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Proposition de loi relative à la simplification du droit

 

CHAPITRE III - DISPOSITIONS SIMPLIFIANT LE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 7 - Allègement des procédures relatives aux collectivités territoriales

Cet article rassemble plusieurs dispositions visant à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales.

Article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales - Modalités de suppléance au sein du Comité des finances locales

Les paragraphes I et II de l'article 7 actualisent les dispositions de l'article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales relatives à la composition du Comité des finances locales et améliorent les modalités de suppléance au sein de cet organisme.

Chargé de la défense des intérêts des collectivités territoriales en matière financière, le Comité des finances locales, créé par la loi du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales, comprend :

- deux députés élus par l'Assemblée nationale ;

- deux sénateurs élus par le Sénat ;

- deux présidents de conseils régionaux élus par le collège des présidents de conseils régionaux ;

- sept présidents d'établissements publics de coopération intercommunale élus par le collège des présidents de ces établissements ;

- quinze maires élus par le collège des maires de France ;

- onze représentants de l'Etat désignés par décret.

Le comité, renouvelable tous les trois ans, est présidé par un élu qu'il désigne en son sein.

Il contrôle la répartition des principaux concours de l'Etat aux collectivités territoriales, fournit au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités.

Le Gouvernement doit recueillir son avis sur les décrets concernant les finances locales et peut le faire sur les projets de loi ou d'amendement ayant le même objet.

? Actualisation de la référence aux collectivités d'outre-mer

Le paragraphe I de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale remplace, au septième alinéa de l'article L. 1211-2 relatif au collège chargé d'élire les quinze maires siégeant au Comité des finances locales, la référence aux territoires d'outre-mer par la mention des collectivités d'outre-mer de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, la catégorie des territoires d'outre-mer a été supprimée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, qui a créé les collectivités d'outre-mer, dont le régime est défini à l'article 74 de la Constitution. La Nouvelle-Calédonie n'entre pas dans cette catégorie car elle fait l'objet du titre XIII de la Constitution.

Simplification des modalités de suppléance

Aux termes des quatre derniers alinéas de l'article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales, les fonctionnaires représentant l'Etat au Comité des finances locales ne peuvent se faire remplacer en cas d'empêchement. Les membres élus peuvent en revanche être remplacés à une ou plusieurs séances, dans des conditions différentes selon les collèges : par un suppléant élu en même temps qu'eux pour les parlementaires, par un adjoint pour les maires et par un vice-président pour les présidents de conseils généraux, de conseils régionaux ou d'établissements publics de coopération intercommunale.

En réalité, des suppléants sont élus par chaque collège lors du renouvellement du comité et les règles de suppléance définies par la loi, trop complexes, ne sont pas respectées. Ainsi, dans son arrêt du 9 juillet 2003, Union fédérale des consommateurs « Que choisir », le Conseil d'Etat, constatant que quatre représentants de l'Etat s'étaient fait irrégulièrement remplacer, a jugé que cette circonstance, « eu égard à la composition du Comité des finances locales, à l'objet de la réunion et aux conditions dans lesquelles le comité a délibéré » n'avait pas « vicié l'avis émis par celui-ci ».

Cependant, le hiatus entre les textes et la pratique a conduit le Conseil d'Etat à annuler l'élection du président du Comité des finances locales du 29 juin 200434(*).

En effet, le juge administratif a estimé que « si, depuis sa création, le Comité des finances locales avait admis, sans que les représentants de l'Etat s'y fussent opposés, que des membres élus empêchés puissent, en méconnaissance des textes applicables donner pouvoir à un collègue, titulaire ou suppléant, de voter en leur nom », cette élection était irrégulière car plusieurs membres du comité avaient demandé l'abandon de cette pratique en début de séance. En outre, il avait été procédé à cette élection après que le doyen d'âge avait levé la séance et quitté la salle avec vingt-deux autres membres.

Cette péripétie a fait apparaître la nécessité de modifier le régime des suppléances pour le mettre en accord avec une pratique désormais ancienne.

Aussi le paragraphe II de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale vise-t-il à :

- prévoir l'élection, en même temps que les membres titulaires, et selon des modalités identiques, de suppléants qui pourront les remplacer en cas d'empêchement ou de vacance définitive, pour quelque cause que ce soit ;

- permettre aux représentants de l'Etat de se faire remplacer, en cas d'empêchement, par un fonctionnaire appartenant à la même administration, également désigné par décret.

La première élection de membres suppléants aura lieu lors du premier renouvellement du Comité suivant la publication de la loi.

Article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales - ssouplissement des conditions de saisine des commissions consultatives des services publics locaux

Le paragraphe III de l'article 7 simplifie les modalités de saisine des commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL).

