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Projet de loi de règlement portant règlement du budget 2006 : (exposé général et examen des articles)

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 18 juillet 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 389 (2006-2007) de règlement définitif du budget de 2006.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, pour la première fois, la commission a pu analyser l'exécution budgétaire des crédits votés selon la nouvelle nomenclature budgétaire en missions, programmes et actions issue de la LOLF. Il a indiqué que 9 ministres allaient être auditionnés, sur leur exécution, en « petit hémicycle », soit en commission élargie ouverte à tous les sénateurs ainsi qu'à la presse et au public.

M. Philippe Marini, rapporteur général, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a rappelé que le projet de loi de règlement pour 2006 était le socle de la nouvelle présidence et de la nouvelle législature. Il a estimé que les résultats budgétaires et financiers étaient en nette amélioration, alors que la performance économique de la France se détériorait. Il a constaté que le solde budgétaire, négatif, était compris entre 35,73 milliards d'euros et 39,53 milliards d'euros et précisé que 4 estimations du déficit budgétaire pouvaient être faites en 2006. Le déficit budgétaire au sens juridique du terme s'élève à 39 milliards d'euros selon le présent projet de loi de règlement ou à 39,53 milliards d'euros selon la Cour des comptes, en intégrant un découvert auprès du Crédit foncier de France. Le déficit budgétaire, corrigé du montant de la régularisation des pensions de décembre 2005, atteint 35,73 milliards d'euros selon le gouvernement et 36,26 milliards d'euros selon la Cour des comptes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que ces résultats étaient assez favorables, dans un contexte économique caractérisé par une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 2 % en 2006, intermédiaire entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes de 1,8 %. Il a noté que la croissance française était inférieure à celle de nos principaux partenaires, pour la première fois depuis de nombreuses années.

Il a relevé que le niveau de déficit était dû à des recettes fiscales supérieures de plus de 10 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2006. L'impôt sur les sociétés a eu un rendement de 5,44 milliards d'euros supplémentaires par rapport au produit attendu. Il a ajouté que la maîtrise du niveau du solde budgétaire découlait également de la maîtrise des dépenses de l'État, précisant que pour la quatrième année consécutive, le plafond de dépenses voté par le Parlement avait été respecté. Les dépenses nettes du budget général, à périmètre constant, s'établissent à 276,3 milliards d'euros, contre 271,3 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale, soit une hausse de 5 milliards d'euros, correspondant à la marge de manoeuvre liée à la prévision d'inflation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite analysé l'utilisation faite, en 2006, des leviers d'action de la LOLF. Il a relevé les points positifs suivants : la stabilisation à un niveau très bas, soit 4 milliards d'euros, des reports de crédits, la constitution d'une réserve de précaution de 5,5 milliards d'euros, élément régulateur du pilotage de gestion, la généralisation des dépenses à caractère limitatif en lieu et place des dépenses à caractère évaluatif, et l'utilisation de la fongibilité asymétrique, pour un montant néanmoins limité à 400 millions d'euros. Il a observé que les plus-values constatées avaient été affectées intégralement, en cours d'exercice, au désendettement de l'État.

Puis il a indiqué que les ministères n'avaient consommé que 98,8 % du plafond des autorisations d'emplois inscrites dans le budget, soit 2,321 millions d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) réalisés, contre 2,351 millions d'ETPT prévus. Il a précisé que l'écart de 29.794 ETPT correspondait essentiellement à un écart entre les prévisions de la loi de finances initiale et les réalisations, et non à une diminution brute des effectifs. Il a observé que les efforts de gestion liés au renoncement ou à la modération de certains recrutements correspondaient à 4.100 ETPT, qui s'ajoutaient aux prévisions de réductions d'effectifs annoncées en loi de finances initiale pour 2006, soit 5.000 ETPT.

