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Projet de loi de finances pour 2007 : Gestion et contrôle des finances publiques - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - compte spécial avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

 

C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS

Les crédits relevant du présent programme sont à 81,2 % des crédits de personnel. Ceux-ci représentent, selon la justification au premier euro, 6.611,9 millions d'euros.

Au sein de la « masse salariale », les crédits dévolus au paiement de la contribution employeur au titre des pensions (dont le taux passe de 49,9 % en 2006 à 50,74 % en 2007) sont estimés à 1.574 millions d'euros. La dynamique de cette contribution explique à elle seule l'augmentation des crédits du programme.

Par ailleurs, les crédits de personnel évoluent en fonction de la variation des effectifs. Le solde net en emplois entre le plafond fixé en 2006 et celui de 2007 serait de - 2.458 équivalents temps plein (ETPT). Les changements de périmètre liés à des transferts d'emploi sont très limités.

Emplois répartis en ETPT

(en millions d'euros)

Catégorie d'emplois

Plafond 2006

Plafond 2007

Variation 2007/2006

Crédits demandés pour 2007 (y.c. charges sociales)

Catégorie A+

1.916

1.1953

+ 37

211,5

Catégorie A

28.344

28.499

+ 155

2.026,5

Catégorie B

42.258

42.988

+ 730

2.141,2

Catégorie C

59.023

55.643

- 3.380

2.232,6

Total

131.541

129.83

- 2.458

6.611,9

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

En outre, sont pris en compte, dans la justification au premier euro, les autres effets de structures, à savoir le glissement vieillesse technicité (GVT), dans ses deux composantes :

- un GVT positif (ou effet de carrière) qui mesure l'évolution de la masse salariale résultant des évolutions de carrière des agents (changements d'échelon, de grade et de corps), estimé à 44,14 millions d'euros ;

- un GVT négatif (ou effet de noria) qui exprime l'économie naturelle due à l'écart de rémunération entre les sortants et les entrants, estimé à 23,7 millions d'euros.

Le solde du GVT est donc positif.

S'agissant des rémunérations, celle-ci comporte une part « variable » limitée, consacrée à la récompense du « mérite ».

La rémunération au mérite des cadres A à Bercy, selon les réponses fournies au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- les directeurs d'administration centrale

Un dispositif de rémunération à la performance des cadres dirigeants a été expérimenté en 2004 au MINEFI. La modulation porte sur l'allocation complémentaire de fonctions (ACF), non assise sur le traitement indiciaire et qui peut évoluer en fonction de la manière de servir (décret n° 2002-710 du 2 mai 2002).

Le dispositif concernait en 2005 les 150 cadres dirigeants de l'administration centrale (les directeurs généraux et directeurs entrant désormais, après expérimentation pour 8 directeurs généraux et directeurs dans le dispositif mis en oeuvre au plan interministériel). Le bonus, annuel et réversible d'une année sur l'autre, a été, pour les années 2004 et 2005, compris entre 0 et 10 % du total indemnitaire de référence. Le montant moyen versé en 2006 au vu des résultats de l'année 2005, au titre de cette part variable d'ACF, s'élève à 1.990 euros.

A compter du 1er janvier 2006, le dispositif MINEFI a été renforcé. Il repose sur les principes suivants :

- fixation préalable d'objectifs précis, peu nombreux, hiérarchisés et assortis d'indicateurs de mesure simples et pertinents (3 à 5 objectifs et au maximum 2 indicateurs par objectif) ;

- mise en place d'un entretien d'évaluation annuel permettant à la fois de faire le bilan de l'année écoulée et de fixer les objectifs de l'année à venir ;

- prise en compte pour l'évaluation de la dimension managériale des fonctions (40 % de l'appréciation globale) ;

- mise en cohérence de la modulation indemnitaire avec l'évaluation.

Le bonus est notifié par courrier individuel, ainsi que l'appréciation portée sur les résultats et le management.

- les services déconcentrés

La rémunération indemnitaire des dirigeants des services déconcentrés du MINEFI est également modulée, via l'allocation complémentaire de fonctions, selon un dispositif propre à chacune des directions. L'amplitude de modulation est variable mais peut aller jusqu'à plus ou moins 20 % de la part fixe de cette prime.

- les autres cadres A

La modulation au mérite concerne également les autres agents de catégorie A en fonction dans les services centraux (administrateurs civils et attachés soit environ 1.900 agents). Pour les administrateurs civils (chefs de bureau et adjoints), modulés en fonction de l'évaluation de leur activité depuis de nombreuses années, une réflexion est en cours visant à rationaliser le dispositif actuel et le transformer en un véritable système de rémunération à la performance, assis sur les résultats annuels, dûment évalués. La modulation s'applique également pour une partie des cadres A des services déconcentrés (à partir du grade d'inspecteur principal) et des directions du ministère ont mis en place des dispositifs spécifiques de rémunération de la performance (0 à 3.000 euros) en faveur des cadres intermédiaires (DGI pour les inspecteurs principaux et inspecteurs départementaux non comptables). Ces mécanismes sont soit identiques à celui des cadres dirigeants soit spécifiques. Au total 4.300 cadres des services déconcentrés du ministère sont concernés par une modulation de leur rémunération et une reconnaissance de leur implication.

Pour l'ensemble du ministère, les effectifs concernés par la modulation indemnitaire représentent globalement près de 25 % des agents de catégorie A.

Outre la part majeure prise par les dépenses de personnel, les crédits du programme 156 se caractérisent par un fort volume des crédits dédiés aux grands projets informatiques. Ces investissements informatiques correspondent à deux grands projets transversaux, COPERNIC, retracé dans l'action 9, et Hélios.

