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Projet de loi de finances pour 2007 : Gestion et contrôle des finances publiques - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - compte spécial avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

 

D. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Le programme 156 présente huit objectifs, liés à trois grandes finalités d'intérêt général.

La première vise à promouvoir le civisme fiscal et à renforcer la lutte contre la fraude. Elle se traduit par trois objectifs complémentaires:

- favoriser le civisme fiscal par l'accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers (objectif 1) ;

- faciliter l'impôt par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service précis et mesurables et le développement de procédures dématérialisées (objectif 2) ;

- renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif 3).

La deuxième vise à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs.

- maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif 4) ;

- améliorer la qualité comptable (objectif 5).

La troisième consiste enfin à améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services. Elle se traduit par trois objectifs :

- réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif 6) ;

- renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local (objectif 7) ;

- optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif 8).

Votre rapporteur spécial avait souligné l'an passé l'avance réelle dont avaient bénéficié les administrations financières rattachées au programme 156 grâce aux « contrats objectifs - moyens » puis « contrats de performance » conclus depuis plusieurs années avec la direction du budget. Il avait souligné que les indicateurs étaient disponibles sur des séries temporelles longues, ce qui facilitait les comparaisons, et les rendait crédibles aux yeux du Parlement.

Il se félicite que le responsable de programme n'ait pas cédé à la pression consistant à réduire le nombre d'objectifs et d'indicateurs. Du point de vue du Parlement, ceux-ci paraissent, sous réserve d'adaptations techniques mineures, pleinement pertinents. Il y aurait quelque paradoxe à supprimer des indicateurs du projet annuel de performances présenté au Parlement, alors que la démarche des contrats de performance repose sur une large batterie d'indicateurs, sauf à inciter votre rapporteur spécial à lire attentivement les contrats signés avec la direction du budget.

Comme lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial ne souhaite pas commenter chaque objectif et chaque indicateur, mais formuler quelques remarques :

- objectif 1 :

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal. Ce bon niveau est assurément lié à des améliorations significatives de la qualité de service et à l'investissement considérable réalisé en matière de nouvelles technologies.

L'achèvement de certains chantiers informatiques permet, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure, comme le rapprochement entre impôt sur le revenu et CSG.

- objectif 2 :

L'indicateur n° 2 « niveau de développement des procédures dématérialisées, commun à la DGI et à la DGCP » amène votre rapporteur spécial à nuancer les remarques faites l'an passé, compte tenu des progrès réalisés en 2006.

Le sous-indicateur relatif au nombre de particuliers ayant souscrit leurs déclarations de revenus par Internet, s'il a été revu à la baisse en 2006 (prévision entre 6 et 10 millions de télé-déclaration, chiffre atteint : 5.150.595), démontre néanmoins l'investissement du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine : la cible est fixée à 10 millions de télé-déclarations en 2008, à rapporter aux 34,8 millions de contribuables, mais surtout au 16,3 millions de personnes imposables à l'impôt sur le revenu. Votre rapporteur spécial s'est rendu, le 18 mai 2006, dans un centre des impôts parisien pour suivre la campagne de l'impôt sur le revenu 2006 : il lui a semblé que les engorgements constatés l'année précédente ne s'étaient pas reproduits et que le dispositif mis en place par la direction générale des impôts avait fonctionné de manière satisfaisante. Ainsi, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, « le service de la déclaration en ligne est resté fluide et totalement disponible tout au long de la campagne déclarative ». La capacité informatique a été multipliée par quatre afin de pouvoir accueillir 25.000 télé-déclarations par heure. Les internautes ont disposé de délais supplémentaires en fonction de leur zone scolaire de résidence afin de limiter les pics d'affluence. Ce dispositif aurait été bien perçu par les usagers qui ont été nombreux à utiliser les délais supplémentaires offerts. Par ailleurs, pour aider les internautes à choisir les meilleurs moments pour télé-déclarer, un dispositif de type « bison futé » les a renseignés tout au long de la campagne.

S'agissant de la part des recettes de TVA acquittées par télérèglement, les résultats restent peu satisfaisants : 172.000 télédéclarants en 2005, contre une prévision de 250.000. Toutefois, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, une progression sensible de l'indicateur serait constatée depuis le début de l'année. Il faut rappeler que, en 2007, l'abaissement du seuil7(*) de l'obligation d'utiliser TéléTVA et la mise en oeuvre du certificat gratuit entraîneront une augmentation8(*) significative du nombre d'adhérents à TéléTVA. Par ailleurs, l'application de ce nouveau seuil conduira à faire entrer dans le champ de l'obligation des entreprises de taille modeste.

