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Projet de loi de règlement portant règlement du budget 2006 : (exposé général et examen des articles)

 

AUDITION DE M. ERIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

Réunie le mercredi 20 juin 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur le projet de loi de règlement définitif du budget 2006.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que la première présentation d'un projet de loi de règlement au « format LOLF » se fasse au Sénat. Il a déclaré que l'étendue des attributions du ministre, compétent pour l'ensemble des comptes publics, correspondait au souci de la commission de privilégier une vue d'ensemble des finances publiques.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a rappelé que le Conseil des ministres avait adopté le matin même le projet de loi de règlement. Il a estimé qu'il s'agissait d'un événement important, puisque c'était le premier à présenter les comptes de l'État selon les nouvelles perspectives de la LOLF. Il a rendu hommage au rôle d'impulsion de la commission dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la LOLF, et salué la présence de M. Alain Lambert.

Il a indiqué que le déficit budgétaire de l'État s'était élevé en 2006 à 39 milliards d'euros, pour une prévision de 45,7 milliards d'euros en loi de finances rectificative pour 2006. Il a souligné que ces bons résultats provenaient, en particulier, du respect de l'autorisation parlementaire en matière de dépenses, avec la mise en oeuvre pour la quatrième année consécutive de la règle dite du « zéro volume », et une baisse du nombre d'emploi de 9.500 équivalents temps plein travaillés, contre une prévision de 5.300 en loi de finances initiale. Il a ajouté que l'amélioration du solde de l'État par rapport aux prévisions s'expliquait, quant à elle, par des plus-values de recettes fiscales de plus de 10 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, correspondant pour 6,4 milliards d'euros à l'impôt sur les sociétés. Il a précisé que, conformément à la règle fixée en loi de finances initiale, l'intégralité de ces plus-values avait été affectée à la réduction du déficit budgétaire.

Il a estimé que le présent projet de loi de règlement constituait, pour reprendre l'expression de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, un « big bang comptable ». Il a rendu un hommage appuyé à tous les artisans de ce « big bang », en particulier à la direction générale de la comptabilité publique, et à son directeur général, M. Dominique Lamiot. Il a insisté sur le fait que, pour la première fois, les comptes de l'État étaient présentés non plus selon une simple comptabilité de caisse, mais selon une comptabilité générale, avec, à l'égal des entreprises et des associations, un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie. Il a estimé que ces comptes présentaient un double intérêt. Tout d'abord, ils donnent une vision plus précise et détaillée de l'exercice budgétaire. Ensuite, ils rendent compte plus justement du patrimoine de l'État : les immobilisations font désormais l'objet d'un recensement plus systématique, qui a conduit à augmenter l'actif immobilisé de près de 200 milliards d'euros, en particulier en ce qui concerne le patrimoine routier, les participations financières et les stocks ; et le passif est clarifié, avec l'enregistrement de provisions comptables, de 230 milliards d'euros dans le cas du besoin de financement des régimes spéciaux de retraite subventionnés par l'État. Il a considéré que cette réforme comptable correspondait à davantage de fiabilité et de transparence dans les comptes, et, par conséquent, à plus de démocratie, et à plus de contrôle. Il a néanmoins jugé que le « chantier comptable » n'était pas terminé, indiquant que les efforts seraient poursuivis afin d'améliorer la qualité de l'information et de parvenir, à terme, à la levée des réserves faites par la Cour des comptes, comme le gouvernement s'y était engagé vis-à-vis de cette dernière il y a trois semaines.