Créés par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, ces commissions offrent une possibilité d'expression aux usagers, par la voie des représentants d'associations locales.

Aux termes de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales, la mise en place d'une CCSPL est obligatoire dans les régions, les départements, les communes de plus de 10.000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50.000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants, et facultative dans les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20.000 et 50.000 habitants.

Présidée par l'exécutif local et composée de membres de l'assemblée délibérante et de représentants d'associations locales nommés par elle, la commission est consultée sur les projets et les bilans d'activité relatifs aux services publics confiés à un tiers par convention de délégation de service public ou exploités par une régie dotée de l'autonomie financière.

Ainsi, l'article L. 1413-1 dispose que la CCSPL est consultée pour avis par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant sur :

- tout projet de délégation de service public, avant que l'assemblée délibérante ne se prononce ;

- tout projet de création d'une régie dotée de l'autonomie financière, avant la décision portant création de cette régie ;

- tout projet de partenariat, avant que l'assemblée délibérante ne se prononce.

Le législateur n'ayant pas précisé les modalités de cette saisine, il est apparu qu'elle devait procéder d'une délibération de l'assemblée locale. Tel est le sens de la réponse du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire à une question écrite de notre collègue Bernard Piras, sénateur de la Drôme35(*). Le ministère indique en effet que : « dans le silence des textes, il apparaît que la commission doit être saisie par voie de délibération. Cette saisine est une compétence propre de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant, insusceptible d'être déléguée à l'exécutif de la collectivité, du groupement de collectivités ou de l'établissement public ».

Afin d'alléger ces modalités de saisine, le paragraphe III de l'article précise à la fin de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales que la saisine pour avis de la CCSPL peut être effectuée par l'organe exécutif, par délégation de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant.

Article L. 2121-34 du code général des collectivités territoriales - Modalités de recours à l'emprunt des centres communaux d'action sociale

Les centres communaux d'action sociale (CCAS) conduisent une action de prévention et de développement social dans la commune, en délivrant des prestations remboursables ou non remboursables (article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles). Un établissement public de coopération intercommunale peut également créer un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) pour exercer la compétence qui lui a été transférée en matière d'action sociale.

Le CCAS ou le CIAS est un établissement public administratif dont le conseil d'administration est présidé par le maire ou le président de l'établissement publics de coopération intercommunale (article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles).

Les CCAS peuvent recourir à l'emprunt dans les conditions définies à l'article L. 2121-34 du code général des collectivités territoriales. Selon ce régime très encadré, les délibérations du CCAS portant sur un emprunt sont soumises à l'avis du conseil municipal et ne deviennent exécutoires que si la somme à emprunter ne dépasse pas, seule ou ajoutée au montant des emprunts en cours, le montant des revenus ordinaires de l'établissement et si le remboursement n'excède pas une période de douze ans. Si l'avis du conseil municipal est défavorable, ou si le montant ou la durée de remboursement ne satisfont pas ces conditions, l'emprunt ne peut être autorisé que par un arrêté du représentant de l'Etat dans le département.

Lorsque l'emprunt vise à financer des travaux, il ne devient exécutoire que si le projet a été approuvé par l'autorité compétente.

Enfin, si la durée de remboursement est supérieure à trente ans, l'emprunt ne peut être autorisé que par décret en Conseil d'Etat.

Or, cette dernière disposition n'a jamais été mise en oeuvre et fait obstacle à l'allongement des durées d'emprunt, alors que le secteur public local recourt souvent à des durées d'amortissement fondées sur la durée d'exploitation du bien financé par cet endettement. On peut par ailleurs s'interroger sur l'intérêt d'une procédure aussi lourde que celle dont relèvent les décrets en Conseil d'État, à seule fin de vérifier la capacité d'un établissement public local à recourir à l'emprunt.

Le paragraphe IV de l'article 7 supprime par conséquent le dernier alinéa de l'article L. 2121-34. Ainsi, les emprunts dont la durée de remboursement excède trente ans seront soumis, comme ceux dont le remboursement s'étale sur plus de douze années, à l'autorisation du représentant de l'Etat dans le département.

Cette disposition préserve les exigences de contrôle nécessaires au bon équilibre des finances locales tout en confiant la décision au niveau pertinent.

Articles L. 2122-22, L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales - Clarification du régime de délégation aux exécutifs locaux en matière de marchés publics

Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales peuvent accorder à l'exécutif une délégation permanente pour prendre certains actes, notamment en matière de marchés publics.

Les paragraphes V, X et XI de la proposition de loi coordonnent les dispositions du code général des collectivités territoriales avec celles du code des marchés publics.

