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Projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs

 

B. DES RÈGLES DÉVOYÉES

Les règles issues des lois du 18 octobre 1966 et du 3 janvier 1968 ont été progressivement dévoyées en raison non seulement de la croissance exponentielle du nombre de majeurs protégés, mais également de l'insuffisance des contrôles exercés et de modalités de financement déficientes.

1. Une croissance exponentielle du nombre des mesures de protection

Selon les estimations du Gouvernement, environ 700.000 majeurs font actuellement l'objet d'une mesure de protection, c'est-à-dire plus de 1,3 % de la population française majeure.

En 2004 :

- 636.877 personnes faisaient l'objet d'une mesure de protection prévue par le code civil (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle) ;

- 67.000 personnes faisaient l'objet d'une mesure de tutelle aux prestations sociales adultes, en application du code de la sécurité sociale4(*).

La France n'a jamais connu un nombre aussi élevé de majeurs protégés. De fait, le nombre de majeurs faisant l'objet d'une mesure de protection ordonnée par le juge a cru, entre 1990 et 2004, de 56,8 %.

Evolution du nombre des majeurs protégés

Source : INED

Le nombre de demandes d'ouverture a été multiplié par deux entre 1990 et 2004, passant de 51.378 à 99.016. Dans le même temps, le nombre de mesures effectivement prononcées par le juge des tutelles chaque année a augmenté de 56 %, passant de 41.714 jugements en 1990 à 65.418 en 2004.

Cette situation s'explique sans doute en partie par des éléments liés au vieillissement de la population et à la prise en charge médicale croissante des troubles liés au vieillissement, en particulier la maladie d'Alzheimer, dans le cadre d'un maintien à domicile ou d'un placement en établissement de santé ou en établissement social ou médico-social. Le vieillissement n'explique cependant pas l'essentiel de cette croissance exponentielle.

En témoigne en particulier le fait que, selon l'Institut national des études démographiques, seules 19,7 % des personnes faisant l'objet d'une mesure de protection -à l'exception d'une tutelle aux prestations sociales adulte- sont âgées de 80 ans et plus. Les moins de 60 ans forment 50,6 % des majeurs protégés tandis que la tranche d'âge 30-59 ans concentre à elle seule 43,2 % des mesures de protection en cours en 2004.

Est-ce à dire que la population française voit dans son ensemble son état de santé mentale s'effriter ? La réponse est assurément négative.

La principale cause du phénomène tient à ce que, depuis plusieurs années, les régimes de protection des majeurs ont pu connaître, par rapport à leur esprit initial, deux types de dérives.

Evolution du nombre de placements sous tutelle et curatelle

Source : Ministère de la Justice

Tout d'abord, le dispositif issu de la loi du 3 janvier 1968, initialement destiné à protéger les majeurs souffrant d'une altération de leurs facultés mentales, est souvent utilisé plus largement pour les personnes en grande difficulté sociale.

Confrontés à des situations de détresse sociale avérées, les juges des tutelles, pendant longtemps, n'ont pas hésité à prononcer des mesures de protection qui, en principe, doivent être réservées aux personnes qui sont dans une situation ne leur permettant pas de faire connaître leur volonté. Ainsi peut-il a pu arriver, en pratique, que certaines curatelles soient prononcées pour des dettes locatives de plusieurs milliers d'euros et des conditions de logement insalubres, alors même que le majeur dispose d'une famille et ne semble pas affecté d'une altération réelle de ses facultés mentales.

Le rapport des trois inspections a ainsi relevé, en 1998, à partir d'un échantillon d'environ 200 mesures, que dans un quart des cas, la nécessité d'un placement sous une mesure de protection prévue par le code civil n'était pas évidente au regard des éléments du dossier.

De fait, le régime de protection juridique des majeurs est parfois utilisé comme une « bouée de sauvetage », au même titre que peuvent l'être les procédures de surendettement des personnes physiques prévues par le code de la consommation.

A cet égard, la possibilité pour le juge de prononcer d'office une mesure, le plus souvent après signalement des services sociaux ou sur demande officieuse des proches de la personne, est souvent mise en exergue pour expliquer l'accroissement des mesures. Face à la détresse sociale qui lui est soumise, le juge a longtemps été enclin à ordonner l'une des mesures de protection prévues pour les majeurs incapables. En 1998, le rapport des trois inspections évaluait ainsi, à partir d'un échantillon de 200 mesures, que le surendettement, parfois abusivement assimilé à la prodigalité, concernait une cause de placement sur cinq.