Il a constaté que, pour la première fois depuis 2001, l'État avait enregistré en 2006 un solde primaire, c'est-à-dire un solde budgétaire avant paiement des intérêts de la dette, proche de l'équilibre, ce qui permettait de qualifier la législature 2002-2007 de vertueuse. Il a observé que le précédent gouvernement était parvenu à enrayer la croissance de la dette à court terme. La dette publique totale est ainsi passée de 1.137 milliards d'euros en 2005 à 1.142 milliards d'euros au 31 décembre 2006. Ce résultat doit toutefois être relativisé, dès lors qu'il est largement le fruit d'une combinaison de mesures non pérennes, telles l'optimisation de la trésorerie et la poursuite d'une politique active de cessions d'actifs.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a annoncé que la norme de dépenses paraissait tenue en volume, mais que son évolution restait dynamique. Il a plaidé pour la prise en compte d'une norme de dépenses « élargie » aux dépenses financées par des ressources extrabudgétaires, aux dépenses des comptes spéciaux et aux dépenses financées au moyen de certaines taxes affectées. Il a considéré que dans cette perspective la progression de la dépense publique était de 5,6 % en un an, passant de 589,6 milliards d'euros, en 2005, à 622,7 milliards d'euros en 2006. Il a précisé que les dépenses financées au moyen de ressources extrabudgétaires avaient concerné, en 2006, 350 millions d'euros prélevés sur les fonds propres des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) et 490 millions d'euros versés à titre d'avance par le Crédit foncier de France.

Il a recommandé d'encadrer certaines pratiques budgétaires afin de réduire les sous budgétisations récurrentes, de limiter les dépenses de reports de charges recensées à la clôture de l'exercice 2006, soit 9,3 milliards d'euros dont 3,77 milliards d'euros à l'égard des organismes de sécurité sociale, et de diminuer les dettes à plus d'un an, classées en « restes à payer », et s'élevant à 9,53 milliards d'euros. Il a souligné, comme la Cour des comptes l'avait fait, que le montant des taxes affectées avait augmenté, en 2006, de plus de 50 % en euros constants, passant de 112,9 milliards d'euros à 172,8 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a qualifié ce phénomène « d'agencisation » de l'État, et a estimé qu'il aboutissait à des mesures de périmètre très importantes qui devaient désormais être prises en compte dans la norme de dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité marquer l'intérêt porté par la commission au suivi de la performance des programmes budgétaires, en présentant un « palmarès » de ces derniers. Il a soulevé certaines réserves méthodologiques et a présenté les critères d'appréciation de la performance retenus. Aux termes de ceux-ci, il apparaît que les programmes les mieux pilotés sont, le plus souvent, de nature financière. Il a relevé que figuraient également au « palmarès » des dix programmes les mieux pilotés le programme 104 « Accueil des étrangers et intégration », le programme 107 « Administration pénitentiaire » et le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». Il a observé que ce classement pouvait cacher des réalités différentes et, notamment, des indicateurs de performances très largement perfectibles, en particulier pour les programmes relatifs aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État et d'impôts locaux, comme l'avait souligné la rapporteure spéciale Mme Marie-France Beaufils dans ses rapports budgétaires.

Il a ensuite indiqué que les dix programmes à la gestion la plus perfectible concernaient la mission « Recherche et enseignement supérieure » ainsi que les politiques sociales, déclinées dans plusieurs missions. S'agissant de la notation des dix principaux programmes en termes de crédits budgétaires, il a observé que leurs performances étaient dans la moyenne.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la novation essentielle de la réforme budgétaire et comptable : la présentation du bilan de l'État en comptabilité patrimoniale. Il a noté que l'actif de l'État diminuait, passant de 611,206 milliards d'euros au 1er janvier 2006 à 538,015 milliards d'euros au 31 décembre 2006. Il a expliqué que cette évolution était due à un changement de périmètre, lié notamment aux transferts à titre gratuit de 17.000 kilomètres de voirie aux collectivités territoriales, soit une sortie d'actifs de 67 milliards d'euros, et à une augmentation nette des immobilisations financières de 13 milliards d'euros. Il a constaté que les dettes non financières de l'État, c'est-à-dire ses dettes à l'égard de tiers, s'élevaient à 93 milliards d'euros à la fin de l'année 2006, soit une augmentation de près de 20 % sur un an, témoignant notamment des retards de paiement de l'État. Il a relevé que les provisions pour risques et charges, résultant notamment des litiges liés à l'impôt et aux contentieux communautaires, avaient progressé de 3 milliards d'euros, pour atteindre 50 milliards d'euros en 2006.

