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Proposition de loi relative à la simplification du droit

 

Rapport n° 36 (2007-2008) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 octobre 2007

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N° 36

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la simplification du droit ,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 177, 244 et T.A. 38

Sénat : 20 (2007-2008)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 17 octobre 2007 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Bernard Saugey, la proposition de loi n° 20 (2007-2008) relative à la simplification du droit, adoptée par l'Assemblée Nationale le 9 octobre 2007.

Après avoir jugé nécessaire de poursuivre le chantier de simplification de notre législation, engagé par les lois de 2003 et 2004, M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale étaient inspirées par de nombreuses études préalables et devaient bénéficier aux particuliers, aux entreprises et aux administrations publiques. Il a par ailleurs salué l'abrogation par les députés de 126 lois obsolètes et l'obligation faite aux autorités administratives d'abroger les textes réglementaires illégaux ou sans objet.

Après un large débat, la commission a adopté 14 amendements ayant principalement pour objet :

- de limiter aux concubins et aux partenaires d'un Pacs le champ de la dérogation au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation des parties en justice (article 2) ;

- d'autoriser la saisine directe du Médiateur de la République (article additionnel après l'article 2) ;

- de garantir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès à l'information fiscale (article additionnel après l'article 2) ;

- de clarifier la procédure de réclamation motivée formée par un contrevenant à la suite de l'envoi d'un avis d'amende forfaitaire majorée (article additionnel après l'article 2) ;

- de préciser que toute opposition administrative doit comporter la nature et la date de la créance ou de la condamnation pécuniaire, afin d'informer parfaitement le redevable sur le fondement de la procédure engagée à son encontre (article additionnel après l'article 2) ;

- de supprimer les dispositions relatives aux vacations funéraires, afin de préserver la cohérence de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat en juin 2006 (article 7) ;

- de sécuriser les décisions relatives aux demandes d'autorisation et aux déclarations d'utilisation des sols prises par les maires et les présidents d'EPCI depuis le 1er octobre 2007 (article 7 quater) ;

- de prévoir l'inscription automatique des mentions relatives à la nationalité sur les extraits avec filiation des actes de naissance, afin que des personnes ne découvrent plus, par hasard, à l'occasion d'une demande de copie intégrale de leur acte de naissance pour obtenir un passeport, qu'elles ont été adoptées (article additionnel après l'article 5).

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

« Car nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble, et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure... Qu'ont gagné nos législateurs à choisir cent mille espèces et faits particuliers et à y attacher cent mille lois ? Ce nombre n'a aucune proportion avec l'infinie diversité des actions humaines (...). Les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales.» (Montaigne, Essais, livre III, chapitre 13 - 1580-1588)1(*).

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture d'une proposition de loi n° 20 (2007-2008) relative à la simplification du droit, déposée à l'Assemblée Nationale le 21 septembre 2007 par MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, Etienne Blanc et Yves Jégo.

Adopté par l'Assemblée nationale le 9 octobre 2007, ce texte s'inscrit dans une démarche ambitieuse, cohérente et pérenne, initiée par les lois n° 2003-591 du 2 juillet 2003 et 2004-1343 du 9 décembre 2004 et désormais érigée en priorité absolue par le Gouvernement et le Parlement.

Conforme à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, la simplification du droit répond également à une attente forte de nos concitoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, de nos entreprises, freinées dans leurs initiatives par la multiplicité des démarches administratives à accomplir, et des administrations publiques elles-mêmes, conscientes que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action des pouvoirs publics et en augmentent sensiblement le coût.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale comporte diverses mesures concrètes de simplification qui concernent chacune de ces catégories et présente deux particularités qui méritent d'être saluées : la réalisation par le gouvernement de plusieurs études d'impact et l'abrogation de textes obsolètes.

Approuvant la plupart des dispositions proposées, votre commission vous propose de les modifier et de les compléter par d'autres mesures de simplification. Après avoir brièvement retracé la genèse de ce vaste chantier, votre rapporteur évoquera également les travaux qui restent à réaliser dans l'avenir.

I. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA SIMPLIFICATION DU DROIT

Démarche politique, la simplification du droit est également un objectif juridique à part entière comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.

Examinant la conformité à la Constitution de la loi n° 2003-591 de 2003, le Conseil constitutionnel a précisé que les mesures de simplification et de codification du droit, répondaient « à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi2(*) ». Les neuf sages ont, en effet, considéré que seule une connaissance suffisante par les citoyens des normes qui leur sont applicables assure à la fois l'effectivité de l'égalité devant la loi énoncée à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la garantie des droits requise par son article 16 et l'exercice des droits et libertés prévus par ses articles 4 et 5.