Nature des mesures de protection en fonction des ressources
des personnes protégées au 31 décembre 2005

Ressources mensuelles au 31/12/2005

Tutelle et curatelle d'Etat

TPSA doublées

TPSA simples

Gérance privée associative

Inférieures au minimum vieillesse

31,0%

21%

46%

27%

Egales au minimum vieillesse

9,3%

23%

20%

9%

Au-delà du minimum vieillesse et jusque et y compris le montant brut annuel du SMIC

45,9%

50%

29%

47%

Supérieurs au SMIC brut jusque et y compris le montant brut annuel du SMIC majoré de 75 %

11,1%

5%

4%

12%

Revenus strictement supérieurs à 1,75 SMIC

2,6%

1%

1%

6%

TOTAL

100%

100%

100%

100%

Source : DGAS

Ensuite, le principe de gradation des mesures, pourtant inscrit dans la loi, n'est souvent pas respecté.

Conformément au principe de proportionnalité, le majeur devrait faire l'objet d'une mesure de protection appropriée, prise en considération de l'état d'altération de ses facultés mentales ou corporelles. Or, tel n'est malheureusement souvent pas le cas en pratique.

Nombre et nature des mesures de protection des majeurs
ouvertes dans l'année (1990-2004)

Degré du régime de protection

1990

2002

2003

2004

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

Placement sous tutelle

27.739

66,5

29.798

50,4

30.928

50,4

32 408

49,5

Tutelle

27.161

65,1

29 639

50,2

30.799

50,2

32 280

49,3

Tutelle allégée

578

1,4

159

0,3

129

0,2

129

0,2

Placement sous curatelle

13.975

33,5

29.300

49,6

30.614

49,9

33 009

50,5

Curatelle aggravée

11.161

26,8

25.397

43,0

26.692

43,5

29 367

44,9

Curatelle simple

2.434

5,8

2.943

5,0

2.906

4,7

2 714

4,1

Curatelle allégée

380

0,9

961

1,6

1.015

1,7

928

1,4

TOTAL

41.714

100,0

59.098

100,0

61.541

100,0

65.418

100,0

Source : Ministère de la justice

Lorsque la personne connaît, pour l'essentiel, des difficultés sociales qui la conduisent à mettre en danger sa santé et sa sécurité par la mauvaise gestion de ses ressources, la tutelle aux prestations sociales s'impose en principe à titre exclusif. Lorsqu'à l'inverse, elle subit une altération de ses facultés, la curatelle ou la tutelle doivent être prononcées, là encore à titre exclusif. Or, on assiste souvent à des cumuls de mesures : une mesure de protection prévue par le code civil est ainsi « doublée » d'une mesure de tutelle aux prestations sociales. En 2005, si 18.886 mesures de tutelles aux prestations sociales ont été ouvertes à titre exclusif, 40.891 l'ont été en sus d'une mesure de tutelle ou de curatelle.

Par ailleurs, alors que, dans le cadre d'une mesure de sauvegarde de justice, la nomination d'un administrateur spécial n'est qu'une faculté et ne s'impose que si des actes déterminés doivent être accomplis, cette nomination intervient souvent de manière quasi-automatique. Parfois, plutôt que de recourir, à titre conservatoire, à une mesure de sauvegarde de justice, une procédure de curatelle ou de tutelle est directement ouverte.

De même, le code civil prévoit une gradation des mesures d'incapacité que sont la curatelle et la tutelle. La seconde ne peut en principe être prononcée que si l'état de la personne concernée implique qu'elle doive être représentée de manière continue dans les actes de la vie civile. Or, il peut arriver que la tutelle soit ouverte alors que la situation personnelle de l'intéressé justifie seulement le prononcé d'une curatelle, mesure d'incapacité plus légère.

Même au sein de la tutelle et de la curatelle, le législateur de 1968 a institué des gradations, selon l'état de la personne concernée, qui apparaissent largement ignorées dans la pratique quotidienne des juges des tutelles. Il n'est que de prendre le nombre des mesures de protection ordonnées en 2004 : alors que la curatelle et la tutelle peuvent connaître des modalités de contrainte allégées, 49,5 % des mesures de protection sont des tutelles complètes et 44,9 % des curatelles renforcées ; tutelle allégée, curatelle simple et curatelle allégée se partagent les 5,7 % des mesures restantes...

* 4 Dernières données disponibles.