En effet, les articles L. 2122-22 (4°), L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales, relatifs aux délégations qui peuvent être accordées au maire, au président de conseil général et au président de conseil régional, font encore référence à la préparation, la passation, l'exécution et au règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés « sans formalités préalables en raison de leur montant », alors que cette notion a disparu du nouveau code des marchés publics (2006).

Les marchés « sans formalités préalables » ont été remplacés par les « marchés passés selon la procédure adaptée » (art. 28 du code des marchés publics). Le pouvoir adjudicateur en définit librement les modalités en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs économiques et des circonstances de l'achat. S'y ajoutent les accords-cadres, qui désignent les contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur36(*) et des opérateurs économiques publics ou privés, afin d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées (art. 1er du code des marchés publics). La conclusion d'un accord-cadre allège ainsi les procédures de passation relatives aux marchés passés au cours de la période considérée.

Afin de rétablir la cohérence entre le code général des collectivités territoriales et le code des marchés publics, la proposition remplace au sein du premier la notion de marchés passés sans formalités préalables par la référence aux marchés et accords-cadres d'un montant inférieur à un seuil défini par décret.

Le renvoi à un décret évitera le recours à une disposition législative lors des modifications de seuil consécutives à l'évolution des prix.

Par ailleurs, la proposition de loi étend le champ de la délégation accordée aux exécutifs locaux aux décisions concernant les avenants aux marchés et accords-cadres, dans la mesure où elles n'entraînent pas une augmentation du montant du contrat initial supérieure à 5 %. Il paraît en effet logique d'accorder à l'exécutif local une délégation relative aux modifications limitées du contrat qu'il a pu passer au nom de la collectivité. La délégation ne peut alors être accordée, comme pour les marchés et accords-cadres, que si les crédits sont inscrits au budget de la collectivité.

Article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales - Délégation au maire de l'acceptation des indemnités de sinistre

Le régime de délégation des assemblées délibérantes à l'exécutif en matière de passation et d'exécution des contrats d'assurance n'est pas le même dans les communes que dans les départements et les régions.

En effet, si l'article L. 2122-22 (6°) du code général des collectivités territoriales permet au maire de passer les contrats d'assurance par délégation du conseil municipal, c'est à celui-ci qu'il revient de se prononcer sur le montant des indemnités de sinistres auxquelles peut prétendre la commune.

Dans les départements, les régions et les établissements publics de coopération intercommunale, la délégation accordée au pouvoir exécutif peut en revanche s'étendre à l'émission de titres de recette relatifs à la perception des indemnités de sinistre.

Suivant une proposition du rapport de M. Michel Lafon sur la simplification de l'activité des collectivités territoriales, le paragraphe VI de l'article 7 de la proposition de loi permet également au conseil municipal de déléguer au maire la compétence pour accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d'assurance auxquels a souscrit la commune.

Article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales - Suppression de la transmission au contrôle de légalité des actes du maire autorisant des débits de boisson temporaires

L'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication, à leur affichage, ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département. Il appartient ensuite à ce dernier de déférer au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité, en application de l'article L. 2131-6. La liste des actes soumis au contrôle de légalité ainsi défini est fixée par l'article L. 2131-2.

L'article 140 (I) de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a soustrait plusieurs catégories d'actes des exécutifs locaux à l'obligation de transmission au représentant de l'État, dans un objectif d'allègement des procédures.

Ainsi, parmi les actes pris par les maires, ne sont plus soumis au contrôle de légalité :

- les décisions réglementaires et individuelles relatives à la circulation et au stationnement ;

- les décisions individuelles relatives au recrutement prises dans le cadre d'un besoin saisonnier ou occasionnel.

Après ce premier mouvement de simplification portant sur des actes de moindre importance dans la conduite des affaires de la commune, un questionnaire a été adressé aux élus et aux préfets afin d'identifier d'autres mesures susceptibles de diminuer la charge du contrôle de légalité.

Le paragraphe VII de l'article 7 exempte par conséquent de transmission au représentant de l'Etat les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police, lorsqu'elles concernent l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent. Cette simplification n'est pas susceptible de mettre en cause la préservation de l'ordre public, puisque l'autorisation d'exploitation peut toujours être contestée.

Articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 - du code général des collectivités territoriales - Actualisation du contrôle de légalité sur les emprunts et les marchés publics

Dans les communes, départements et régions, l'exécutif est tenu de soumettre au contrôle de légalité du représentant de l'Etat les conventions relatives aux marchés et aux emprunts, ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux et les contrats de partenariat (art. L. 2131-2,4°, L. 3131-2, 4° et L. 4141-2, 3°).