Il a ensuite indiqué que le compte de résultat de l'État était négatif à hauteur de 31,6 milliards d'euros, l'écart avec les 39 milliards d'euros du déficit du solde d'exécution budgétaire s'expliquant par la prise en compte de charges à payer, la comptabilisation des dotations aux amortissements, provisions et dépréciations, et la prise en compte des investissements. Ceux-ci sont considérés comme un actif durable qui vient accroître la valeur patrimoniale de l'État et sont, à ce titre, comptabilisés non pas comme une charge au compte de résultat, mais comme une immobilisation à l'actif du bilan. Il a conseillé de suivre l'évolution du solde du compte de résultat de l'État qui permettait d'appréhender la performance de l'activité économique de la puissance publique de façon plus pertinente et complète que le déficit budgétaire.

Enfin, il a estimé que des progrès pouvaient être faits dans le recensement des engagements hors-bilan de l'État, afin de mieux prendre en compte les dépenses induites.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que l'autorisation de dépenses donnée par le Parlement soit respectée et que les recettes fiscales soient supérieures aux prévisions. Il s'est réjoui de la présentation du bilan de l'État qui est riche d'enseignements. Il a souhaité savoir si la dette publique totale, soit 1.142,2 milliards d'euros, pouvait être ventilée entre l'État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la dette de 1.142,2 milliards d'euros correspondait à la dette de l'État, des organismes de sécurité sociale, des collectivités territoriales et des organismes divers d'administration centrale (ODAC).

M. Jean Arthuis, président, a invité les rapporteurs spéciaux à recenser dans leurs secteurs de compétences, de façon la plus précise possible, l'exactitude des provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'État.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'inscription au titre des provisions pour risques et charges ou au titre des engagements hors-bilan lui semblait parfois être le fruit d'un arbitrage difficile à prendre.

M. Michel Charasse a estimé que si les provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'État devenaient parfaitement exhaustives, il conviendrait d'appliquer la même exhaustivité aux bilans des collectivités territoriales. Il a toutefois émis des doutes sur la pertinence d'une telle évolution.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le provisionnement devait résulter d'un risque sérieux et ne devait être ni automatique ni systématique. Il a espéré que les collectivités territoriales adoptent, elles aussi, la comptabilité patrimoniale.

M. Yann Gaillard a félicité le rapporteur général pour l'extrême clarté de sa présentation. Il a souhaité savoir quels chiffres devaient être pris en compte pour l'appréciation du respect des critères de Maastricht.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les instances européennes suivaient l'évolution de la dette des autorités publiques, comprenant l'État, les collectivités territoriales, les organismes sociaux et les ODAC. Il a rappelé que cette vision d'ensemble permettait de compenser d'éventuels oublis de recensement de dettes de l'État envers l'un ou l'autre des organismes composant la sphère publique.

M. Marc Massion a estimé que la présentation de la loi de règlement pour 2006 était « flatteuse ». Il a regretté que la dette de l'État à l'égard des organismes sociaux ne soit pas prise en compte, pas plus que l'appel en avance du paiement de l'impôt sur les sociétés en décembre 2006. Il s'est étonné de la persistance, depuis plusieurs années, de la sous-évaluation des recettes fiscales. Il a noté que la vente d'actifs permettait de présenter un solde d'exécution plus faible qu'il ne devrait l'être. Enfin, s'agissant de la réduction du nombre des ETPT, il a rappelé que, dans le domaine de la justice notamment, les besoins de recrutement étaient désormais reconnus par tous.

M. Jean-Jacques Jégou a félicité le rapporteur général pour la clarté de son exposé. Il s'est réjoui de la présentation, pour la première année, du bilan de l'État en comptabilité patrimoniale. Il s'est interrogé sur la correspondance entre la diminution du nombre des ETPT et la réduction effective du nombre de fonctionnaires. Il s'est demandé si les suppressions d'ETPT correspondaient à des postes non pourvus ou à des postes occupés. Il a souhaité que soient prises en compte, dans la comptabilité patrimoniale de l'État, les mesures relatives aux cotisations sociales qui détérioraient les comptes sociaux. Il a estimé que les dispositions annoncées en faveur de l'allègement des cotisations sociales pesant sur les heures supplémentaires des salariés auraient un impact sur les finances publiques, impact qui pourrait être renforcé par la prise en compte des heures supplémentaires dues par l'État à ses fonctionnaires, notamment dans le domaine hospitalier.

M. Aymeri de Montesquiou a observé que la stabilisation de la dette publique à court terme était concomitante à la stagnation relative de la croissance française par rapport à nos principaux partenaires. Dès lors, il s'est demandé si l'économie française était, en fait, soutenue par la dette publique jusqu'à présent.