Une partie de la doctrine estime également que la simplification du droit obéit à une nouvelle interprétation d'une des lois fondamentales du service public (lois dites de Louis Rolland), à savoir les principes de mutabilité et d'adaptation constante. Dès lors que l'intérêt général commande un accès plus aisé et plus rapide à l'ordonnancement juridique, les pouvoirs publics doivent en tirer toutes les conséquences.

Le Conseil d'Etat a exprimé cette exigence avec force en utilisant, dès 1991 dans son rapport public, une formule qui avait frappé les esprits : « quand la loi bavarde, le citoyen ne l'écoute plus que d'une oreille distraite »3(*). Il lança une nouvelle alerte dans son rapport public de 2006, consacré à la sécurité juridique et à la complexité du droit.

Ce message a été entendu par le législateur qui, à deux reprises en 2003 et 2004, a adopté des lois de simplification. Il s'agit à présent de s'appuyer sur les précédents réussis de simplification pour poursuivre ce vaste chantier.

A. DEUX PRÉCÉDENTS LÉGISLATIFS COURONNÉS DE SUCCÈS

1. La loi du 2 juillet 2003

Insufflant une dynamique résolument novatrice, la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a permis d'apporter, dans des domaines très variés, de nombreuses simplifications. En particulier, ont été allégées les formalités dans le domaine sanitaire et social ainsi que les démarches des usagers et des entreprises4(*).

Ces simplifications sont intervenues par des mesures d'application directe, ainsi que par de nombreuses habilitations prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, tendant notamment à poursuivre l'effort de codification du droit entrepris depuis 1989. Il faut noter, à cet égard, que la quasi-totalité des habilitations a été utilisée par le Gouvernement, dans les délais et les conditions prévues par cette loi, trente et une ordonnances ayant été publiées lors de la session 2003-2004.

2. La loi du 9 décembre 2004

La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a opéré de nombreuses simplifications de la législation, par voie d'ordonnances ou par des mesures d'application directe. Elle a également poursuivi le travail de codification en habilitant le Gouvernement à créer ou modifier de nombreux codes5(*). Une large part des habilitations accordées par la loi de 2004 a été utilisée par le Gouvernement dans les délais et les conditions prévues. Soixante-quatre ordonnances ont ainsi été publiées (cinquante et une au cours de la session 2004-2005 et treize au cours de la session 2005-2006). Deux habilitations non utilisées par le Gouvernement dans les délais impartis ont été renouvelées par des lois postérieures. Seules neuf habilitations prévues par la loi du 9 décembre 2004 n'ont finalement pas été utilisées par le Gouvernement.

B. UN EFFORT DE SIMPLIFICATION À ACCENTUER

1. Une force de proposition nouvelle : la Direction générale de la modernisation de l'Etat

La volonté de l'Etat d'engager un vaste chantier de simplification de notre corpus juridique s'est traduite par la création en 2006 de la Direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), née de la fusion de quatre organismes dédiés à la réforme de l'État : la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État (DMGPSE), l'agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) et la direction de la réforme budgétaire (DRB).

Aux termes du décret n°2005-1792 du 30 décembre 2005, la DGME a pour mission « de coordonner, d'aider et d'inciter, au niveau interministériel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l'Etat pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics. »

Cette direction générale met ainsi en oeuvre les grandes orientations de modernisation de l'État au service des usagers et des contribuables. Elle pilote en particulier les audits de modernisation, le programme ADELE d'administration électronique, la politique de qualité au sein de l'Etat et la mise en oeuvre des lois de simplification.

Rassemblant aujourd'hui près de 160 agents, venant de tous les ministères, mais aussi du secteur privé et de l'étranger, la DGME est organisée en trois services : le service de la qualité et de la simplification, le service de la modernisation de la gestion publique et le service du développement de l'administration électronique.

2. La nécessaire relance des études d'impact

L'effort de simplification passe nécessairement par la réactivation des études d'impact, expérimentées dans les années 1990, puis progressivement tombées en désuétude.