Cependant, échappent à l'obligation de transmission les marchés « passés sans formalité préalable en raison de leur montant ». Cette notion a disparu du nouveau code des marchés publics publié en 2006, où lui a succédé celle de « marchés passés selon la procédure adaptée »37(*) et à laquelle se sont ajoutés les accords-cadres, qui désignent les contrats conclus par un pouvoir adjudicateur avec des opérateurs économiques pour définir les termes des marchés à passer au cours d'une période déterminée.

Par coordination avec les modifications apportées par les paragraphes V, X et XI, le paragraphe VIII de l'article 7 tend à actualiser les dispositions des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales en :

- substituant à la référence aux « marchés passés sans formalité préalable » un seuil défini par décret ;

- ajoutant les accords-cadres à la liste des actes de la collectivité qui doivent être transmis aux autorités chargées du contrôle de légalité ;

- citant en premier lieu les emprunts dans l'énumération des actes soumis au contrôle de légalité, afin de faciliter la lecture de l'article.

Comme pour le régime des délégations des assemblées délibérantes à l'exécutif local en matière de marchés publics (paragraphes III, IX et X), le renvoi à un décret simple facilitera les prochaines mises à jour visant à prendre en compte les évolutions de la réglementation en ce domaine.

L'actualisation des dispositions relatives aux communes (art. L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) s'appliquera également aux établissements publics de coopération intercommunale, l'article L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales rendant les dispositions du chapitre premier du titre III du livre Ier de la deuxième partie de code, relatives au contrôle de légalité, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.

Articles L. 2213-14 et L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales - Réduction du nombre et encadrement du montant des vacations funéraires

La réécriture de l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales proposée par le neuvième paragraphe (IX) de cet article reprend, termes pour termes, la rédaction de l'article 4 de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat le 22 juin 2006, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Pierre Sueur et sur le rapport de notre collègue M. Jean-René Lecerf38(*).

Il est regrettable que les députés aient omis de le préciser. Tout au plus le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-il cité les observations formulées par nos deux collègues dans le cadre de la mission d'information qu'ils ont conduite, au nom de votre commission des lois, sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire39(*).

Quoi qu'il en soit, l'objectif recherché est, comme l'indiquait M. Jean-René Lecerf, dans son rapport sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur :

- d'une part, de réduire le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées, en prévoyant explicitement dans la loi que seules y sont soumises les opérations de fermeture du cercueil, d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps ;

- d'autre part, d'étendre aux gendarmes la possibilité d'effectuer les opérations de surveillance nécessaires, sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale.

Votre rapporteur ne reviendra pas sur les règles en vigueur, qui ont déjà été exposées dans les rapports précités, ni même sur le contenu de la réforme proposée, puisqu'il s'agit de celle votée à l'unanimité par le Sénat.

En revanche, il tient à souligner à son tour que la mise en oeuvre du système actuel de surveillance des opérations funéraires n'est pas satisfaisante. En effet, l'organisation de funérailles nécessite trois opérations de surveillance en moyenne, imposant aux familles l'acquittement d'autant de vacations qui ne sont bien souvent même pas réellement assurées par les agents habilités. En outre, lorsqu'elles sont effectivement assurées, ces opérations de surveillance augmentent les délais d'exécution des opérations funéraires, les agents ne pouvant pas toujours être présents aussi rapidement que le souhaiteraient les familles, et rendent ainsi parfois difficile l'organisation des funérailles, alors même qu'elles ne semblent pas toutes justifiées avec la même nécessité.

Le paragraphe IX bis de cet article, issu d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, et adopté avec les avis favorables de la commission et du gouvernement, modifie l'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales, afin d'harmoniser les tarifs des vacations funéraires sur le territoire national.

Ces taux de vacations sont actuellement fixés par le maire, après avis du conseil municipal, un décret en Conseil d'Etat devant déterminer leur montant minimum ainsi que leur mode de perception. Alors que les minima prévus par décret sont dérisoires, les tarifs pratiqués sont estimés à 15 euros en moyenne et peuvent varier de 10 à 40 euros selon les territoires.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale reprend, à nouveau sans que cela ait été précisé, l'article 5 de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée par le Sénat. Il est vrai que la rédaction proposée diffère de celle retenue par notre assemblée sur deux points :

elle renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les montants minimum et maximum des vacations ainsi que leur mode de perception, alors que le texte adopté par le Sénat prévoit de fixer dans la loi un montant minimum de 20 euros et un montant maximum de 25 euros, ce qui permettrait de réduire sensiblement le coût des obsèques compte tenu de la réduction parallèle du nombre des opérations funéraires devant faire l'objet d'une surveillance ;

- elle ne précise pas que ces vacations sont versées à la recette municipale.

En revanche, elle reprend la formulation retenue par le Sénat pour garantir que seules les opérations de surveillance prévues à l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales peuvent donner lieu au versement de vacations funéraires, l'objectif étant d'éviter qu'une autre opération de surveillance puisse être prévue par la voie réglementaire et conduire à l'acquittement d'une nouvelle vacation par les familles.

