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Proposition de loi relative à la simplification du droit

 

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE

Article 11 - (art. L. 111-12 nouveau du code de l'organisation judiciaire, art. 823-1 nouveau du code de procédure pénale)- Recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a pour objet d'étendre les possibilités de recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires.

Ce recours fut d'abord autorisé à Saint-Pierre-et-Miquelon, par l'ordonnance n° 98-729 du 20 août 1998 relative à l'organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour permettre à un magistrat du siège métropolitain, désigné par le premier président de la cour d'appel de Paris en remplacement d'un magistrat du tribunal de première instance ou du président du tribunal supérieur d'appel, de présider une audience dans l'hypothèse où il se trouverait matériellement empêché de venir sur place dans les délais requis (articles L. 513-4 et L. 513-8 du code de l'organisation judiciaire). Selon le rapport de la mission d'audit sur l'utilisation plus intensive de la visioconférence dans les services judiciaires établi en juin 2006, 23 puis 9 audiences ont été tenues au moyen de la visioconférence en 2004 et 2005.

En métropole, le recours à la visioconférence n'a jusqu'à présent été autorisé que devant le juge pénal et a connu un développement progressif.

Introduite à titre provisoire par l'article 32 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, cette possibilité a été pérennisée par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et a vu son champ d'application s'élargir en 2004 (loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité), 2005 (loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance) et 2007 (lois n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale et n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance).

L'article 706-71 du code de procédure pénale autorise ainsi l'utilisation de la visioconférence dans plusieurs hypothèses :

- auditions, confrontations et interrogatoires de personnes incarcérées ;

- prolongation de garde à vue ou de retenue judiciaire ;

- audiences relatives au contentieux de la détention provisoire ;

- audition des témoins, victimes et experts à l'audience (mais non du prévenu) ;

- comparution des condamnés devant les juridictions d'application des peines.

Dans son rapport précité de juin 2006, la mission d'audit sur l'utilisation plus intensive de la visioconférence dans les services judiciaires établi en juin 2006 souligne que ces dispositions ont jusqu'à présent connu « une mise en oeuvre contrastée et des résultats encore embryonnaires ». Elle relève ainsi que tous les tribunaux de grande instance et les cours d'appel, ainsi que 38 établissements pénitentiaires52(*), sont déjà dotés des équipements nécessaires. En revanche, les ministères de l'intérieur et de la défense s'en sont tenus à quelques sites pilotes. Enfin, le bilan de l'utilisation de la visioconférence par les acteurs de terrain serait encore limité en termes de réduction du nombre des escortes de détenus par des policiers ou des gendarmes, mais significatif au regard du nombre des auditions d'experts ou de témoins et des réunions de services grâce à ce procédé.

Selon les indications communiquées par le ministère de la justice à votre rapporteur, 70 établissements pénitentiaires supplémentaires a toutes les cours d'appel auront une salle d'audience équipée en moyens de télécommunication audiovisuelle à la fin de l'année 2007. Il en ira de même des tribunaux de grande instance à la fin du mois de mars 2008.

En outre, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit le recours à la visioconférence pour les décisions du juge des libertés et de la détention et du délégué du premier président de la cour d'appel relatives à la prolongation du maintien d'un étranger en zone d'attente (articles L. 222-4 et L. 222-6) ou en rétention administrative (article L.552-12).

Dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 sur la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, le Conseil constitutionnel a estimé que les conditions du recours à des moyens de télécommunication audiovisuelle garantissaient de façon suffisante la tenue d'un procès juste et équitable. Il a ainsi relevé, d'une part, que le législateur avait entendu « limiter des transferts contraires à la dignité des étrangers concernés, comme à une bonne administration de la justice », d'autre part, que le déroulement des audiences au moyen de techniques de télécommunication audiovisuelle était subordonné « au consentement de l'étranger, à la confidentialité de la transmission et au déroulement de la procédure dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public ».

Il est à noter que le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et au droit d'asile, en cours de discussion, prévoit d'assouplir les conditions du recueil du consentement de l'étranger au recours à la visioconférence : il serait désormais présupposé y consentir sauf si, dûment informé dans une langue qu'il comprendrait, il s'y opposait.

En dehors de l'hypothèse du remplacement d'un magistrat en poste à Saint-Pierre-et-Miquelon, le recours à la visioconférence devant les juridictions civiles n'est actuellement pas possible.