Mme Nicole Bricq a souligné la précision de l'exposé du rapporteur général. Elle a souhaité connaître le détail de la diminution d'ETPT attribuée aux mouvements de décentralisation.

M. Michel Charasse a dénoncé les effets de « l'agencisation » de l'État, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'en interdire le principe même. Il a rappelé que le Parlement votait l'affectation de recettes fiscales à ses agences, et qu'il ne tenait donc qu'à lui d'y renoncer. Enfin, il a souhaité que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique soit modifié pour prendre en compte la LOLF. Il a estimé que des clarifications devraient être apportées aux modalités de certification des comptes publics par la Cour des comptes, notamment dans le cas des pouvoirs publics.

M. Serge Dassault a souhaité pouvoir mieux exploiter la richesse des informations que le rapporteur général venait de présenter. Il a observé qu'il existait un risque de confusion entre la dette des administrations publiques qui est de 1.142,2 milliards d'euros et celle inscrite au bilan de l'État qui est de 893 milliards d'euros.

M. Charles Guené s'est joint aux félicitations adressées au rapporteur général. Il a souhaité que soient précisées les modalités de passage entre les dépenses publiques « élargies » et les dépenses inscrites au compte de résultat. Il a estimé que la réforme budgétaire et comptable ne permettait plus, contrairement à ce qui avait été reproché, de mettre en oeuvre une présentation « flatteuse » des résultats de l'exécution.

M. Joël Bourdin a manifesté son grand intérêt pour le « palmarès » des programmes budgétaires présentés par le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les chiffres à prendre en compte pour l'appréciation du respect des critères de Maastricht étaient, s'agissant du respect du ratio dette/PIB, le montant de 1.142,2 milliards d'euros de dette mentionné plus haut. Il a noté que la présentation « consolidée » de la dette et des déficits des autorités publiques, au sens communautaire, permettait de pallier les éventuelles incertitudes dans la prise en compte de dettes d'une autorité publique envers une autre.

Il a constaté que la sous estimation des recettes fiscales était vertueuse car elle permettait de réduire l'endettement. Il a rappelé que les prévisions économiques n'étaient pas une science exacte.

Il a indiqué que la réforme budgétaire et comptable, prévoyant le vote d'une masse salariale et non plus seulement d'un tableau des effectifs, donnait une vision plus pertinente des dépenses réellement engagées. Il a précisé que l'écart entre les prévisions et l'exécution en matière d'ETPT tenait à 68 % à une mauvaise évaluation des effectifs en loi de finances initiale, à 16 % à des efforts de gestion permettant des suppressions d'emplois, et à 16 % à des mouvements de décentralisation plus rapides que prévu. Il s'agit, essentiellement, du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) aux régions, réalisé dès 2006.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la stabilisation de la dette à court terme de l'État français redonnait des marges de manoeuvre au gouvernement et devrait favoriser la reprise de la croissance.

Il a précisé que la notation des programmes était, par nature, un exercice relativement formel qui devrait être nourri aux cours des prochaines années afin de prendre tout son sens. Il a noté la difficulté existant, dans certains secteurs, pour renseigner les indicateurs de performances, et a soutenu la démarche de contrôle engagée par les rapporteurs spéciaux, dans leur champ de compétences respectif, visant à évaluer la pertinence des objectifs et des indicateurs de performances. Il a rappelé que la LOLF s'imposait au décret de 1962 précité sur la comptabilité publique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi de règlement pour 2006.

La commission a adopté un amendement modifiant l'intitulé du présent projet de loi. A l'initiative de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article 4 rectifiant une erreur matérielle, au sein du rapport annuel de performances « Défense » annexé au projet de loi de règlement pour 2006, relative à l'imputation de 10,617 milliards d'euros d'autorisations d'engagement.

Elle a adopté un amendement à l'article 9 (nouveau) visant à préciser le contenu d'une annexe au projet de loi de finances initiale sur les opérateurs de l'État.

Après l'article 9, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels visant à l'amélioration d'un dispositif de valorisation du patrimoine immobilier par la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) d'une part, et sur l'initiative de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à la remise d'un rapport au Parlement sur la gestion de la recette fiscale affectée au centre des monuments nationaux, d'autre part.

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble du projet de loin° 389 (2006-2007) de règlement définitif du budget de 2006 ainsi modifié.