III. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le jeudi 11 janvier 2007 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Procaccia sur le projet de loi n° 117 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de modernisation du dialogue social .
Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a souligné que le projet de loi de modernisation du dialogue social marque, en dépit de sa brièveté, une étape importante de l'histoire des relations sociales dans notre pays.
Pour autant, ce texte ne peut être considéré comme une réponse à la crise du contrat première embauche (CPE), puisque le Premier ministre a lancé dès décembre 2005 le processus qui a abouti à son élaboration : il a d'abord demandé à Dominique-Jean Chertier, ancien conseiller social de Jean-Pierre Raffarin, de faire des propositions sur les moyens d'améliorer le dialogue entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, puis a procédé à plusieurs séries d'entretiens bilatéraux avec les organisations syndicales et professionnelles, avant de consulter la commission nationale de la négociation collective en novembre 2006.
La réforme vise à améliorer le dialogue entre le Gouvernement et les partenaires sociaux sur l'élaboration des réformes touchant au droit du travail, pour sortir de la logique du conflit qui a trop longtemps prévalu en France.
Aujourd'hui peu organisée, la concertation préalable à l'adoption de ces réformes est de qualité et de portée très variables selon les dossiers. Il arrive que les partenaires sociaux soient étroitement associés à leur conception ; le législateur renvoie même parfois à la négociation collective le soin de définir les contours de la réforme, avant de reprendre les termes de l'accord ainsi conclu. Ce fut le cas pour élaborer la convention de reclassement personnalisé en 2005 ou le plan pour l'emploi des seniors en 2006. Mais il arrive aussi, comme la crise du CPE l'a montré, que les pouvoirs publics, dans un souci de rapidité, choisissent d'agir seuls et négligent complètement la phase de concertation.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a indiqué que le projet de loi tend donc à généraliser les meilleures pratiques, en formalisant et en systématisant la concertation avec les partenaires sociaux. Il repose sur le triptyque suivant : concertation, consultation et information.
Concertation tout d'abord. Le texte prévoit que toute réforme touchant aux relations du travail, à l'emploi ou à la formation professionnelle, fera obligatoirement l'objet d'une concertation avec les organisations patronales et syndicales, en vue de l'ouverture d'une négociation nationale interprofessionnelle. Cette phase de concertation s'appuiera sur un document d'orientation remis par le Gouvernement aux partenaires sociaux et présentant des éléments de diagnostic, les orientations poursuivies et les principales options. Les partenaires sociaux, s'ils le souhaitent, pourront informer le Gouvernement de leur intention d'engager une négociation, en indiquant le délai qu'ils jugent nécessaire pour la mener à bien.
Le Gouvernement pourra cependant se dispenser d'appliquer cette procédure en cas d'urgence. Pour mieux encadrer cette dérogation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui impose au Gouvernement de motiver sa décision de déclarer l'urgence et d'en informer les partenaires sociaux. L'urgence ne devrait être utilisée que dans des cas exceptionnels comme une crise sanitaire, par exemple.
Consultation ensuite. Le projet de loi prévoit que le Gouvernement devra soumettre aux différentes instances du dialogue social - commission nationale de la négociation collective, comité supérieur de l'emploi et conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie - les projets de loi et de décret élaborés au vu des résultats de la concertation et de la négociation. Les partenaires sociaux, qui siègent dans ces structures, auront ainsi l'occasion d'exprimer leur point de vue et pourront notamment faire part de leur désapprobation si le texte présenté par le Gouvernement s'éloigne sensiblement de l'accord qu'ils auront préalablement conclu.
Information enfin. Le projet de loi institue un rendez-vous annuel d'échanges entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, dans le cadre de la commission nationale de la négociation collective. Le Gouvernement devra présenter les orientations de sa politique en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle, ainsi que le calendrier des réformes envisagées. Les partenaires sociaux présenteront, quant à eux, l'état d'avancement des négociations interprofessionnelles en cours et le calendrier de celles qu'ils entendent engager.