Le coût total du programme COPERNIC, visant à faire évoluer les systèmes d'information existants de la DGI et de la DGCP en les décloisonnant, et en offrant la perspective pour l'usager d'un accès à son compte fiscal en ligne, a été évalué en 2001 à 911,5 millions d'euros. C'est dire l'enjeu budgétaire que représente l'aboutissement de ce projet informatique.

Pour 2007, les crédits prévus se décomposent comme suit :

Le programme COPERNIC et la justification au premier euro 2007

(en millions d'euros)

 

Titre 36(*)

Titre 5

Total

Autorisations d'engagement

5,0

54,3

59,3

Crédits de paiement

5,0

129,5

134,5

Dont crédits de paiement au titre des engagements nouveaux

5,0

27,2

32,2

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

Les travaux réalisés en 2007 viseraient à assurer une « identification homogène et unifiée des usagers ». En matière de fiscalité personnelle, l'application d'assiette existante serait modifiée afin de la transformer en « application nationale unique accessible sans limites géographique ». Par ailleurs, à la fin de l'année 2007 - début 2008, les télé-procédures offertes aux usagers professionnels seraient rénovées. En particulier, afin de faciliter l'accès unifié aux services en ligne des professionnels, la télé-procédure TéléTVA (déclaration et paiement en ligne de la TVA) serait refondue.

Hélios, dont le coût total est estimé à 139 millions d'euros sur la période 2001-2007, vise à créer un progiciel comptable destiné à la tenue des comptabilités des collectivités et établissements publics locaux. Pour 2007, 19,12 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 19,3 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus au titre du programme Hélios.

Il faut souligner qu'une large part des crédits dédiés au présent programme est contractualisée dans le cadre des contrats pluriannuels de performance signés par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique. Le contrat signé par la DGCP, le 28 avril 2006, avec la direction du budget lui garantit des moyens, sur une période de trois ans, en autorisations de programme (AE) et crédits de paiement (CP), susceptibles de lui permettre d'atteindre ses objectifs.

Les crédits contractualisés de la DGCP

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

2007

2008

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Titre 2

2.657

2.657

2.675

2.675

2.658

2.658

Hors titre 2

792

686

744

690

732

690

Total des crédits de fonctionnement

3.449

3.343

3.419

3.365

3.390

3.348

Investissements informatiques

179,4

169,5

54,3

129,5

12,0

72,7

Source : contrat de performance 2006-2008

En « contrepartie », le nombre d'ETPT de la direction générale de la comptabilité publique diminuerait d'environ 1,7 % en 2007, soit 970 ETPT.

Pour la direction générale des impôts, le contrat signé, avec la direction du budget, le 3 mai 2006, propose les mêmes mécanismes de « dotations garanties ».

Les crédits contractualisés de la DGI

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

2007

2008

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Titre 2

3.870

3.870

3.871

3.871

3.826

3.826

Fonctionnement/immobilier

726

634

718

663

725

691

Total général

4.596

4.504

4.589

4.534

4.551

4517

Source : contrat de performance 2006-2008

Les « contreparties » sont du même ordre : sur la période 2006-2008, la DGI s'engage à réduire le nombre d'ETPT de 3.890 unités.

Enfin, la justification au premier euro mentionne, dans le cadre de la modernisation de la gestion de l'immobilier de l'Etat, des expérimentations de « loyers budgétaires » portant sur immeubles domaniaux occupés par la DGI et la DGCP situés dans les départements de la Seine et Marne, de l'Essonne, de la Loire Atlantique ainsi que dans la région Centre. Ces loyers budgétaires sont calculés en appliquant le coût moyen de l'endettement à long terme de l'Etat (5,4 % pour 2007) par la valeur des immeubles telle qu'inscrite dans le bilan d'ouverture des immobilisations de l'Etat.

Cette expérimentation doit tenir compte des critiques de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat. Celle-ci considère que le loyer budgétaire, expérimenté dans quelques ministères en 2006, et qui a vocation à s'appliquer à tous les immeubles d'administration centrale en 2007, constitue « un mécanisme complexe pour des avantages attendus modérés ». Le rapport souligne que « tel qu'il est expérimenté aujourd'hui, le loyer budgétaire nous semble un mécanisme fragile qui ne peut à lui seul réussir à atteindre l'objectif de rationalisation de l'occupation du patrimoine contrôlé par l'État qui lui est fixé. En effet, l'écart entre le niveau des loyers de marché et des loyers budgétaires, qui résulte aussi bien de l'imprécision des évaluations des immeubles inscrites au tableau général des propriétés de l'Etat que du choix du taux de 5,12 %, biaise les arbitrages attendus entre la location et l'occupation domaniale mais aussi entre deux occupations domaniales. Situés au-dessus des loyers de marché, les loyers budgétaires pourraient inciter à des prises à bail injustifiées qui auraient pour conséquence d'alourdir les charges de fonctionnement de l'État ; situés en dessous des loyers de marchés, ils pourraient au contraire figer toute incitation à déménager ou à réduire les surfaces occupées ».

La mission souligne par ailleurs que « le choix de faire payer aux administrations occupantes des loyers s'accompagnant de flux monétaires réels induit des coûts de recouvrement non négligeables, plus importants que ceux induits dans les entreprises par des flux retracés en comptabilité analytique ».

* 6 Les crédits du titre 3 correspondent aux loyers et charges dus à raison des extensions immobilières qui sont intervenues depuis 2001 pour accompagner la montée en charge des équipes de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre du programme.