M. Eric Woerth a souligné que la nouveauté du présent projet de loi de règlement ne s'arrêtait pas à la présentation des comptes. L'examen des rapports annuels de performances (RAP) qui lui étaient annexés allait en effet permettre de juger, pour chaque politique publique, des résultats atteints, et des moyens mis en oeuvre à cette fin. Il a estimé que l'examen du projet de loi de règlement constituerait désormais le moment privilégié du contrôle de l'exécution budgétaire et serait, par conséquent, un point de passage majeur de la procédure budgétaire. Il a reconnu que, comme cela était normal pour un premier exercice, on pouvait encore déplorer certaines imperfections, comme des insuffisances des systèmes d'information, ou des difficultés dans l'imputation des dépenses. Il a néanmoins considéré que le bilan de ce premier exercice était très satisfaisant. Tout d'abord, les responsables de programme s'étaient approprié les nouvelles souplesses de gestion, ce dont témoignait le financement de la plupart des besoins apparus en cours de gestion par redéploiement au sein des programmes, grâce au mécanisme dit de «fongibilité asymétrique » des crédits, qui avait concerné 400 millions d'euros au total. Il a mentionné l'exemple du ministère de l'intérieur, qui a redéployé 20 millions d'euros pour financer des travaux d'aménagement (10 millions d'euros), l'achat et le renouvellement de matériel informatique (3 millions d'euros), ou encore le renouvellement du mobilier et du parc automobile (4 millions d'euros). Ensuite, le projet de loi de règlement permettait d'apprendre le coût réel des politiques publiques, qu'elles soient mises en oeuvre par un ou plusieurs ministères, ce qui allait faciliter la future revue générale des programmes. Il a indiqué que l'effort budgétaire avait été en 2006 de 36,3 millions d'euros pour la défense, 22 millions d'euros pour la recherche et l'enseignement supérieur, et 15,8 millions d'euros pour la sécurité. Il a ajouté que les RAP fournissaient même une esquisse du coût complet des politiques publiques, grâce à l'apport de la comptabilité générale, les dépenses budgétaires étant en effet complétées par les charges se rattachant à chaque programme, en particulier les dotations aux amortissements ou aux provisions.

M. Eric Woerth a rappelé que les indicateurs de performance avaient pour objet de permettre d'évaluer l'efficacité des politiques publiques. Il a estimé que cette avancée intéressait le citoyen, lorsque, par exemple, il constate le renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires, le taux d'évasion ayant été de 1,9 évasion pour 10.000 détenus, alors que le projet annuel de performances (PAP) prévoyait un taux de 3,6 évasions pour 10.000 détenus ; le contribuable, lorsqu'il voit que le taux de remplacement des enseignants absents pour congé maladie ou maternité avait été de 96,3 % en 2006, contre une prévision de 90 % dans le PAP ; l'usager, enfin, lorsqu'il observe, par exemple, que le délai moyen d'immobilisation des marchandises dédouanées dans la journée a été inférieur à 10 minutes, contre une prévision de 12 minutes dans le PAP. Il a précisé que, sur l'ensemble des indicateurs de performance qui peuvent être analysés, 60 % avaient correspondu aux prévisions, 20 % à une amélioration, et 20 % à une absence d'amélioration.

Après avoir exprimé la conviction que le Parlement s'approprierait cette réforme, comme la commission en avait donné la preuve en juin 2006, en procédant à l'audition de ministres et de responsables de programmes sur l'exécution de leur budget en 2005, il s'est interrogé sur les perspectives d'évolution de la procédure budgétaire ouvertes par la revalorisation de la loi de règlement. Il a indiqué que le Président de la République avait fait part de sa volonté de davantage concentrer la procédure budgétaire sur l'examen du projet de loi de règlement et, en particulier, sur les RAP. Il a estimé que ce changement aurait pour avantage d'instaurer les conditions d'exercice d'une vraie responsabilité des ministres, qui seraient jugés en fonction non plus du montant des crédits qu'ils obtiendraient, mais de la mise en oeuvre des politiques publiques dont ils seraient responsables. Il a considéré que, comme dans toute entreprise, le moment de la présentation des résultats devait l'emporter sur celui de la présentation du budget initial. Il a jugé qu'une telle rénovation de la procédure budgétaire conforterait le « chaînage vertueux » mis en place par la LOLF, qui articulait la discussion du projet de loi de règlement de l'exercice n-1, le débat d'orientation budgétaire pour la période n+1/n+3, et la présentation du projet de loi de finances de l'année n+1, ce projet de loi étant établi sur la base non seulement des prévisions de la loi de finances de l'année n, mais aussi des résultats concrètement obtenus l'année n-1. Il a indiqué à cet égard que les RAP 2006 avaient d'ores et déjà contribué à la préparation du projet de loi de finances pour 2008, pour ce qui relevait du volet « performance » des PAP 2008. Il s'est déclaré favorable à ce qu'une réflexion soit engagée à cet égard dans les prochains mois, en concertation étroite avec le Parlement, et, en particulier, ses commissions des finances.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'au regard de la LOLF il convenait que la loi de règlement devienne désormais le « moment de vérité » budgétaire. Il a rappelé que le Président de la République avait fait part de son intention de confier au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique la responsabilité, dès le projet de loi de finances pour 2009, de présenter en séance publique les crédits de toutes les missions. Il a jugé qu'une telle réforme permettrait de faire évoluer la discussion budgétaire, en la recentrant sur les seuls aspects financiers. Il a par ailleurs estimé que la procédure budgétaire devait davantage se concentrer sur la loi de règlement. Il a déclaré que la commission était prête à explorer les possibilités de réforme de la procédure budgétaire.