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait ainsi reconnu l'intérêt et la qualité du travail accompli par le Sénat. Elle considère cependant que les autres dispositions de la proposition de loi relative à la législation funéraire méritent, elles aussi, d'être examinées et adoptées.

En conséquence, jugeant préférable que les députés puissent procéder à un examen d'ensemble de ce texte, toujours en instance à l'Assemblée nationale40(*), votre commission vous soumet un amendement de suppression des IX et IX bis.

Articles L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales - Simplification des modalités de création ou de dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes

Le syndicat de communes est un établissement public de coopération intercommunale associant des communes afin de mettre en place des services ou de réaliser des projets d'intérêt intercommunal (art. L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales).

En 1999, on dénombrait 14.885 syndicats à vocation unique (SIVU), 2.165 syndicats à vocation multiple (SIVOM) et 1.454 syndicats mixtes.

La création d'un syndicat de communes requiert l'établissement d'une liste des communes intéressées, sauf si elle est décidée après l'expression de la volonté unanime des conseils municipaux par des délibérations concordantes (art. L. 5212-2).

La liste des communes ayant vocation à participer au syndicat est établie par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, sur l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux, après avis du ou des conseils généraux. La loi du 6 février 1992 a supprimé l'exigence d'un avis conforme du ou des conseils généraux intéressés. Néanmoins, cet avis doit être sollicité41(*).

Par ailleurs, aux termes de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, la dissolution du syndicat de communes, si elle ne procède pas de l'expiration de la durée fixée lors de sa création, de l'achèvement de l'opération pour laquelle il avait été constitué, de son transfert vers un autre établissement public de coopération intercommunale, ou du consentement de tous les conseils municipaux intéressés, requiert également l'avis du conseil général. En effet, le syndicat ne peut alors être dissous que :

- sur la demande motivée de la majorité des conseils municipaux intéressés et l'avis de la commission permanente des conseils généraux, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ;

- ou d'office, par décret pris sur l'avis conforme du conseil général et du Conseil d'Etat42(*).

Seuls les cas de dissolution sur demande motivée des conseils municipaux et de dissolution d'office font donc intervenir le conseil général. Cette intervention prévue par les textes qui ont défini les modalités de création des syndicats de communes entre 1890 et 195943(*), ne paraît pas compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est contraire au principe selon lequel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (art. 72, cinquième alinéa, de la Constitution).

En outre, l'avis obligatoire du conseil général alourdit considérablement les procédures qui conduisent, pour la création d'un syndicat, à une succession d'échanges entre les assemblées départementales et le préfet afin de déterminer le périmètre du syndicat, son statut et ses compétences.

La suppression de la consultation obligatoire du conseil général simplifierait donc fortement les procédures de création et de dissolution des syndicats de communes.

De même, l'avis conforme du conseil général requis pour la dissolution d'office d'une communauté de communes (art. L. 5214-28) est contraire aux principes constitutionnels mentionnés et surcharge inutilement la procédure.

Le paragraphe XII de l'article 7 supprime par conséquent la consultation du conseil général :

- lors de la création d'un syndicat de communes, sur la liste des communes appelées à en faire partie (art. L. 5212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- lors de la dissolution d'un syndicat à la demande de la majorité des conseils municipaux ou d'office (art. L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales) ;

- lors de la dissolution d'office d'une communauté de communes (art. L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis - (art. L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales), Intervention des établissements publics de coopération intercommunale pour le maintien ou la création de services en milieu rural

Cet article, issu d'un amendement de MM. Bernard Derosier et Philippe Tourtelier, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, permet aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'intervenir de la même façon que les communes pour créer ou maintenir un service en milieu rural.

En effet, l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales, modifié par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, autorise les communes, lorsque l'initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, à confier la création ou la gestion de ce service à une association ou à toute autre personne.

La commune peut également accorder des aides, à condition de définir, au sein d'une convention passée avec lui, les obligations incombant au bénéficiaire.

Elle peut enfin, à titre complémentaire, conclure des conventions avec d'autres collectivités territoriales intéressées et disposant de moyens adaptés à la mise en oeuvre du service.

L'article L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 15 de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales, rend applicables aux groupements de collectivités territoriales et aux autres EPCI les dispositions des chapitres II (garanties d'emprunt) et III (participation au capital de sociétés) du titre V (interventions en matière économique et sociale) du livre II de la deuxième partie du code.

