en oeuvre de règles, de recommandations...). L'objectif n° 6 de ce DPT « améliorer le niveau d'information des professionnels de santé et du public sur la gestion des risques » est en fait l'objectif n° 3 du programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteure spéciale