Cette réunion annuelle s'inspire de l'idée « d'agenda partagé » contenue dans le rapport Chertier. Un rapport sera remis chaque année au Parlement pour l'informer des procédures de concertation et de consultation effectuées dans l'année écoulée.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a estimé que le succès de la réforme du dialogue social suppose un changement des pratiques.
Le projet de loi ne modifie bien sûr en rien les prérogatives constitutionnelles du Gouvernement et du Parlement : le Gouvernement n'est pas tenu de reprendre intégralement le contenu de l'accord des partenaires sociaux et les parlementaires conservent la plénitude de leur pouvoir d'amendement. Dans ces conditions, un équilibre devra être trouvé entre le nécessaire respect du compromis négocié par les partenaires sociaux, sans quoi le renvoi à la négociation aurait peu d'utilité, et le respect de la volonté du Gouvernement et du Parlement, dont l'approche est complémentaire de celle des organisations représentatives.
Elle a ensuite reconnu qu'il sera juridiquement assez simple de contourner la nouvelle procédure de concertation : dans la mesure où elle ne s'applique pas aux propositions d'origine parlementaire, le Gouvernement pourrait être tenté de gagner du temps en chargeant un parlementaire de déposer une proposition de loi qui serait en réalité d'origine gouvernementale. Le ministre délégué au travail, à l'emploi et à l'insertion professionnelle des jeunes, Gérard Larcher, a cependant indiqué ne pas craindre de telles dérives, qui seraient contraires à l'esprit de la réforme.
Concernant les lois de transposition des directives communautaires, deux situations sont envisageables : si la directive laisse une marge d'appréciation aux Etats membres, la loi de transposition sera bien constitutive d'une réforme au sens de la loi et sera soumise à concertation ; si elle est au contraire très précise, la loi de transposition sera une simple mesure d'adaptation du droit national au droit communautaire et la concertation ne s'imposera pas.
Enfin, Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a fait observer que le projet de loi n'encadre la négociation des partenaires sociaux d'aucun délai et que l'on ne peut donc totalement écarter le risque de manoeuvres dilatoires de la part de certaines organisations qui pourraient être tentées de ralentir les discussions dans l'espoir « d'enterrer » une réforme.
Elle a déclaré s'être interrogée sur l'opportunité d'enserrer la procédure dans des délais plus stricts, mais y avoir finalement renoncé, dans la mesure où il paraît impossible de déterminer a priori ce que doit être la durée maximale d'une négociation. Elle a préféré s'en remettre, sur ce point, à l'esprit de responsabilité de l'ensemble des acteurs, qui auront certainement à coeur de négocier de bonne foi, ne serait-ce que pour éviter que le rôle nouveau qui leur est reconnu dans l'élaboration des normes ne leur soit retiré.
Elle a ajouté que le Gouvernement conservera in fine la maîtrise du calendrier puisqu'il pourra toujours couper court à une négociation qui s'éterniserait en présentant un projet de loi devant le Parlement.
En conclusion, Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a souligné que l'adoption de la réforme du dialogue social suscite la réflexion sur plusieurs sujets qui lui sont intimement liés :
- en premier lieu, le renforcement du dialogue social pose la question de la légitimité et de la représentativité de ses acteurs ; s'il est prématuré de trancher dès aujourd'hui le débat sur la représentativité syndicale, cette question devrait constituer l'une des premières applications de la loi de modernisation du dialogue social ;
- le rapport Chertier préconise ensuite, à juste titre, de rationaliser les nombreuses instances de consultation ou d'expertise qui se sont multipliées dans le domaine social ; un examen approfondi des activités et du rôle de chacune de ces structures s'impose au préalable ;
- enfin, la réforme du dialogue social invite à réfléchir sur le mode de fonctionnement du Parlement pour l'examen des réformes touchant au code du travail ; si les parlementaires veulent être en mesure de consulter eux aussi les partenaires sociaux, il est indispensable que les commissions des affaires sociales disposent d'un délai suffisant avant le passage des textes en séance publique ; on pourrait également imaginer qu'un délai minimum soit prévu entre le dépôt des amendements extérieurs et leur examen par la commission, afin que les organisations représentatives puissent faire connaître leur point de vue. Apporter de telles garanties implique toutefois une réforme de la Constitution et du Règlement des assemblées qui ne peut être mise en oeuvre à court terme.