Cependant, il ne rend pas applicables aux EPCI les dispositions du chapitre premier du même titre, relatif aux aides économiques des communes, qui comprend l'article L. 2251-4. Cette exclusion résulte d'une erreur de codification des dispositions de l'article 16 de la loi du 2 mars 1982, comme l'avait indiqué le ministère de la fonction publique en réponse à une question écrite de notre collègue Michel Doublet44(*).

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale reprend la proposition de loi n° 86 de M. Philippe Tourtelier et des membres du groupe socialiste45(*), complète l'article L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux EPCI de faire application de l'article L. 2251-3 et d'intervenir en faveur de la création ou du maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis sans modification.

Article 7 ter - (art. L. 122-18 du code de l'urbanisme), Possibilité de maintien de syndicats mixtes à la carte, exerçant d'autres compétences que celles relatives au schéma de cohérence territoriale

Cet article permet aux syndicats mixtes existants de conserver l'exercice des compétences relatives à la mise en oeuvre du schéma de cohérence territoriale (SCOT), même si tous ses membres n'entrent pas dans le périmètre du schéma. Ils doivent pour cela détenir d'autres compétences que celles relatives au SCOT et adapter la participation de leurs membres aux délibérations en fonction des compétences exercées.

Instauré par l'article 3 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le SCOT doit être élaboré par un EPCI ou par un syndicat mixte exclusivement composé des communes et EPCI compétents compris dans le périmètre du schéma (article L. 122-4 du code de l'urbanisme).

Une dérogation à cette disposition est déjà possible lorsque la majorité des communes comprises dans le périmètre du SCOT se trouvent dans un parc naturel régional.

En effet, aux termes de l'article L. 122-4-1 du code de l'urbanisme46(*), le syndicat mixte chargé de l'aménagement et de la gestion du parc naturel régional47(*) peut également exercer la compétence d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT, si les autres communes comprises dans le périmètre du SCOT adhèrent au syndicat mixte pour cette compétence. Lorsque le syndicat délibère sur le SCOT, ne prennent part aux débats que les communes et les EPCI intéressés.

Par ailleurs, l'article L. 122-18, avant-dernier alinéa, du code de l'urbanisme prévoit que si l'EPCI chargé d'élaborer le SCOT est un syndicat mixte constitué avant le 3 juillet 200348(*) et comprenant d'autres personnes publiques que les communes et EPCI compétents dans le périmètre du SCOT, ce syndicat garde cette compétence jusqu'à l'approbation du SCOT ou jusqu'à l'approbation de la révision su schéma directeur.

Les personnes publiques autres que les communes et les EPCI compétents dans le périmètre du schéma, c'est-à-dire les départements et les régions, doivent ensuite se retirer du syndicat mixte dans les six mois suivant l'approbation du SCOT ou de la révision du schéma directeur. A l'expiration de ce délai, le préfet prononce par arrêté le retrait d'office des personnes publiques non intéressées par les compétences relatives au SCOT, sauf s'il s'agit d'un syndicat mixte chargé de l'aménagement et de la gestion d'un parc naturel régional.

Ce régime transitoire peut conduire à la création d'un deuxième syndicat mixte pour exercer les seules compétences d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT, afin de maintenir le premier, doté d'autres compétences. Or, ces deux syndicats rassemblent quasiment les mêmes personnes publiques et génèrent chacun des frais de fonctionnement.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté en première lecture un amendement de M. Philippe Gosselin, modifiant l'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-18 du code de l'urbanisme afin de permettre l'existence de syndicats mixtes à géométrie variable en fonction des compétences qu'ils exercent.

La logique suivie est donc similaire à celle qui a permis aux syndicats mixtes gérant un parc naturel régional d'exercer une compétence en matière de SCOT, le cas échéant selon une composition différente.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale apportent ainsi une nouvelle dérogation au principe d'exclusivité défini à l'article L. 122-4.

Les dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-18 du code de l'urbanisme obligeant les personnes publiques non concernées par le SCOT à se retirer d'un syndicat mixte chargé de son élaboration ne s'appliquent pas si le syndicat mixte exerce par ailleurs d'autres compétences. Le syndicat mixte peut alors être maintenu à condition que seules les communes et les EPCI adhérant au syndicat pour la compétence d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT participent aux délibérations relatives à ce schéma.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ter sans modification.

Article 7 quater, (art. L. 423-1 du code de l'urbanisme), Instruction des demandes d'autorisation et des déclarations d'utilisation des sols

Cet article, fruit d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale et adopté avec l'accord du gouvernement, complète l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre au maire ou, le cas échéant, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme, de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et de l'examen des déclarations préalables à la réalisation de constructions, aménagements, installations ou travaux.

Avant le 1er octobre, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme permettait au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des dossiers.