Destinées à endiguer la prolifération des textes et en à maîtriser la complexité, les études d'impact ont été introduites à titre expérimental par une circulaire du 21 novembre 1995, complétée par une circulaire du 18 mars 1996, puis généralisées par une circulaire du 26 janvier 1998, à la suite d'une évaluation par le Conseil d'État et le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Cette nouvelle approche s'est en partie inspirée des expériences étrangères. Confrontés comme la France à une inflation normative, de nombreux pays, tels le Canada, le Danemark, les Pays-Bas ou le Royaume-Uni ont cherché à repenser la préparation de la règle de droit par le développement des études d'impact préparatoires aux choix publics. Ces études comprennent généralement l'évaluation de la législation existante, les objectifs de la réforme envisagée, les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles ainsi qu'une estimation sommaire des conséquences économiques et financières de la réforme. Sauf raison motivée par l'urgence, elles s'accompagnent en outre d'une analyse détaillée de l'impact de la réforme pour les finances publiques et les personnes les plus directement concernées, elles justifient les modifications qu'il est envisagé d'apporter aux dispositions législatives en vigueur et indiquent les mesures transitoires proposées. Elles mentionnent enfin le résultat des consultations préalables qui ont été menées, notamment auprès des organismes représentatifs des personnes intéressées par les mesures envisagées et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles les avis émis à l'occasion de ces consultations n'ont pas été retenus.

Force est néanmoins de constater que les études d'impact n'ont pas tenu leurs promesses en France.

Comme le souligne le rapport Mandelkern publié en 20026(*), elles sont en effet « perçues comme une contrainte procédurale supplémentaire par les administrations et voient leur intérêt diminuer au fur et à mesure du décalage de l'étude, réalisée in fine après l'élaboration des textes. Elles viennent alors justifier a posteriori et de façon sommaire les arbitrages déjà rendus. Rédigées la plupart du temps sans véritables moyens, en tout cas sans consultation formalisée et « restituée » des milieux intéressés sous forme par exemple de « livres verts » ou de « livres blancs », ne comportant presque jamais d'analyse des conséquences économiques de la nouvelle réglementation envisagée, ces études d'impact n'ont pas eu l'effet espéré de rationalisation des choix publics. »

Estimée « peu encourageante » par une grande partie de la doctrine7(*), la situation a même récemment justifié une révision à la baisse des ambitions initiales. Une circulaire du 26 août 2003, revenant sur celle du 26 janvier 1998, indique ainsi que « pour chaque projet de texte, il conviendra désormais d'apprécier, compte tenu de la nature et de la portée du dispositif envisagé, d'une part, s'il convient de lancer une étude d'impact, d'autre part, sur quels aspects doit porter cette étude et selon quelles modalités elle sera réalisée ».

3. L'abrogation de textes obsolètes, une piste encore largement inexplorée

La simplification du droit suppose également d'engager une démarche nouvelle, ambitieuse, consistant en l'abrogation des textes superflus. Cette entreprise, qui s'inscrit dans le droit-fil du rapport du groupe de travail chargé d'une réflexion sur les suites du rapport public 2006 du Conseil d'Etat, vise à combattre le risque d'un empilement des textes de nature à affecter la lisibilité du droit applicable.

Le constat est connu : en 1991, le Conseil d'Etat relevait l'existence de 7.500 lois et 100.000 décrets. Seize années après, les normes juridiques que « nul n'est censé ignorer » ont progressé en volume. Le nombre de textes, dont le recensement s'avère extrêmement difficile, pourrait aujourd'hui avoisiner 8.000 lois et 140.000 décrets.

En dépit des ambitions annoncées et d'un important travail de codification engagé dans les années 1990, le système juridique français n'a en effet pas échappé à la logique de sédimentation, consistant à prendre successivement des textes sur le même sujet sans réévaluation d'ensemble du dispositif et sans abrogation en conséquence de tout ce qui est devenu inutile, superfétatoire, redondant ou encore obsolète.

Il est, à cet égard, édifiant de noter que, selon le rapport Pébereau de 20058(*), une partie de la dérive de la dépense publique trouve son origine dans cette superposition des dispositifs et des structures. Ainsi, depuis 25 ans, de nombreuses structures publiques ont-elles été créées, tant au niveau central qu'au niveau local, sans que soient remises en cause les structures déjà existantes.

Cette situation ne favorisant guère l'allocation optimale des ressources publiques, toute action de simplification passe désormais par une analyse sans complaisance de la pertinence des textes en vigueur.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES MESURES CONCERTÉES PERMETTANT DES AMÉLIORATIONS CONCRÈTES

A. DES MESURES INSPIRÉES PAR DE NOMBREUSES ÉTUDES PRÉALABLES

Si les députés n'ont pas attendu que le gouvernement envisage l'examen du projet de loi de simplification déposé au Sénat en juillet 20069(*), et ce afin « d'insuffler un nouvel élan à cette politique » à l'orée d'une nouvelle législature10(*), ils ont en repris la philosophie pragmatique, fondée sur la mise en oeuvre de recommandations figurant dans des études ou rapports.

