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Projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale

 

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PÔLES DE L'INSTRUCTION ET À LA COSAISINE DES JUGES D'INSTRUCTION

Article premier (art. 52-1 nouveau, 80, 85, 118, 397-2 et 397-7 nouveau) - Création de pôles de l'instruction

Cet article vise à instituer des pôles de l'instruction dans certains tribunaux de grande instance. Il définit l'organisation et le rôle de ces nouveaux pôles ainsi que les règles qu'ils impliquent en matière de répartition des compétences territoriales, en particulier pour les procureurs de la République.

Dans la logique du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, la mise en place des pôles de l'instruction et le recours à la cosaisine du juge d'instruction prévus par l'article suivant constituent une étape transitoire avant l'entrée en vigueur, dans un délai de cinq ans, de la collégialité de l'instruction introduite sous la forme d'un chapitre additionnel par les premiers articles du projet de loi.

Les nouvelles dispositions concernant la cosaisine elle-même entreraient en vigueur au plus tard le premier jour du neuvième mois suivant la publication de la présente loi. Toutefois, les pôles de l'instruction pourraient être institués dans certaines juridictions par décret avant l'expiration de ce délai.

La constitution de pôles de l'instruction s'inscrit dans le prolongement des évolutions engagées depuis plusieurs années tendant à rationaliser et concentrer les moyens de la justice (concernant la poursuite, l'instruction et le jugement) au sein de pôles spécialisés.

Les juridictions spécialisées actuelles

 Compétence en matière de terrorisme - art. 706-17 du code de procédure pénale (loi du 9 septembre 1986) : Paris

 Compétence en matière de pollution maritime - art. 706-105 du code de procédure pénale (loi du 3 mai 2001) : Le Havre, Brest, Marseille, Fort de France, Saint-Denis de la Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon

 Compétence en matière sanitaire - art. 706-2 du code de procédure pénale (loi du 4 mars 2002)

 Compétence en matière économique et financière -art. 704 du code de procédure pénale- et de délinquance et criminalité organisée -art. 706-73 et 706-74 du code de procédure pénale- (loi du 9 mars 2004) : huit juridictions interrégionales spécialisées créées par le décret du 16 septembre 2004 : Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris, Rennes, Fort-de-France

1. L'organisation et les missions des pôles de l'instruction

 Il existe actuellement au moins un juge d'instruction par tribunal de grande instance30(*). Lorsque le tribunal de grande instance compte plus d'un juge d'instruction, le projet de loi propose de les regrouper dans un « pôle de l'instruction » (art. 52-1 nouveau du code de procédure pénale).

Contrairement à la situation actuelle des tribunaux de grande instance dans lesquels il existe des pôles spécialisés et qui ne regroupent que certains des juges d'instruction de ce tribunal, spécialisés dans un type de contentieux traité (par exemple la section antiterroriste de l'instruction au sein du tribunal de grande instance de Paris), les nouveaux pôles réuniraient tous les juges d'instruction du tribunal de grande instance.

Les députés, à l'initiative de leur commission des lois, ont précisé qu'un juge d'instruction pourrait, dans des conditions fixées par décret, « organiser » l'activité des magistrats au sein de ces pôles de l'instruction. Au terme d'« organiser », il paraît préférable de substituer celui de « coordonner », plus adapté à l'esprit qui devrait animer ces pôles. Votre commission vous soumet un amendement dans ce sens.

Ils ont également prévu que cette mission de coordination pourrait être confiée à plusieurs juges en particulier dans les juridictions spécialisées en matière sanitaire (art. 706-2 du code de procédure pénale), de terrorisme (art. 706-17), de criminalité ou délinquance organisée (art. 706-75-1) et de pollution maritime (art. 706-107).

Dans ces tribunaux, le juge d'instruction coordonnateur se verrait ainsi associé un magistrat issu du pôle spécialisé.

 Les juges d'instruction réunis au sein du pôle seraient compétents dans deux cas de figure :

- pour connaître des informations en matière criminelle. Les magistrats des pôles de l'instruction seraient seuls compétents pour instruire dans ce domaine. Cette compétence s'appliquerait également en cas de requalification des faits en cours d'information ou lors du règlement de l'affaire ;

- pour connaître des informations donnant lieu à une cosaisine dans les conditions prévues par l'article 2 du présent projet de loi.

Par ailleurs, la compétence territoriale de ces tribunaux pourrait excéder celle de plusieurs tribunaux de grande instance.