Or ces dispositions n'ont pas été reprises dans le nouvel article L. 423-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, seul est aujourd'hui applicable l'article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales, qui établit la liste des personnes auxquelles le maire peut déléguer sa signature : le directeur général des services, le directeur général adjoint des services, le directeur général et le directeur des services techniques. Ces dispositions sont reprises à l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales pour les établissements publics de coopération intercommunale.

En conséquence, depuis le 1er octobre 2007, les agents des services instructeurs des communes -il peut s'agir d'agents communaux ou d'agents des directions départementales de l'équipement49(*)- ne sont plus autorisés à signer les actes d'instruction tels que, par exemple, la notification de la liste des pièces manquantes lorsqu'un dossier est incomplet.

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ont pour objet de réparer cette omission qui bouleverse l'organisation et nuit à l'efficacité de l'examen des demandes d'autorisation et des déclarations d'utilisation des sols.

Concrètement, pour prévenir tout contentieux, les directions départementales de l'équipement, qui ont été prévenues de ce risque d'irrégularité, adressent actuellement aux maires des communes et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont elles instruisent les dossiers, pour qu'ils les signent, tous les courriers relatifs à ces demandes et déclarations. Les délais de traitement des dossiers s'en trouvent allongés et les charges des communes alourdies -puisqu'elles supportent les frais d'affranchissement des courriers.

Souscrivant aux dispositions proposées, votre commission juge en outre nécessaire de les compléter par un amendement prévoyant la validation des décisions prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi, en tant qu'elles seraient entachées de ce seul vice de forme.

Si ce motif d'irrégularité a été rapidement décelé par l'Etat et les associations d'élus, il n'est pas certain pour autant que toutes les communes aient connaissance des risques qu'elles encourent et rien ne garantit une adoption rapide de la présente proposition de loi.

A défaut de validation, des contentieux pourraient être introduits pour contester des décisions d'octroi ou de refus de permis de construire ou même faire constater la délivrance tacite d'un permis puisque les demandes de pièces complémentaires seraient irrégulières. L'article L. 424-2 du code de l'urbanisme dispose en effet que « le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. »

La validation proposée répond aux exigences du Conseil constitutionnel : elle ne remet pas en cause l'autorité de la chose jugée et répond à un motif d'intérêt général50(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 quater ainsi modifié.

Article 8 - (art. L. 151-2 du code de la voirie routière), Décentralisation de la procédure de reconnaissance du caractère de route express

Les routes express sont, aux termes de l'article L. 151-1 du code de la voirie routière, des routes ou des sections de route appartenant au domaine public de l'Etat, des départements ou des communes, accessibles en des points spécialement aménagés et susceptibles d'être interdites à certaines catégories d'usagers et de véhicules.

Toute création et tout aménagement de voie express faisaient naguère l'objet d'une déclaration d'utilité publique prise en Conseil d'Etat. Un premier mouvement de déconcentration et de simplification de cette procédure fut réalisé par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, dont l'article 152, issu d'un amendement du Sénat, a supprimé l'exigence d'une déclaration d'utilité publique (DUP) prise par décret en Conseil d'Etat pour les aménagements, élargissements et raccordements de routes express existantes et ne l'a maintenue que pour leur création51(*).

En revanche, pour conférer le caractère de route express à une voie ou à une section de voie, un décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministère de l'intérieur pour la voirie départementale ou communale, ou sur le rapport du ministre de l'équipement pour la voirie nationale, est nécessaire.

L'enquête publique préalable au décret est organisée par le préfet du département où se situe la route concernée. Le caractère de route express est retiré dans les mêmes formes.

Il apparaît aujourd'hui que le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour conférer le caractère de route express à une voie alourdit excessivement la procédure. Le mouvement de déconcentration et de simplification doit être poursuivi.

Aussi l'article 8 prévoit-il que la décision de reconnaître le caractère de route express relève d'un arrêté préfectoral.

Il semble cependant nécessaire de maintenir une décision à l'échelon national pour le classement en route express d'une route nationale ordinaire existante ou pour la création d'une route express nationale nouvelle.

En effet, une telle décision entraîne en général des opérations importantes et la gestion interdépartementale de ces voies doit être conforme à la politique d'aménagement par itinéraire qui est définie au niveau central par le ministre. Par ailleurs, sur le réseau routier national, il est fréquent que les sections concernées par un tel classement se situent sur le territoire de plusieurs départements.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement visant à prévoir que le classement d'une route ordinaire existante ou la création d'une route express nouvelle s'effectue par arrêté ministériel, soit une procédure moins lourde que celle du décret en Conseil d'État.

Les préfets seront néanmoins appelés à participer à la procédure, puisque l'enquête publique se déroule sur le territoire de chaque département concerné.

En revanche, les opérations d'aménagement sur route express existante ne comportent, le plus souvent, qu'un enjeu local et le préfet doit demeurer compétent.