Il a souligné que l'examen du présent projet de loi de règlement constituait une révolution, puisque, pour la première fois, l'État présentait des comptes en comptabilité générale, ceux-ci étant certifiés par la Cour des comptes. Il a constaté que la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution et la gestion budgétaire de l'année 2006, fournissait trois évaluations du déficit budgétaire en 2006 : 35,7 milliards d'euros ; 39,0 milliards d'euros, si l'on prenait en compte la régularisation des pensions de décembre 2005 ; 39,5 milliards d'euros, si l'on prenait également en compte certaines dépenses payées en 2006, comme l'autorisation de découvert auprès d'un établissement de crédit au titre de règlements à effectuer au-delà des crédits ouverts en loi de finances en matière d'épargne logement. Il a, en conséquence, interrogé le ministre sur le montant du « vrai » déficit.

M. Eric Woerth a indiqué le montant à prendre en compte, correspondant à celui figurant dans le présent projet de loi de règlement, soit 39 milliards d'euros. Il a déclaré que le gouvernement ne partageait pas l'analyse de la Cour des comptes au sujet de certaines dépenses qui, selon cette dernière, devaient être prises en compte pour le calcul du déficit.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que la responsabilité de présenter en séance publique les crédits de toutes les missions soit confiée au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique dès le projet de loi de finances pour 2008. Il a estimé qu'une telle pratique faciliterait l'adoption, par le Parlement, d'amendements de réduction de crédits. Il s'est félicité de ce que la Cour des comptes ait certifié les comptes de l'État pour 2006. Il a considéré que des réserves de la Cour des comptes étaient inévitables, dès lors qu'il s'agissait du premier exercice de ce type. Il a demandé s'il était possible de hiérarchiser les réserves de la Cour des comptes. Il s'est interrogé sur les raisons de la non intégration dans les comptes de l'État du compte des opérations de la Compagnie française d'assurance du commerce extérieur (Coface) effectuées avec la garantie de l'État, et de la non intégration de la section des fonds d'épargne des comptes de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le calcul de la participation de l'État dans cet établissement public. MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont demandé des précisions sur les modalités de prise en compte, dans le bilan de l'État, des engagements de ce dernier relatifs à la dette de la SNCF, pour partie prise en charge par le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD). M. Philippe Marini, rapporteur général, a envisagé d'améliorer la prise en compte des opérateurs de l'État par les lois de finances, par exemple en intégrant leurs effectifs et leur solde consolidé au sein du budget de l'État. Il s'est interrogé sur la possibilité, à compter de la loi de finances pour 2008, d'élargir les dépenses concernées par la norme de croissance des dépenses de l'État aux prélèvements sur recettes, voire aux dépenses fiscales.

En réponse, M. Eric Woerth a estimé que si le président de la République avait indiqué que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique aurait la responsabilité de présenter en séance publique les crédits de toutes les missions dès le projet de loi de finances pour 2009, il serait favorable, à titre personnel, à ce qu'une telle dynamique soit impulsée, à droit constant, dès le projet de loi de finances pour 2008. Il a considéré qu'une telle réforme serait favorable à la maîtrise des dépenses de l'État. Il a souligné que les réserves de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l'État pour 2006 avaient été peu nombreuses, si on les comparait à celles des États ayant effectué une réforme analogue. La plupart de ces réserves ne pouvant pas être chiffrées, il est difficile de les hiérarchiser. Il a néanmoins considéré que les principaux enjeux concernaient l'évaluation des actifs du ministère de la défense, la fiabilité des comptes des opérateurs, et l'évaluation des infrastructures routières. Il a indiqué qu'il existait une différence d'appréciation entre le gouvernement et la Cour des comptes au sujet du compte des opérations de la Coface effectuées avec la garantie de l'État, le gouvernement considérant qu'il ne devait pas être intégré aux comptes de l'État, mais seulement faire l'objet d'une information en annexe au compte général de l'État. Il a déclaré que la traduction comptable du SAAD était prise en compte dans le bilan de l'État, non comme un élément du passif, mais comme une minoration, pour 8,3 milliards d'euros, de ses participations financières.