Pour ce qui concerne les juridictions administratives, l'article L. 781-1 du code de justice administrative dispose que : « lorsque des magistrats sont simultanément affectés dans deux ou plusieurs tribunaux administratifs d'outre-mer et que leur venue à l'audience n'est pas matériellement possible dans les délais prescrits par les dispositions en vigueur ou exigés par la nature de l'affaire, le ou les membres de la formation de jugement peuvent siéger et, le cas échéant, le commissaire du Gouvernement prononcer ses conclusions dans un autre tribunal dont ils sont membres, relié, en direct, à la salle d'audience, par un moyen de communication audiovisuelle. »

2. Le dispositif proposé

Le texte proposé par le premier paragraphe (I) de cet article pour insérer un article L. 111-12 dans le code de l'organisation judiciaire autorise la tenue d'audiences devant les juridictions judiciaires dans plusieurs salles d'audience reliées directement par un moyen de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission.

Pour éviter de longs déplacements aux parties, à leurs avocats, aux experts et aux témoins, une ou plusieurs de ces salles d'audience pourraient se trouver en dehors du ressort de la juridiction saisie, « en tout point du territoire de la République » est-il ajouté. En revanche, l'avocat ne pourrait plaider depuis son cabinet, l'expert présenter ses conclusions depuis son lieu de travail et les témoins témoigner depuis leur domicile.

La décision de recourir à la visioconférence serait prise par le président de la formation de jugement, d'office ou à la demande de l'une des parties. Toutefois, le consentement de l'ensemble des parties serait requis.

Pour assurer le respect, selon les cas, de la publicité ou du secret des débats53(*), chaque salle d'audience devrait être ouverte au public pour la tenue des débats en audience publique et fermée au public pour la tenue des débats en chambre du conseil.

Enfin, interdiction serait faite d'enregistrer ou de « fixer » les prises de vue et les prises de son, sauf pour la constitution des archives audiovisuelles de la justice, régie par les articles L. 221-1 et suivants du code du patrimoine.

Ces dispositions constituent un simple rappel du droit en vigueur, puisque l'article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, issu d'une loi n° 81-82 du 2 février 1981, interdit déjà l'emploi de tout appareil permettant d'enregistrer de fixer ou de transmettre la parole ou l'image dès l'ouverture de l'audience des juridictions administratives ou judiciaires. La violation de cette interdiction expose son auteur à une amende de 4.500 euros et à la confiscation de son matériel.

De la même manière, en vertu de l'adage « lex specialis generalibus derogat », l'existence même des dispositions des articles L. 221-1 et suivants du code du patrimoine permet de déroger à l'interdiction prévue par la loi de 1881, sans qu'il soit besoin de l'évoquer. Rappelons que, pendant les vingt ans qui suivent la clôture du procès, la consultation intégrale ou partielle de l'enregistrement audiovisuel ou sonore à des fins historiques ou scientifiques, est soumise à une autorisation ; à l'expiration de ce délai, la consultation est libre mais la reproduction ou la diffusion, intégrale ou partielle, de l'enregistrement audiovisuel ou sonore est subordonnée à une autorisation ; après cinquante ans, la reproduction et la diffusion des enregistrements audiovisuels ou sonores sont libres (article L. 222-1 du code du patrimoine).

Les dispositions de ce nouvel article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire, dont les modalités d'application devraient être fixées par décret en Conseil d'Etat, seraient applicables à l'ensemble des audiences, civiles ou pénales, sous réserve toutefois des règles particulières de la procédure pénale.

Parmi ces particularités, justifiées à l'époque par l'objectif de limiter les extractions de détenus, figurent notamment la possibilité d'organiser la visioconférence depuis un autre lieu qu'une salle d'audience, par exemple un commissariat de police ou un établissement pénitentiaire, et l'absence d'obligation de recueillir le consentement de l'ensemble des parties.

De la même manière, et toujours en vertu de l'adage « lex specialis generalibus derogat », les règles particulières du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui d'ailleurs se rapprochent davantage du texte proposé que celles de l'article 706-71 du code de procédure pénale, continueront de s'appliquer.

L'adoption de cet article par l'Assemblée nationale a suscité un certain émoi des députés socialistes, motivant leur abstention sur le vote de l'ensemble de la proposition de loi, et de représentants de la profession d'avocats. M. Paul-Albert Iweins, président du Conseil national des barreaux, s'en est d'ailleurs fait l'écho auprès de votre rapporteur.