Les difficultés varient selon la filière utilisée9(*), EDI ou EFI, et selon qu'il y a recours à un prestataire intermédiaire ou accès direct. Le recours à un prestataire intermédiaire peut constituer un frein à l'adhésion des entreprises. L'impossibilité actuelle de rectifier une déclaration ou un paiement jusqu'à la date limite de dépôt tend à dissuader certains experts-comptables, prescripteurs en la matière vis-à-vis de leurs clients.

Des efforts ont été réalisés pour améliorer la qualité de service. Pour aider les entreprises dans leurs démarches, le service de télé-assistance apporte à la fois un appui technique et une aide générale à la procédure d'adhésion. Ceux-ci pourraient s'avérer payants : un sondage BVA du mois de juillet 2004 indiquait que 96 % des entreprises étaient satisfaites du service de déclaration et de paiement de la TVA, offert par la filière EFI (ce taux est de 94 % pour la filière EDI).

- objectif 3 :

L'an passé, votre rapporteur spécial avait considéré que les indicateurs n° 2 et n° 3, relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichaient des valeurs cibles trop peu ambitieuses, peu satisfaisantes en l'état.

Le taux de recouvrement des créances fiscales devrait passer de moins de 40 % en 2004 (compte tenu des révisions opérées en termes de méthodologie de l'indicateur) à 43 % en 2008. Votre rapporteur spécial a commandé une enquête, en cours, sur le sujet à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF. Les commentaires du projet annuel de performances sont inquiétants. Ils indiquent que « les comptables de l'Etat ne disposent pas de leviers d'action » sur le recouvrement des droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe. Il est à craindre que les administrations de Bercy ne visent pas de réelles améliorations.

Le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires était de seulement 34 % en 2004. Il devrait passer à 42 % en 2008. Conscient des dysfonctionnements constatés, le ministère a commandé un audit de modernisation à ce sujet. Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, les recommandations des auditeurs auraient toutes été suivies d'effet :

- le télépaiement des amendes a été étendu à toutes les amendes forfaitaires majorées et condamnations pécuniaires en mars 2006 ;

- le timbre dématérialisé est entré en phase expérimentale en avril 2006 avec une vingtaine de buralistes pilotes ;

- le rapprochement des avis de contravention revenus avec la mention  « n'habite pas à l'adresse indiquée » avec les fichiers fiscaux est mis en oeuvre progressivement : dès septembre prochain, les adresses du fichier des comptes bancaires FICOBA seront intégrées automatiquement, avec l'envoi automatique d'un avis « deuxième chance » proposant le retour à l'amende initiale ;

- une progressivité a été introduite en avril 2006 dans les actions en recouvrement par l'institution d'une phase de relance amiable de 3 mois avant toute action coercitive. En outre, des seuils ont été intégrés dans les traitements de façon à ne plus lancer plusieurs oppositions administratives simultanées pour des titres de faible montant ;

- la généralisation de l'amende forfaitaire minorée a donné lieu à la rédaction d'une mesure législative qui pourrait être prochainement proposé au Parlement ;

- la valorisation du télépaiement par un délai plus long avant majoration a également fait l'objet de la rédaction d'une mesure législative qui pourrait être prochainement proposé au Parlement.

Néanmoins, malgré ces efforts indéniables, ni la prévision de 2007 (40 %), ni la cible de 2008 (42 %) n'ont été relevés : tout se passe comme si l'audit ne devait pas conduire à des améliorations significatives. L'audition, le 3 mai 2006, de M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, de MM. Bertrand Brassens et André Barilari, inspecteurs généraux des finances, de M. Yves Delbos, inspecteur général des services judiciaires, et de M. Jean-Yves Le Gallou, inspecteur général de l'administration, auteurs de l'audit sur la modernisation du paiement des amendes, a clairement souligné l'ampleur des dysfonctionnements. Ceux-ci vont bien au-delà du champ de l'audit, comme en témoigne la gestion délicate des « faveurs ».