M. Alain Lambert s'est interrogé sur un possible durcissement de la position d'Eurostat, au sujet de la prise en compte des engagements de l'État relatifs à la dette de la SNCF.

M. Eric Woerth a annoncé la prochaine publication d'un « jaune » relatif aux opérateurs de l'État.

MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont indiqué que, selon la commission, les dépenses des opérateurs devaient être intégrées à celles de l'État.

En réponse, M. Eric Woerth a indiqué qu'une réflexion était en cours, pour élargir, à compter de 2008, le périmètre des dépenses prises en compte par la norme de croissance des dépenses de l'État.

M. Bernard Angels a jugé que les RAP étaient parfois « légers ». Il s'est interrogé sur la possibilité de consacrer une semaine à la discussion en séance publique du projet de loi de règlement. Il a souhaité savoir s'il était prévu d' « enchaîner » cette année la discussion du projet de loi de règlement, et du débat d'orientation sur les finances publiques.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que le cadre le plus approprié pour entendre des ministres sur l'exécution des missions dont ils avaient la charge était celui d'auditions ouvertes aux autres commissions, dans les « petits hémicycles » que constituaient les salles Médicis et Clemenceau.

Mme Nicole Bricq a indiqué son intention d'approfondir la question des opérateurs de l'État, dans le cadre de son contrôle en cours du dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire. Elle a considéré que le déficit budgétaire avait été artificiellement réduit en 2006 en anticipant certaines recettes et en retardant certaines dépenses, et a souhaité obtenir des précisions sur le futur élargissement du périmètre des dépenses prises en compte par la norme de croissance des dépenses de l'État.

M. Alain Lambert a jugé nécessaire d'accorder davantage d'importance à la loi de règlement. Il a considéré que le périmètre des missions et des programmes, de même que leurs responsables, devaient être les plus stables possible d'une année sur l'autre.

M. François Trucy a exprimé la crainte de voir réduite la responsabilité des ministres devant le Parlement si le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique présentait en séance publique les crédits de tous les ministères. Il a donc estimé qu'il devrait faire preuve de pédagogie à leur égard.

M. Michel Charasse, après avoir souligné le caractère technique du rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l'État, a considéré que confier un tel rôle au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique pourrait conduire, en cas d'indisponibilité de celui-ci, à ce que certaines missions soient défendues par de simples secrétaires d'État, sans compétence particulière en matière budgétaire ou sectorielle. Il s'est interrogé sur la cohérence temporelle des demandes formulées par la Cour des comptes au sujet de la comptabilité générale de l'État. Il a estimé que de nombreuses observations de la Cour des comptes venaient de l'absence de mise à jour du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, ce qui posait des problèmes de définition. Il a considéré que si les reports de crédits de l'année 2005 vers l'année 2006 avaient été traités conformément au régime de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et non à celui de la LOLF, le présent projet de loi de règlement présentait un risque d'inconstitutionnalité. Il a jugé que si la stabilité du périmètre des missions et des programmes était souhaitable, ce périmètre devait avant tout être compatible avec la nouvelle architecture ministérielle.

M. Yves Fréville a regretté que le RAP de la mission « Défense » soit structuré exclusivement autour des programmes, et ne donne pas d'informations synthétiques pour l'ensemble de la mission, l'obligeant ainsi à calculer le montant total des contrats restant à exécuter. Il a estimé que la non coïncidence des budgets opérationnels de programme (BOP) et des actions rendait difficile l'évaluation de la gestion des responsables de BOP. Il a regretté la disparition des situations résumées des opérations du Trésor (SROT).

M. Jean Arthuis, président, a jugé que le fait que les services du ministère des finances aient été en mesure de présenter les comptes de l'État dans les délais constituait une « véritable performance », et qu'il convenait donc de « chaleureusement remercier » l'ensemble des fonctionnaires qui y avaient oeuvré.