Ainsi que l'a précisé un amendement de l'Assemblée nationale adopté à l'initiative de M. Guy Geoffroy, la liste des tribunaux dans lesquels existe un pôle de l'instruction et la compétence territoriale des juges d'instruction qui le composent seraient déterminés par décret. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le garde des sceaux a indiqué que ces pôles de l'instruction seraient, dans la plupart des cas départementaux, et devraient être au nombre de 12531(*) : « ainsi, presque tous les départements auraient un pôle de l'instruction, exception faite des plus petits, et les plus grands -notamment le Nord ou le Pas-de-Calais- en auraient plusieurs »32(*). Il a également confirmé que la réforme proposée ne revenait pas sur la présence d'au moins un juge d'instruction par tribunal.

2. Les compétences du procureur de la République

L'ouverture d'une information devant les magistrats du pôle de l'instruction territorialement compétent pourrait être requise concurremment soit par le procureur de la République près le tribunal de grande instance qui ne dispose pas d'un pôle de l'instruction -et il pourrait faire déférer devant les magistrats instructeurs de ce pôle les personnes concernées-, soit par le procureur de la République près le tribunal de grande instance dans lequel se trouve un tel pôle.

Celui-ci se verrait reconnaître une compétence territoriale identique à celle du pôle de l'instruction, d'une part, pour diriger et contrôler les enquêtes de police judiciaire, d'autre part pour suivre seul le déroulement des informations jusqu'à leur règlement.

En revanche, la juridiction de jugement resterait toujours celle initialement territorialement compétente selon les règles en vigueur aujourd'hui.

3. Les dispositions destinées à régler les éventuelles difficultés liées à la répartition des compétences territoriales

Il importe en premier lieu que les délais nécessaires, le cas échéant, pour déterminer la compétence du juge d'instruction ne conduisent pas à une remise en liberté immédiate et automatique de l'intéressé au risque que celui-ci ne détruise des preuves ou ne se soustraie à la justice.

Aussi, le présent article prévoit-il la possibilité de requérir le placement sous contrôle judiciaire ou la détention provisoire de l'intéressé :

- soit pour le procureur de la République près le tribunal de grande instance dans lequel il existe un pôle de l'instruction et qui constate que la personne déférée devant lui en vue de l'ouverture d'une information ne relève pas du pôle de l'instruction. Si la personne est placée en détention provisoire, elle devrait comparaître devant le procureur de la République près le tribunal de grande instance territorialement compétent au plus tard le troisième jour ouvrable suivant. A défaut, elle serait mise en liberté (III de l'article 80) ;

- soit pour le procureur de la République près le tribunal de grande instance territorialement compétent et dépourvu d'un pôle de l'instruction s'il estime que la personne relève d'un tel pôle. Le placement sous contrôle judiciaire ou en détention provisoire pourrait être requis jusqu'à la comparution devant le juge d'instruction. Si la personne est placée en détention provisoire, elle devrait comparaître devant le juge d'instruction du pôle de l'instruction au plus tard le troisième jour suivant ou à défaut être mise d'office en liberté (art. 397-7).

Par ailleurs, si l'information a été ouverte au sein d'une juridiction dépourvue de pôle de l'instruction et qu'il apparaît que les faits reprochés sous une qualification correctionnelle constituent en réalité un crime, le juge d'instruction devrait se dessaisir au profit d'un juge du pôle de l'instruction compétent désigné par le président du tribunal de grande instance dans lequel se trouve ce pôle.

Enfin, lorsqu'en vertu de l'article 397-2 du code de procédure pénale, le tribunal décide, à la suite d'une comparution immédiate, de procéder à un supplément d'information et que le prévenu doit comparaître devant un juge d'instruction, cette comparution devrait intervenir devant le juge d'instruction du pôle -si les faits relèvent d'un tel pôle- dans un délai de trois jours. En l'état du droit, en cas de supplément d'information, le tribunal doit statuer sur le maintien du prévenu en détention provisoire jusqu'à sa comparution devant un juge d'instruction. Cette comparution doit avoir lieu le jour même, à défaut de quoi le prévenu est remis en liberté d'office.

Dans la mesure où, dans le dispositif proposé par le projet de loi, le délai de comparution est porté à trois jours, la personne pourrait demeurer sous mandat de dépôt dans cet intervalle.