Face au constat de progressif abandon de ces études préparatoires, la proposition de loi de MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, Etienne Blanc et Yves Jégo entend tenir compte des observations de méthode formulées au début de l'année 2006 par le rapport annuel du Conseil d'État et le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics sur les lois de simplification de 2003 et 2004. Le texte est ainsi ciblé sur des mesures concrètes qui ont fait l'objet d'études approfondies permettant d'en apprécier les avantages pour les usagers, les entreprises ou les services publics.

L'article 2 relatif à la représentation en justice par le partenaire d'un PACS ou le concubin est ainsi issu d'une recommandation du Médiateur de la République dans son rapport 2006 ; le dispositif sur la taxe d'apprentissage est, lui, directement inspiré des travaux de simplification de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la modernisation de l'État. Quant aux mesures portant sur les collectivités territoriales, elles résultent des conclusions du rapport de la commission sur la simplification de l'activité des collectivités territoriales présidée par le préfet Michel Lafon, présenté le 21 mars 2007.

B. DES MESURES DE SIMPLIFICATION TOUCHANT LES PARTICULIERS, LES ENTREPRISES ET LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

1. Plusieurs mesures de simplification relatives aux particuliers

Cinq articles du texte adopté par l'Assemblée nationale prévoient des mesures de simplification en faveur des particuliers. Tous figuraient dans la proposition de loi déposée par MM. Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jégo.

L'article 2, qui reprend une préconisation formulée par le Médiateur de la République dans son rapport pour 2006, avait initialement pour seul objet de permettre, par dérogation au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation en justice, à une personne d'être assistée ou représentée par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité devant diverses juridictions : tribunal d'instance, juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière où la constitution d'un avocat est obligatoire), juridiction de proximité, tribunal paritaire des baux ruraux, conseil de prud'hommes, tribunal des affaires de sécurité sociale. Il introduit ainsi de nouvelles dérogations.

A l'initiative de M. Etienne Blanc, la rédaction finalement retenue par l'Assemblée nationale apporte deux autres innovations :

- la possibilité, pour les parties à un litige devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité ou le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise, alors que cette exigence d'exclusivité est actuellement posée par l'article 828 du nouveau code de procédure civile ;

- la suppression de la possibilité, pour les parties à un litige devant le tribunal paritaire des baux ruraux, d'être assistées ou représentées par un salarié d'une organisation professionnelle agricole, seuls les membres d'une telle organisation restant autorisés à les aider à se défendre.

L'article 3 reprend une disposition du projet de loi de simplification du droit déposé sur le bureau du Sénat au mois de juillet 2006. Il tend à supprimer l'obligation faite aux caisses d'allocations familiales de vérifier que les nouveaux nés ont bien passé les trois examens médicaux obligatoires au cours de leur première année et, à défaut, d'interrompre le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).

Un décret du 20 avril 2006 avait déjà supprimé l'obligation, pour les familles, d'envoyer à leur organisme débiteur de prestations familiales, l'attestation des examens postnataux de leurs enfants. Lors de la présentation à la presse du projet de loi de simplification du droit, M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, avait indiqué que cette suppression concernait « 1,3 million de familles » et représentait « un allègement de quatre millions de courriers et une économie de 400.000 heures d'agents pour la sécurité sociale ».

L'article 4, qui reprend lui aussi une disposition du projet de loi de simplification du droit de juillet 2006 et la complète par diverses mesures de coordination, a pour objet de supprimer le certificat médical prénuptial.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, non seulement les futurs époux seraient désormais dispensés d'une démarche obligatoire et payante (l'examen n'est remboursé qu'à 75 %) mais la sécurité sociale en retirerait une économie annuelle de plus de 11 millions d'euros.

Enfin, l'article 5 supprime l'exigence d'un récépissé des services fiscaux pour la déclaration qu'un certain nombre d'organismes, notamment les sociétés d'assurances et les banques, sont tenus de faire à l'occasion de l'ouverture d'une succession.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, cette formalité donne lieu chaque année à l'établissement par les services fiscaux de 358.000 récépissés, dont le traitement représente 55 emplois équivalent temps plein et 170.000 euros d'affranchissement.

Sa suppression permettrait non seulement à l'administration fiscale de réaliser des économies mais surtout d'accélérer le versement, par les organismes d'assurances et les banques, des sommes dues aux ayants droit des défunts.