La réforme du dialogue social ici proposée ne constitue donc, vraisemblablement, que la première étape d'une transformation plus vaste du système de relations sociales. Le projet de loi présentant, en l'état, un équilibre satisfaisant, Mme Catherine Procaccia, rapporteur , a invité la commission à l'adopter dans la rédaction transmise par l'Assemblée nationale.
M. Alain Gournac a indiqué qu'il considère lui aussi le projet de loi comme une avancée très positive et a souhaité que les règles de dépôt des amendements soient revues pour permettre, à l'avenir, de connaître la position des organisations représentatives. Il a ensuite appelé de ses voeux un changement d'état d'esprit : dans les pays voisins, le recours à la grève est loin d'être aussi fréquent qu'il peut l'être en France et il convient donc de développer l'information, la consultation et la concertation afin d'éviter les malentendus et de trouver des compromis. Bien que les règles actuelles de la représentativité syndicale ne soient à l'évidence plus adaptées, il a jugé prématuré de les modifier dès aujourd'hui et a proposé d'appliquer le projet de loi de modernisation du dialogue social avant d'aller plus loin. Il a enfin regretté que l'examen de ce projet intervienne si tardivement dans la législature, alors que le Parlement doit déjà examiner de nombreuses autres réformes.
M. Jean-Pierre Godefroy a jugé excellente la présentation du rapporteur, dans la mesure où elle pose clairement l'ensemble des problèmes soulevés par le texte. Il a assimilé le projet de loi à une simple pétition de principes, peu conforme au demeurant à la pratique suivie par le Gouvernement ces derniers mois. Il s'est toutefois déclaré favorable au développement du dialogue social et a assuré que les syndicats sont prêts à passer des compromis. Tout en admettant qu'il s'agit d'une question délicate, il a regretté que la question de la représentativité syndicale ne soit pas réglée par le projet de loi, dans la mesure où elle conditionne l'efficacité de la réforme. En ce qui concerne l'évolution du travail parlementaire, il a proposé que chacun se livre à une autocritique, soulignant que de nombreux amendements, inspirés par les organisations insatisfaites du résultat d'une négociation, sont déposés tardivement, sans qu'il soit possible de les examiner sérieusement. Il a demandé que le bicamérisme soit respecté et que le Sénat ait la possibilité de défendre jusqu'au bout les positions qui sont les siennes. Il a enfin indiqué que le groupe socialiste s'abstiendra sur le texte et présentera des amendements.
Mme Isabelle Debré a estimé que les syndicats doivent absolument augmenter leur nombre d'adhérents s'ils veulent accroître leur légitimité.
M. André Lardeux a souligné que le projet de loi ne traite pas de tous les aspects du dialogue social, mais seulement des relations entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, et a estimé que l'on ne pourrait éviter que l'opinion publique le perçoive comme un texte de circonstance. Il a indiqué que le dialogue social relève plus d'un problème culturel que juridique et s'est inquiété de l'usage qui pourrait être fait de l'exception prévue en cas d'urgence. Il a souhaité que la place du contrat soit renforcée dans notre pays afin de résoudre plus facilement les problèmes urgents qui se posent. Il s'est déclaré opposé à une limitation du droit d'amendement et regretté que certaines organisations rêvent d'imposer aux parlementaires une forme de mandat impératif, totalement contraire aux principes républicains. Il a indiqué qu'il voterait le rapport puis le projet de loi, sans en attendre toutefois des résultats miraculeux.