Toutefois, la contestation porte moins sur le contenu de ces dispositions que sur l'opportunité de les faire figurer dans la présente proposition de loi de simplification du droit.

L'utilité du recours à la visioconférence en matière civile semble en effet avérée.

Tout d'abord, les parties, leurs avocats, les témoins, les experts pourront être entendus sans devoir effectuer des trajets parfois très longs. Sait-on qu'un déplacement en voiture entre Aurillac, siège d'un tribunal de grande instance, et Riom, siège de la cour d'appel dans le ressort de laquelle il se trouve, peut durer plus de trois heures en hiver ?

Ensuite, la visioconférence permettra d'éviter l'extraction, coûteuse et risquée, d'un détenu souhaitant comparaître dans une affaire civile, devant le juge aux affaires familiales ou le juge des enfants par exemple. Toutefois, à la différence de la procédure pénale, son accord sera requis.

Enfin, elle permettra au juge des tutelles d'entendre une personne habitant dans le ressort d'une autre juridiction que la sienne sans avoir à délivrer une commission rogatoire à un autre magistrat pour qu'il procède à cette audition.

Par ailleurs, l'utilisation des moyens de télécommunication audiovisuelle est très encadré : le consentement de l'ensemble des parties sera requis et seules des salles d'audience pourront être utilisées.

Ces dispositions sont donc non seulement utiles mais semblent également trouver toute leur place dans la présente proposition de loi une puisqu'elles permettront de faciliter l'accès à la justice, en simplifiant les démarches des justiciables, des auxiliaires de justice, des magistrats et des personnels des greffes.

En conséquence, votre commission approuve le I de cet article, sous réserve de deux amendements.

Le premier a pour objet de préciser que les nouvelles dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives à l'utilisation de la visioconférence devant les juridictions judiciaires s'appliquent sans préjudice des dispositions particulières non seulement du code de procédure pénale mais aussi du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Sans doute les particularités des règles applicables aux décisions du juge des libertés et de la détention et du délégué du premier président de la cour d'appel relatives à la prolongation du maintien d'un étranger en zone d'attente ou en rétention administrative sont-elles moins fortes que celles prévues par le code de procédure pénale, puisque le consentement de l'intéressé à l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle est requis. Pour autant, dès lors que le code de procédure pénale est mentionné, celui de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile doit l'être également.

Le second amendement a pour objet de supprimer la précision redondante, selon laquelle les salles d'audiences susceptibles d'être utilisées pour le recours à la visioconférence peuvent non seulement se situer en dehors du ressort de la juridiction saisie mais aussi « en tout point du territoire de la République ».

Le deuxième paragraphe (II) insère un article 823-1 dans le code de procédure pénale, afin de permettre l'application de l'article 706-71 de ce même code au débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d'une personne libre, tenu par le juge des libertés et de la détention du tribunal de première instance de Nouméa.

Pour le moment, la visioconférence ne peut être utilisée que pour le débat contradictoire préalable au placement en détention d'une personne déjà détenue pour une autre cause ou à la prolongation d'une détention provisoire.

Cette nouvelle extension des possibilités d'utilisation des moyens de télécommunication audiovisuelle, limitée à la fois dans sa portée et dans son champ géographique, est justifiée par la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie et des îles Wallis et Futuna. En effet, le président tribunal de première instance de Wallis, seul magistrat du siège de cette juridiction, exerce les fonctions de juge d'instruction (article L. 532-16 du code de l'organisation judiciaire). Dès lors, les fonctions de juge des libertés et de la détention doivent être exercées par un magistrat du siège du tribunal de première instance de Nouméa. La distance considérable qui sépare Wallis de Nouméa (plusieurs milliers de kilomètres) justifie le recours à la visioconférence.

Enfin, le troisième paragraphe (III) rend le nouvel article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire applicable à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 - (art. L. 512-1 à L. 512-4, L. 513-11, L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire) - Suppléance du procureur de la République de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a pour objet de simplifier les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement du procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu, situé à Wallis.

