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Projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration : (rapport)

 

2. La situation dramatique de l'outre-mer

L'outre-mer français est le premier territoire confronté au phénomène de l'immigration irrégulière, ainsi qu'en témoignent les statistiques. Le nombre des arrêtés de reconduites à la frontière exécutés dans les départements et collectivités d'outre-mer français représentent, avec 15.588 reconduites exécutées, près de la moitié du nombre total de celles-ci en 2005.

Comme l'a relevé la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, le nombre de clandestins résidant dans les territoires ultramarins -tout comme d'ailleurs en métropole- ne fait l'objet que d'estimations, tant les pouvoirs publics sont dépourvus d'instruments statistiques efficaces pour les dénombrer de manière précise.

Selon les estimations les plus couramment citées du nombre d'immigrés clandestins présents dans les départements d'outre-mer, entre 30.000 et 35.000 étrangers seraient en situation irrégulière en Guyane, ce qui représenterait de 20 % à 25 % de la population de ce département. A Mayotte, le nombre des étrangers en situation irrégulière est estimé à environ 45.000 personnes, soit plus du quart de la population. Moins concernée, la Guadeloupe compterait au minimum 5.000 étrangers en situation irrégulière, mais les chiffres réels sont sans aucun doute plus élevés12(*).

Si de tels ratios étaient appliqués en métropole, cette dernière compterait près de 18 millions d'étrangers irréguliers.

Ce phénomène s'explique par la situation géographique, historique, culturelle et économique de ces collectivités territoriales d'outre-mer, situées hors de l'espace Schengen.

La Guyane a plus de 1.000 km de frontières terrestres avec le Surinam et le Brésil, dont la plus grande partie en forêt dense et les fleuves Maroni et Oyapock, qui délimitent les territoires d'Etats souverains, constituent des lieux d'échange entre les populations riveraines. Si ses quelque 185.000 habitants se caractérisent de longue date par leur grande diversité, les mouvements de population se sont accentués à mesure que les différences de niveaux de vie se creusaient entre cette collectivité et les Etats de la région. Le produit intérieur brut par habitant de la Guyane représente ainsi aujourd'hui treize fois celui du Surinam, quinze fois celui du Guyana et trente-neuf fois celui d'Haïti. L'attractivité du territoire guyanais tient également au développement de la pratique de l'orpaillage clandestin, lié au renchérissement du cours de l'or depuis quelques années.

La Guadeloupe, archipel rassemblant six groupes d'îles, dont la Guadeloupe dite continentale et les « Iles du Nord » -Saint-Martin et Saint-Barthélemy-, est actuellement soumise à une forte pression migratoire. Si les mouvements de population entre les îles de la Caraïbe sont anciens, ils se sont accentués à mesure que s'accroissaient les différences de niveau de vie. Ainsi, le produit intérieur brut par habitant était de 14.037 euros en Guadeloupe en 2002, alors qu'il atteignait seulement 1.610 euros à Haïti et 5.640 euros à La Dominique. Cette pression s'est récemment aggravée par la situation politique d'Haïti qui a conduit un grand nombre de ses ressortissants à présenter des demandes d'asile, dont le nombre est passé de 1.544 en 2004 à 3.611 en 2005.

La collectivité départementale de Mayotte est aujourd'hui soumise à une pression migratoire considérable due à sa géographie et son histoire, indissociable de celles de l'archipel des Comores.

Elle fut cédée à la France le 25 avril 1841, tandis que, de 1886 à 1892, la France établit son protectorat sur les trois autres îles des Comores. En décembre 1974, un référendum organisé sur l'indépendance des îles des Comores fit apparaître que 63,8 % des électeurs mahorais souhaitaient demeurer français. Lors d'une nouvelle consultation, en février 1976, 99,4 % des suffrages exprimés se prononcèrent pour le maintien de Mayotte au sein de la République française. Cet ancrage, désormais garanti par l'article 72-3 de notre loi fondamentale, n'empêche néanmoins pas l'Union des Comores de revendiquer sa souveraineté sur cette collectivité.

En outre, la création de frontières n'a pas pour autant mis fin à des mouvements de population anciens, qui reposent sur les liens économiques mais aussi familiaux entre les habitants des différentes îles de l'archipel et qui ont pris une importance considérable avec l'inversion marquée des différences de niveaux de vie et d'équipements entre Mayotte et les Comores. Ainsi, le produit national brut par habitant de cette collectivité était, en mai 2005, neuf fois supérieur à celui des Comores.

Le présent projet de loi comprendrait plusieurs dispositions spécifiquement applicables aux collectivités ultramarines.

La possibilité d'une modulation de la législation applicable outre-mer par rapport à celle prévalant en métropole est en effet autorisée tant par l'article 73 de la Constitution, s'agissant des départements d'outre-mer, dans lesquels des « adaptations » peuvent intervenir pour tenir compte de leurs « caractéristiques et contraintes particulières », que par l'article 74 qui permet, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de doter les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative d'un statut « à la carte ».