Enfin, l'application de la procédure renvoyant la reconnaissance du caractère de route express à un arrêté ministériel ou préfectoral qui emporte, le cas échéant, déclaration d'utilité publique, demeure subordonnée à la modification des dispositions réglementaires du code de l'expropriation.

En effet, l'article R. 11-2 de ce code dispose que « les travaux de création d'autoroutes et de routes express, à l'exclusion, sur les autoroutes et les routes express existantes, des travaux de réalisation d'ouvrages annexes, d'élargissement et de raccordement à d'autres voies publiques » sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État.

L'amendement vise par conséquent à repousser l'entrée en vigueur du nouveau régime de classement en route express au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi. Ce délai permettra au gouvernement de modifier par décret en Conseil d'Etat l'article R. 11-2 du code de l'expropriation afin d'assurer sa cohérence avec la nouvelle procédure.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(art. L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques)
Possibilité pour les collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation de leur domaine public à titre gratuit
pour des activités non commerciales

Cet article complète l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, afin de permettre aux collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public à titre gratuit, à condition que le bénéficiaire n'y exerce pas d'activité commerciale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2125-1 précité dispose que toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance.

Sont toutefois prévues deux dérogations, d'une part, lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous, d'autre part, lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même.

Ces dérogations apparaissent aujourd'hui trop restrictives et obligent les collectivités territoriales à délivrer une permission de voirie ou un permis de stationnement donnant lieu au paiement d'une redevance d'occupation privative du domaine public, alors même que les bénéficiaires, par exemple des associations, n'exercent pas d'activités commerciales.

Telle est la raison pour laquelle les députés ont opportunément proposé de permettre aux collectivités territoriales, dans des conditions déterminées par les assemblées délibérantes concernées, d'autoriser dans ce cadre l'occupation ou l'utilisation de leur domaine gratuitement.

Votre rapporteur souligne que cette occupation gratuite est nécessairement temporaire, les articles L. 2122-2 et L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques précisant respectivement que « l'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire » et que « toute autorisation présente un caractère précaire et révocable ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10 - (art. 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995), Simplification des règles applicables aux avenants aux marchés publics

Cet article complète l'article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public afin de simplifier les règles applicables aux avenants aux marchés publics en cas d'avenant entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % du marché initial.

Il s'agit de ne pas soumettre à la commission d'appel d'offres un avenant à un marché qui lui-même n'a pas été soumis à cette commission en raison de son montant, à savoir aujourd'hui en dessous du seuil de 230.000 euros hors taxes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

* 34 Conseil d'Etat, 10 novembre 2004, élection du président du comité des finances locales.

* 35 Question écrite n° 22018 de M. Bernard Piras, publiée dans le Journal officiel des questions écrites du Sénat du 9 mars 2006, page 699 ; réponse publiée dans le Journal officiel du 27 avril 2006, page 1226.

* 36 L'Etat, l'un de ses établissements publics autre que ceux ayant un caractère industriel ou commercial, les collectivités territoriales ou les établissements publics locaux (art. 2 du code des marchés publics).

* 37 Cf. 4) supra.

* 38 Proposition de loi n° 375 (2005-2006). Rapport n° 375 (Sénat, 2005-2006).

* 39 « Sérénité des vivants et respect des défunts - bilan et perspectives de la législation funéraire » : rapport n° 372 (Sénat, 2005-2006).

* 40 Texte n° 3186 transmis à l'Assemblée nationale le 22 juin 2006. Texte n° 51 transmis à l'Assemblée nationale le 4 juillet 2007.

* 41 Il peut être donné par la commission permanente sur délégation du conseil général.

* 42 Une telle dissolution peut intervenir lorsque le syndicat connaît les dimensions telles qu'elles font obstacle à son fonctionnement normal.

* 43 Les syndicats de communes ont été créés par la loi du 22 mars 1890. Leur champ d'intervention a été étendu par l'ordonnance du 5 janvier 1959.

* 44 Question écrite n° 04413, journal officiel Sénat du 20 novembre 1997, p. 3197 ; réponse publiée dans le journal officiel Sénat du 19 mars 1998, p. 911.

* 45 Proposition de loi enregistrée

* 46 Issu de l'article 17, I, de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

* 47 En application de l'article L. 333-3 du code de l'environnement.

* 48 Date d'entrée en vigueur de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.

* 49 Selon l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, le maire dune commune de moins de 10 000 habitants ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale comprenant des communes dont la population totale est inférieure à 20 000 habitants peut disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services.

* 50 Cf. décision n° 80-119-DC du 22 juillet 1980.

* 51 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Daniel Hoeffel, sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, n° 156 (2001-2002), p. 488.