1. Le remplacement du procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon

Actuellement, le procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon est remplacé, en cas d'empêchement, par des suppléants (article L. 513-11 du code de l'organisation judiciaire) qui doivent remplir des conditions de nationalité, d'âge et de moralité et présenter « des garanties de compétence et d'impartialité ». Désignés pour deux ans par le garde des sceaux, sur proposition du procureur de la République et après avis du président du tribunal supérieur d'appel, ils doivent prêter le serment des magistrats avant leur entrée en fonctions (articles L. 512-1 à L. 512-4 du code de l'organisation judiciaire). En pratique, il s'agit le plus souvent de fonctionnaires locaux.

Force est de constater, malgré tout le soin avec lequel les suppléants sont désignés et toute la considération que l'on peut leur porter, que ces dispositions ne contribuent pas à asseoir l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Telle est la raison pour laquelle les 1°, 2°, 3°, 4° et 5° du premier paragraphe (I) de cet article prévoient que le procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon sera désormais remplacé, non plus par des suppléants, mais par un magistrat du parquet général désigné par le procureur général près la cour d'appel de Paris sur une liste arrêtée par lui pour chaque année civile.

Le II du texte proposé pour l'article L. 513-17 du code de l'organisation judiciaire autorise en outre le recours à la visioconférence lorsque la venue de ce magistrat ne sera pas matériellement possible, soit dans les délais prescrits par la loi, soit dans les délais exigés par la nature de l'affaire.

2. Le remplacement du président du tribunal de première instance de Mata-Utu.

Le président du tribunal de première instance de Mata-Utu, situé à Wallis, seul magistrat du siège de cette juridiction, peut-être actuellement remplacé, en cas d'empêchement ou s'il a participé à l'instruction d'une affaire, par un magistrat du siège appartenant au ressort de la cour d'appel de Nouméa désigné par le premier président de cette cour (article L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire).

Le 6° du premier paragraphe (I) de cet article étend cette possibilité de remplacement aux cas de vacance de poste et d'absence du président du tribunal de première instance et vise l'hypothèse d'une incompatibilité légale plutôt que celle de la participation à l'instruction d'une affaire. Il existe en effet d'autres incompatibilités légales que la participation à l'instruction d'une affaire.

Reprenant la rédaction utilisée pour Saint-Pierre-et-Miquelon, le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que le magistrat du siège appelé à remplacer le président du tribunal de première instance est désigné par le premier président de la cour d'appel de Nouméa sur une liste arrêtée par lui pour chaque année civile.

Enfin, il permet également le recours à la visioconférence lorsque la venue de ce magistrat à Wallis n'est pas matériellement possible, soit dans les délais prescrits par la loi, soit dans les délais exigés par la nature de l'affaire.

Dans la mesure où la nouvelle rédaction de l'article L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire ne concerne pas seulement le tribunal de première instance de Mata-Utu mais également les juridictions situées dans le ressort de la cour d'appel de Nouméa, le second paragraphe (II) de cet article dispose expressément qu'elle est applicable en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification.

Article additionnel après l'article 12
(art. L. 141-2, L. 141-3 nouveau, L. 223-8 nouveau du code de l'organisation judiciaire, code de procédure civile et nouveau code de procédure civile)
Substitution du nouveau code de procédure civile à l'ancien

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de substituer le nouveau code de procédure civile à l'ancien.

Le nouveau code de procédure civile, institué par le décret n° 75-1123 du 5 décembre 1975, avait vocation à se substituer au code de procédure civile napoléonien, institué par la loi du 14 avril 1806 et promulgué en 1808, lorsque le cinquième livre contenant les dispositions relatives aux voies d'exécution serait rédigé.

Ce cinquième livre n'a jamais vu le jour, en l'absence de codification des dispositions réglementaires relatives aux voies d'exécution.

La réforme des successions, par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006, et celle de la saisie immobilière, par l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 200654(*), permettent d'abroger les articles de l'ancien code de procédure civile, qui traitent de ces matières. Seul y demeure un titre relatif à la prise à partie des magistrats non professionnels.

Les I de cet article intègre ces dispositions, en les modifiant, dans la partie législative du code de l'organisation judiciaire.

En effet, l'article 505 du code de procédure civile prévoit que les juges peuvent être pris à partie dans les cas suivants :

- s'il y a dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle qu'on prétendrait avoir été commis, soit dans le cours de l'instruction, soit lors des jugements ;

- si la prise à partie est expressément prononcée par la loi ;

- si la loi déclare les juges responsables, à peine de dommages et intérêts ;

- s'il y a déni de justice.