Afin de tenir compte de la situation à chaque fois particulière de tel ou tel territoire, les dispositions du présent projet de loi ne concernent parfois qu'une collectivité déterminée.

a) Le renforcement des dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers outre-mer

Le projet de loi comporte tout d'abord des mesures destinées à renforcer les mesures de contrôle ainsi que les mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

? En matière de contrôle, l'article 70 renforcerait les possibilités d'effectuer une visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exception des voitures particulières, aux fins de rechercher et constater des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en l'étendant à certaines parties du territoire de la Guyane, de la Guadeloupe et de Mayotte. Pour ces deux dernières collectivités, le dispositif ne s'appliquerait cependant que pour une période de cinq ans.

Par ailleurs, l'article 78 autoriserait, pour une période de cinq ans, l'exercice de contrôles d'identité en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi sur certaines parties du territoire de la Guadeloupe et de Mayotte.

L'article 71 permettrait d'ordonner :

- en Guyane, la destruction des embarcations fluviales non immatriculées ayant servi à commettre les infractions d'aide à l'entrée et au séjour d'étrangers en situation irrégulière ;

- en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte, l'immobilisation des véhicules terrestres utilisés aux mêmes fins.

L'article 72 limiterait la validité territoriale de l'autorisation de travail liée à la délivrance d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » ou d'une carte de résident au seul département d'outre-mer dans laquelle elle a été délivrée.

? Afin d'assurer un éloignement plus effectif des étrangers en situation irrégulière, l'article 67 prévoirait l'extension temporaire à l'ensemble du département de la Guadeloupe des dispositifs dérogatoires applicables actuellement en Guyane et dans la partie française de l'île de Saint-Martin en matière d'exécution des arrêtés de reconduite à la frontière et de recours contre ces derniers. Ainsi, pendant cinq ans, sur tout le territoire de la Guadeloupe, les recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière n'auront pas de caractère suspensif et l'exécution de l'arrêté pourra intervenir immédiatement à compter de sa notification.

L'article 68 permettrait l'éloignement d'office vers le Venezuela des ressortissants vénézuéliens présents sur un navire arraisonné à raison des activités de pêche illicite menées dans les eaux territoriales de la Guyane.

L'article 69 assurerait l'application à l'ensemble du territoire métropolitain ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon des mesures d'interdiction du territoire, de reconduite à la frontière et d'expulsion prononcées à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

b) Des dispositifs particuliers en matière de droit civil et de droit du travail dans la collectivité départementale de Mayotte

La situation extrêmement préoccupante de Mayotte, mise en évidence tant par la commission d'enquête du Sénat que par la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la situation de l'immigration à Mayotte13(*), justifie la mise en place de dispositifs dérogatoires au droit commun. Juridiquement, cette démarche est possible compte tenu de l'appartenance actuelle de la collectivité départementale de Mayotte à la catégorie des collectivités d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution.

? Quatre articles du projet de loi tendent ainsi à prévoir des dispositifs destinés à prévenir ou sanctionner les abus liés aux reconnaissances de paternité à Mayotte. Cette institution du droit de la famille y est en effet couramment détournée de son objet aux seules fins de faire acquérir la nationalité française, un titre de séjour ou une protection contre l'éloignement.

L'article 73 prévoirait que la personne ayant reconnu un enfant naturel né à Mayotte d'une mère étrangère devrait participer aux frais médicaux liés à sa naissance.

L'article 74 limiterait l'usage de la procédure de la « dation de nom », pratiquée en vertu du statut civil de droit local, au seul cas où les deux parents relèvent effectivement de ce statut. Si l'un des parents ne relève pas de ce droit, la filiation ne pourra être établie que dans les conditions prévues par le code civil pour Mayotte.

L'article 75 instituerait une procédure d'opposition aux reconnaissances frauduleuses d'enfants, c'est-à-dire intervenues non dans l'intérêt personnel de l'enfant mais dans celui de ses parents. Il s'agirait ainsi de lutter contre les reconnaissances qui n'auraient d'autres fins que l'obtention d'un titre de séjour ou d'un obstacle à l'éloignement, ou l'acquisition de la nationalité française.

L'article 76 étendrait les sanctions pénales déjà prévues en matière de mariages de complaisance intervenus dans le seul but d'obtenir un titre ou la nationalité française aux reconnaissances d'enfants effectuées aux mêmes fins.

? Pour lutter contre le travail d'immigrés en situation irrégulière à Mayotte qui connaît, sur ce point, une situation endémique, l'article 77 autoriserait les contrôles, dans des locaux habités, du respect de la législation du travail pour les employés de maison.

? En dernier lieu, l'article 79 du projet de loi prévoirait d'allonger le délai de rétention des personnes soumises, à Mayotte, à un contrôle d'identité.

* 12 Les autres départements et collectivités d'outre-mer ne connaissent pas un tel phénomène. La Martinique accueillerait actuellement 500 étrangers en situation irrégulière, tandis que La Réunion en compterait 600. 

* 13 Rapport d'information n° 2932 (Assemblée nationale, XIIè lég.) de M. Didier Quentin au nom de la mission d'information de la commission des lois sur la situation de l'immigration à Mayotte, présidée par M. René Dosière.