En réponse à M. Bernard Angels, M. Eric Woerth a estimé que certains RAP pourraient être améliorés. Il s'est déclaré favorable à ce que le projet de loi de règlement soit examiné juste avant le débat d'orientation sur les finances publiques, mais a indiqué qu'il ne savait pas si tel serait le cas en juillet 2007. Il a souligné que confier au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, la responsabilité de présenter en séance publique les crédits de toutes les missions n'empêcherait pas, bien évidemment, les ministres d'être auditionnés par les commissions compétentes. En réponse à M. Alain Lambert, il a approuvé l'idée selon laquelle il conviendrait que le périmètre des missions et des programmes soit aussi stable que possible. Il a néanmoins jugé que l'architecture ministérielle impliquait certaines adaptations en matière de nomenclature budgétaire, en particulier dans le cas du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État », devait prochainement présenter les conclusions d'un contrôle budgétaire concernant la politique des visas. Il a souhaité savoir si cette politique risquait d'être transférée vers une autre mission.

M. Michel Charasse a demandé si le codéveloppement était susceptible d'être transféré vers la mission « Aide publique au développement », dont il était rapporteur spécial.

En réponse, M. Eric Woerth a indiqué que ces questions n'étaient pas tranchées, et qu'en tout état de cause, il convenait de modifier le moins possible l'architecture budgétaire actuelle.

En réponse à M. François Trucy, M. Eric Woerth a estimé que le ministre du budget devrait effectivement faire preuve de pédagogie vis-à-vis de ses collègues, dans l'hypothèse où il serait chargé de présenter l'ensemble des crédits des missions devant le Parlement. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a indiqué que la question du futur élargissement du périmètre des dépenses prises en compte par la norme de croissance des dépenses de l'État devait encore faire l'objet d'un arbitrage. Il a considéré qu'il n'était pas exact d'affirmer que le déficit budgétaire avait été artificiellement réduit en 2006 en anticipant certaines recettes et en retardant certaines dépenses, soulignant en particulier que la réforme du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés, qui s'inscrirait dans un cadre pérenne, n'aurait pas pour conséquence de réduire ultérieurement les recettes de cet impôt. En réponse à M. Michel Charasse, il a déclaré que l'administration avait travaillé en étroite concertation avec la Cour des comptes au sujet de la certification des comptes. Il a reconnu que de nombreux désaccords provenaient de divergences au sujet de définitions. En réponse à M. Yves Fréville, il a considéré que les RAP pouvaient parfois effectivement manquer de vue d'ensemble au niveau de la totalité de la mission. Il a jugé que l'absence de coïncidence entre les périmètres des BOP et ceux des actions ne posait pas de problème, dès lors que l'on considérait que le véritable responsable était le responsable de programme. Il a indiqué qu'il allait examiner la question de l'information infra-annuelle sur l'exécution budgétaire.

M. Yann Gaillard a souhaité obtenir des précisions sur les perspectives d'évolution de la procédure budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que la célèbre formule du président Edgard Faure : « litanie, liturgie, léthargie », parfois utilisée pour décrire la procédure suivie pour l'examen de la seconde partie, corresponde, hélas, encore trop souvent à la réalité.

M. Michel Charasse a exprimé, de nouveau, la crainte que le fait de confier au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique la responsabilité de présenter en séance publique les crédits de tous les ministères, ait pour conséquence de conduire, en cas d'indisponibilité de celui-ci, à ce que certaines missions soient défendues par de « simples » secrétaires d'État, sans compétence particulière en matière budgétaire ou sectorielle.

M. Yann Gaillard a estimé qu'une éventuelle modification du périmètre des missions et des programmes ne devrait pas avoir pour objet de « graver dans le marbre » l'actuelle architecture ministérielle.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la nouvelle architecture budgétaire devait, dès que possible, être transmise à la commission, afin que celle-ci procède, le cas échéant, aux ajustements nécessaires en ce qui concerne la répartition des compétences entre rapporteurs spéciaux. Il a indiqué, par ailleurs, que dans son récent rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale, la Cour des comptes estimait qu'une information appropriée relative au fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui n'était pas intégré aux comptes combinés de la branche retraite, aurait dû être fournie dans l'annexe aux comptes 2006.