M. Guy Fischer a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) n'entend pas s'opposer frontalement à ce projet de loi, qui peut, en dépit de ses faiblesses, être facteur de progrès. Il a estimé que cette réforme comporte une dimension d'affichage, justifiée par l'approche de la fin de la législature, et indiqué que son groupe défendrait l'amendement soutenu par la CGT et la CFDT en vue de réformer les règles de la représentativité syndicale. Il a également souhaité qu'une réflexion soit menée sur les raisons du faible engagement des jeunes dans l'action syndicale et s'est prononcé en faveur du principe de l'accord majoritaire. Abordant la question du travail parlementaire, il a dénoncé le dépôt de nombreux amendements téléguidés par le Gouvernement, et liés à l'actualité de la fin de la législature, et s'est dit préoccupé par certaines propositions tendant à restreindre le droit d'amendement. Le président de la commission des finances suggère par exemple que les amendements contraires à l'article 40 ne puissent plus désormais être présentés en séance, ce qui porte gravement atteinte, à son sens, aux prérogatives des parlementaires.
M. Nicolas About, président , a confirmé qu'il est effectivement envisagé que ces amendements soient déclarés irrecevables dès le stade de leur dépôt.
M. Guy Fischer a ajouté que le pays a souffert, depuis cinq ans, de la politique du Gouvernement, qui n'a pas tenu compte de l'avis majoritaire des syndicats et des salariés, comme le montrent les réformes votées sur les retraites, le temps de travail ou encore la création du contrat « nouvelles embauches » (CNE). Il a estimé que, en l'absence d'une volonté franche de répartir différemment les richesses, l'effort principal portera toujours sur les salariés.
M. Nicolas About, président , a souligné que les syndicats ont tous demandé que le Parlement ne remette pas en cause l'équilibre des accords négociés, tout en reconnaissant qu'ils ont souvent incité les parlementaires à adopter des amendements modifiant lesdits accords.
Mme Marie-Thérèse Hermange a elle aussi estimé que le développement du dialogue social appelle avant tout un changement d'état d'esprit. Elle a déclaré avoir été impressionnée, lors d'un récent voyage d'étude en Allemagne, par la proximité et la qualité du dialogue dans ce pays entre les organisations patronales et syndicales. Elle a souhaité que le travail parlementaire soit revalorisé en amont de la séance publique et en aval, par un contrôle plus effectif.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur , s'est déclarée persuadée que le Gouvernement ne pourra plus, à l'avenir, déposer d'amendement remettant en cause l'équilibre d'un accord négocié, dans la mesure où l'adoption de la réforme va provoquer un changement d'état d'esprit et une évolution des pratiques. Elle a souhaité que, dans ce même souci, les amendements au présent projet de loi ne soient pas déposés trop tardivement, afin d'avoir le temps de les étudier et de consulter, le cas échéant, les organisations représentatives. Elle a contesté l'idée selon laquelle ce projet serait un texte de circonstance, rappelant que la réflexion a été engagée il y a plus d'un an.
Elle a estimé légitime que les règles de représentativité syndicale fassent l'objet d'une réforme, mais a jugé peu raisonnable d'y procéder dans ce texte. Une concertation approfondie est en effet nécessaire pour aplanir les différences existant entre organisations.
Elle a indiqué avoir longuement réfléchi à la demande présentée par les organisations du monde agricole, qui souhaitent que le projet de loi soit modifié pour garantir leur participation à la procédure de concertation, mais sans finalement retenir cette proposition. Elle a également écarté l'idée d'enserrer la procédure dans des délais après avoir eu des échanges sur ce sujet avec plusieurs syndicalistes.
M. Nicolas About, président, a indiqué, en conclusion, que les amendements qui seraient déposés tendant à réformer les règles de représentativité syndicale seraient contraires à l'esprit du texte, puisqu'ils empêcheraient de soumettre cette question à concertation.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission a adopté le projet de loi de modernisation du dialogue social.