Il ajoute que l'Etat est civilement responsable des condamnations en dommages et intérêts qui seront prononcées, à raison de ces faits, contre les magistrats, sauf son recours contre ces derniers.

L'article 506 de ce même code précise qu'il y a déni de justice lorsque les juges refusent de répondre aux requêtes, ou négligent de juger les affaires en état et en tour d'être jugées.

L'amendement qui vous est proposé prévoit l'insertion dans le code de l'organisation judiciaire d'un article L. 141-3 regroupant l'ensemble de ces dispositions, en ne conservant toutefois que les cas de dol, de fraude, de concussion, de faute lourde professionnelle ou de déni de justice, c'est-à-dire les seuls cas où la procédure de prise à partie trouve à s'appliquer. Il convient de préciser qu'elle n'a jamais été mise en oeuvre au cours des dix dernières années.

Les deux autres cas sont en effet visés à l'article L. 141-2 du code de l'organisation judiciaire, aux termes duquel la responsabilité des juges à raison de leur faute personnelle est régie, s'agissant des magistrats du corps judiciaire, par le statut de la magistrature55(*), et s'agissant des autres juges, par des lois spéciales ou, à défaut, par les articles 505 et suivants du code de procédure civile. Aussi l'amendement tend-il à substituer la mention de la prise à partie à cette référence aux articles du code de procédure civile.

Seuls les juges de proximité sont régis par une loi spéciale56(*). Les juges non professionnels (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux, assesseurs des tribunaux pour enfants et jurés de cours d'assises) relèvent de la procédure de prise à partie. Celle-ci s'avère indispensable pour que leur responsabilité puisse être recherchée dans des conditions compatibles avec l'exercice de leurs missions car ils ne bénéficient pas de la protection juridique accordée aux magistrats professionnels. Les procédures dilatoires de mise en cause doivent pouvoir être évitées.

Les dispositions des articles 510, 513, et 516 du code de procédure civile, qui revêtaient un caractère réglementaire, ont déjà été reprises dans le décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 relatif à la procédure en matière successorale et modifiant certaines dispositions de procédure civile et figurent aux articles 366-1 à 366-9 du nouveau code de procédure civile. Elles prévoient qu'aucun magistrat ne peut être pris à partie sans une autorisation préalable du premier président de la cour d'appel, qui doit statuer après avoir pris l'avis du procureur général. La décision de refus doit être motivée. Elle peut faire l'objet d'un recours devant la Cour de cassation, dispensé d'avocat. En cas d'échec, le demandeur peut être condamné à payer une amende et à verser des dommages et intérêts au magistrat.

Le deuxième paragraphe (II) procède à l'abrogation du code de procédure civile, en fait l'ancien code de procédure civile.

Le troisième paragraphe (III) modifie en conséquence la dénomination du « nouveau » code de procédure civile.

Le quatrième paragraphe (IV) prévoit que les références dans les textes de nature législative et réglementaire au nouveau code de procédure civile seront remplacées par des références au code de procédure civile.

Enfin, le 3° du I, en insérant un nouvel article L. 223-8 dans le code de l'organisation judiciaire, a pour objet de donner une base légale sûre à la compétence des tribunaux d'instance d'Alsace-Moselle pour tenir le registre du commerce et des sociétés, ainsi que les autres registres habituellement tenus par les greffiers des tribunaux de commerce.

Ces dispositions reprennent celles que le Sénat avait adoptées lors de l'examen de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs mais que le Conseil constitutionnel avait censurées en raison de leur absence de lien avec la réforme initialement prévue par le gouvernement.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 12.

* 52 Le coût moyen d'une installation s'élève à 15.000 euros. 70 établissements pénitentiaires supplémentaires devraient être équipés en 2007.

* 53 L'article 22 du nouveau code de procédure civile pose le principe selon lequel « les débats sont publics, sauf les cas où la loi exige ou permet qu'ils aient lieu en chambre du conseil. » A titre d'exemple, l'article 1149 du nouveau code de procédure civile dispose que les actions relatives à la filiation et aux subsides sont instruites et débattues en chambre du conseil mais que le jugement est prononcé en audience publique. Aux termes de l'article 90 du code civil, la requête en vue de la déclaration judiciaire d'un décès est instruite et jugée par le tribunal de grande instance en chambre du conseil.

* 54 Prise sur le fondement de l'article 24 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie

* 55 Article 11-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* 56 Article 41-20 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.