- objectif 6 :

L'indicateur n° 1 prévoit un délai global de paiement des dépenses de l'Etat (délai moyen) de 30 jours en 2007, avec une valeur cible de 28 jours en 2008. Rien n'indique que l'objectif 2006 (35 jours) sera tenu, en raison, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, de l'entrée en vigueur de la LOLF le 1er janvier 2006 et de la mise en oeuvre de « palier 2006 ». Au 30 juin le délai était de 36,87 jours.

- les indicateurs absents :

Votre rapporteur spécial avait appelé l'an passé à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale » des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire. Cette recommandation n'a pas été prise en compte. Pourtant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie impose ce type de démarche, notamment aux administrations présentes à l'étranger : direction générale du trésor et de la politique économique et Quai d'Orsay, qui dans leurs contrats de modernisation, s'engagent à réduire leurs implantations territoriales, par le biais « d'indicateurs de dispersion immobilière ».

L'enjeu lié aux implantations de Bercy est majeur : les six réseaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et l'administration centrale ne comptent pas moins de 7.217 implantations.

La politique de Bercy est clairement d'en réduire le nombre. Depuis 2003, les réductions d'implantations ont ainsi porté sur environ 500 trésoreries (soit environ 15 % du réseau à cette date). Au cours des trois dernières années, 31 recettes des finances ont été fermées (dont 7 au 1er janvier 2006) et deux autres créées.

Cette évolution se fait sans débat devant le Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances : l'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP n'est pas discuté, notamment au regard des impératifs de présence sur le territoire, faute d'être exprimé, par exemple dans le projet annuel de performances.

Les principales observations et interrogations de votre rapporteur spécial
sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, soulignent que les engagements des administrations fiscales en matière de qualité de service sont payants.

L'achèvement de certains chantiers informatiques permet, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure, comme le rapprochement entre impôt sur le revenu et CSG.

Les gains de productivité enregistrés au cours des dernières années permettent d'envisager un partage de ceux-ci avec les collectivités publiques « clientes » de l'administration fiscale : les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale. Les frais de gestion facturés à ces collectivités, pour les impôts recouvrés par l'administration fiscale, devraient diminuer.

En matière de télé-déclaration de l'impôt sur le revenu, des enseignements ont été tirés des difficultés de l'année 2005.

Sans que le taux actuel de télé-déclaration de la TVA soit satisfaisant, le recours au produit « téléTVA » se développe peu à peu. La gratuité des certificats et le développement de l'assistance aux entreprises pourraient finir par emporter l'adhésion. Les efforts en matière de qualité de service doivent se poursuivre.

Les loyers budgétaires ont fait l'objet de critiques de la part de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, dont France Domaine devra tenir compte dans le cadre de l'expérimentation en cours.

Le développement des moyens de paiement électroniques pour le secteur public local parait bien lent : le contrat de performance de la direction générale de la comptabilité publique prévoit un taux de progression des paiements automatisés de seulement 5 % par an d'ici 2008.

Malgré un audit relatif au recouvrement des amendes, dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que des conséquences concrètes ont été tirées, l'objectif, pourtant peu satisfaisant, lié au taux de recouvrement des amendes n'a été relevé, ni pour 2007, ni pour 2008. Il est à craindre, comme l'a montré une audition de votre commission des finances, que des dysfonctionnements perdurent.

La mise en place de la LOLF et de l'application informatique « Palier 2006 » a engendré un 2006 un rallongement du délai global de paiement des dépenses de l'Etat (36,87 jours au 30 juin 2006).

Le gouvernement réduit le nombre d'implantations territoriales de Bercy (au nombre de 7.217), à commencer par celles de la DGI et de la DGCP, sans débat devant le Parlement. L'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP ne fait pas l'objet d'une discussion pourtant nécessaire, au regard notamment des impératifs de présence sur le territoire. Votre rapporteur spécial avait appelé l'an passé à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale » des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire.

* 7 Le seuil du chiffre d'affaires hors taxes de référence sera porté de 1,5 million d'euros à 760.000 euros.

* 8 Elle est évaluée à environ 160.000 entreprises (110.000 entreprises adhérentes à titre obligatoire du fait de l'abaissement du seuil et 50.000 entreprises adhérentes à titre optionnel).

* 9 EFI (Echange de Formulaires Informatisé) : déclarer directement sur Internet sur le portail des impôts. EDI (Echange de Données Informatisées) : les données correspondant à la déclaration et à son paiement proviennent du logiciel de gestion du déclarant et sont transmises en format normalisé (EDI) au destinataire.