Votre commission vous soumet un amendement rectifiant une référence ainsi que deux amendements rédactionnels et vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. 83, 83-1, 83-2 nouveau, 84 et 706-17 du code de procédure pénale) - Cosaisine des juges d'instruction

Cet article élargit le recours à la cosaisine des juges d'instruction auxquels, contrairement au droit en vigueur, elle pourrait être imposée à tout moment de la procédure, comme l'avait préconisé le groupe de travail sur l'affaire d'Outreau présidée par M. Jean-Olivier Viout.

Actuellement, en effet, en vertu de l'article 83, lorsque la gravité ou la complexité de l'affaire le justifie, le président du tribunal de grande

instance ou le magistrat qui le remplace, peut adjoindre au juge d'instruction chargé de l'information un ou plusieurs juges d'instruction qu'il désigne :

- soit dès l'ouverture de l'information, sans qu'il soit tenu de recueillir l'avis du juge d'instruction ;

- soit sur la demande ou avec l'accord du juge d'instruction33(*), à tout moment de la procédure.

L'article 83-1 du code de procédure pénale dans la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi prévoit comme tel est le cas aujourd'hui que, dès l'ouverture de l'information, le président du tribunal de grande instance dans lequel il existe un pôle de l'instruction ou, en cas d'empêchement, le magistrat qui le remplace, désigne d'office ou sur réquisition du procureur de la République un ou plusieurs juges d'instruction pour être adjoints au magistrat chargé de l'information.

Par ailleurs, dans le cas où l'information est déjà engagée, le projet de loi prévoit que la cosaisine peut être décidée soit avec l'accord du juge d'instruction initialement chargé de la procédure, soit sans son accord. Dans chacun de ces cas de figure, le texte différencie la procédure selon que le tribunal de grande instance dispose ou non d'un pôle de l'instruction.

Hypothèse où la cosaisine intervient à l'initiative du juge d'instruction ou avec son accord

Que l'information soit ouverte auprès d'un tribunal de grande instance doté ou non d'un pôle de l'instruction, la cosaisine serait décidée par le président de ce tribunal où se trouve ce pôle, soit à la demande du juge chargé de l'information, soit si ce juge ne donne pas son accord, d'office ou sur réquisition du parquet ou sur requête des parties. Il importe cependant que le droit ainsi ouvert aux parties ne conduise pas à mettre en cause continuellement la compétence du juge d'instruction. Votre commission vous soumet en conséquence un amendement afin de prévoir que les parties ne peuvent pas renouveler leur demande avant six mois. L'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Guy Geoffroy, a précisé, d'une part, que le président devait alors « statuer » dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande et, d'autre part, que la demande des parties devait être déposée dans les formes prévues par l'avant-dernier alinéa de l'article 81 du code de procédure pénale (en particulier, déclaration au greffier et demande constatée, datée et signée par celui-ci). L'expression retenue par les députés selon laquelle le président du tribunal de grande instance « statue » n'apparaît cependant pas suffisamment explicite : en effet, dès lors que le juge d'instruction donnerait son accord à la cosaisine -et a fortiori s'il la demande- le président ne pourrait que désigner les juges cosaisis. Sans doute pourrait-il s'abstenir de statuer mais s'il prend une décision, ce ne peut être que dans ce sens. Il apparaît donc utile de le préciser par un amendement.

Si l'information a été ouverte auprès d'un tribunal de grande instance qui ne dispose pas de pôle de l'instruction, la cosaisine interviendrait après que le juge d'instruction initialement saisi s'est dessaisi au profit d'un juge d'instruction du pôle par le président du tribunal de grande instance dans lequel se trouve ce pôle. Votre commission vous propose de préciser la rédaction de cette disposition par un amendement en retranchant une mention inutile.

Hypothèse où le juge d'instruction n'a pas donné son accord

Si l'information a été ouverte dans un tribunal de grande instance doté d'un pôle de l'instruction, la cosaisine peut être ordonnée par le président de la chambre de l'instruction agissant d'office, à la demande du président du tribunal de grande instance, sur réquisition du ministère public ou, enfin, à la demande d'une partie (présentée, comme l'a précisé l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues par l'avant dernier alinéa de l'article 81 du code de procédure pénale) ; le président de la chambre de l'instruction serait appelé alors, ainsi que l'ont prévu les députés à la suite d'un amendement de M. Guy Geoffroy, à statuer dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande ;

Si l'information n'a pas été ouverte dans un tribunal de grande instance doté d'un pôle de l'instruction, la cosaisine serait décidée par la chambre de l'instruction saisie par son président.

La chambre de l'instruction ne pourrait décider la cosaisine que si celle-ci est « indispensable à la manifestation de la vérité et à la bonne administration de la justice ». Elle désignerait alors elle-même les juges d'instruction chargés de poursuivre la procédure. Votre commission propose par un amendement de préciser que la chambre de l'instruction dispose d'un délai d'un mois pour statuer.

En outre, elle suggère un amendement précisant que la procédure applicable dans l'hypothèse où le juge d'instruction ne consent pas à la cosaisine vaut aussi pour le cas où le président du TGI s'abstient de désigner dans le délai d'un mois les juges cosaisis et, le cas échéant, le juge d'instruction chargé de l'information

Toutes les décisions prises en matière de cosaisine entrent dans la catégorie des mesures d'administration judiciaire non susceptibles de recours. La cosaisine ne saurait en effet ouvrir la voie à quelconque droit pour les parties de choisir leur juge.

Par ailleurs, le nouvel article 83-2 que le projet de loi propose d'insérer dans le code de procédure pénale reprend les dispositions actuelles de l'article 83 selon lesquelles le juge d'instruction chargé de l'information coordonne le déroulement de celle-ci et a seul qualité pour saisir le juge des libertés et de la détention, ordonner une mise en liberté d'office et rendre l'ordonnance de règlement. Le texte proposé pour cet article ajoute à cette liste l'avis de fin d'information. Il précise également, comme le proposait le rapport Viout, que cet avis et l'ordonnance de règlement peuvent être cosignés par le ou les juges d'instruction cosaisis34(*).

La cosignature apparaît un facteur important pour encourager une véritable concertation entre les juges cosaisis.

Ainsi que l'a indiqué M. Bruno Cotte, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, à votre rapporteur, le dispositif proposé devrait rendre plus effective la cosaisine des juges d'instruction par la possibilité donnée de contourner l'absence d'accord du juge initialement saisi de l'information et par le rôle d'impulsion confié au procureur de la République.

Cependant la portée de ces nouvelles dispositions dépendra d'abord de la volonté des magistrats instructeurs de travailler en équipe mais aussi des moyens qui leur seront donnés35(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) - Rapport du Gouvernement sur la préparation de la mise en oeuvre de la collégialité de l'instruction

Le présent article introduit par les députés à l'initiative de leur commission des lois fait obligation au Gouvernement, dans la perspective de la mise en oeuvre de la collégialité de l'instruction, de présenter deux ans après l'entrée en vigueur de la loi un rapport concernant :

- le bilan du fonctionnement des pôles de l'instruction ;

- la proportion d'informations ayant fait l'objet d'une cosaisine ;

- les perspectives d'évolution de la carte judiciaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis sans modification.

* 30 Il s'agit d'une situation de fait. L'article 47 de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes avait supprimé le premier alinéa de l'article L. 611-1 du code de l'organisation judiciaire posant le principe de la présence dans chaque tribunal de grande instance d'un ou plusieurs juges de l'instruction.

* 31 Métropole et outre-mer réunis, il existe 180 tribunaux de grande instance.

* 32 Assemblée nationale, 2ème séance du 19 décembre 2006, Journal officiel, compte rendu intégral, p. 9173.

* 33 Avant la loi du 9 mars 2004, seule l'hypothèse de la cosaisine à la demande du juge d'instruction était envisagée par le code de procédure pénale.

* 34 Cette précision est utile car, jusqu'à présent, la jurisprudence dans ce domaine laissait place à certaines incertitudes puisque la Cour de cassation a conclu à la nullité d'une ordonnance de placement en détention signée par les deux juges cosaisis (chambre criminelle de la Cour de cassation, 7 juin 2000) avant de reconnaître que la signature d'une ordonnance de non-lieu par les deux juges désignés « ne saurait avoir pour effet de vicier l'ordonnance dès lors que celle-ci a bien été signée par le magistrat compétent et qu'il n'en résulte aucun grief pour les parties » (chambre criminelle de la Cour de cassation, 3 avril 2002).

* 35 Comme le relevait un ancien juge d'instruction, président d'un tribunal correctionnel, si chacun des magistrats « apporte dans son escarcelle sa centaine de dossiers » l'esprit de collégialité auquel devrait conduire la cosaisine ne serait que de façade - Regard critique sur les propositions de réforme de l'instruction par Dominique Legrand in Actualité juridique pénale, septembre 2006.