2. La suppression des déclarations relatives au financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle

Les taxes relatives au financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle sont en principe perçues par les services fiscaux. Mais les entreprises peuvent déduire du montant exigible de ces taxes les dépenses libératoires qu'elles ont effectuées auprès d'organismes collecteurs. Les dépenses libératoires sont d'ailleurs le mode de paiement privilégié de ces contributions.

L'audit de modernisation conduit en 2005 sur la collecte de la taxe d'apprentissage a cependant fait apparaître la lourdeur excessive des mécanismes de déclaration et de perception de ces taxes. Suivant les conclusions de ce rapport, l'article 9 (1°) du projet de loi de simplification du droit déposé devant le Sénat11(*) tendait à habiliter le Gouvernement à remplacer les déclarations de la taxe d'apprentissage, de la contribution au développement de l'apprentissage et de la participation au financement de la formation professionnelle continue par une mention dans la déclaration annuelle des données sociales (DADS).

Si l'article 6 de la proposition de loi initiale de MM. Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jégo ne portait que sur la suppression de la déclaration de taxe d'apprentissage, les conclusions adoptées par la commission des lois de l'Assemblée nationale ont étendu le dispositif, d'application directe, à la contribution au développement de l'apprentissage et, pour les entreprises de moins de dix salariés, à la participation au financement de la formation professionnelle continue.

Les entreprises n'auront plus, pour ces trois taxes, qu'à compléter une nouvelle mention au sein de la DADS, alors qu'elles devaient chaque année remplir une déclaration. Il leur appartiendra, le cas échéant, de verser à l'administration fiscale, au moyen d'un bordereau, la différence entre le montant exigible et les sommes déjà versées aux organismes collecteurs. La date jusqu'à laquelle les entreprises peuvent effectuer ce versement complémentaire est harmonisée pour les trois contributions au 30 avril de chaque année. La pénalité qui s'appliquait déjà à la contribution au développement de l'apprentissage et à la participation au financement de la formation professionnelle continue, en cas de paiement hors délai, est étendue à la taxe d'apprentissage afin d'en assurer une perception plus efficace.

Cet allègement des obligations déclaratives des entreprises complète les mesures de rationalisation et de sécurisation prises dans le cadre de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, en améliorant le mécanisme de financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle.

Le rapport d'information de notre collègue Bernard Seillier sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle12(*) souligne l'intérêt pour les entreprises de cette simplification des procédures, qui devrait entrer en vigueur lors de la prochaine campagne de perception des trois taxes visées, en 2008.

3. L'allègement des procédures applicables aux collectivités territoriales

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale comporte un ensemble de mesures visant à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales :

- la réforme des modalités de suppléance au sein du Comité des finances locales, où s'appliquent actuellement des règles variables en fonction de la qualité des membres. L'article 7, I et II, harmonise ces règles en prévoyant l'élection, en même temps que les membres titulaires et selon les mêmes modalités, de membres suppléants ;

- la possibilité pour l'assemblée délibérante de déléguer à l'organe exécutif la saisine pour avis de la commission consultative des services publics locaux (article 7, III) ;

- la suppression de l'autorisation par décret en Conseil d'État de certains emprunts des centres communaux d'action sociale (article 7, IV) ;

- la simplification et l'actualisation des conditions de délégation à l'organe exécutif des décisions relatives à la passation de marchés publics (article 7, V, X et XI) ;

- la possibilité pour les communes de déléguer au maire l'acceptation des indemnités de sinistres dues en application de contrats d'assurance (article 7, VI) ;

- la suppression de la formalité de transmission obligatoire au représentant de l'État des actes tendant à autoriser l'exploitation par des associations de débits de boisson temporaires (article 7, VII) ;

- l'actualisation des règles de transmission des actes des communes, départements et régions au représentant de l'État en matière de marchés publics (article 7, VIII) ;

- la réduction du nombre et l'encadrement du montant des vacations funéraires (article 7, IX et IX bis), les dispositions proposées reprenant largement celles d'une proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat au mois de juin 2006 sur la proposition de notre collègue M. Jean-Pierre Sueur et sur le rapport de notre collègue M. Jean-René Lecerf ;

- la suppression de l'avis du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes (article 7, XII) ;

- la possibilité d'éviter la création d'un syndicat mixte spécifique pour la mise en oeuvre d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) lorsque certaines personnes publiques participant au syndicat ne sont pas compétentes dans le périmètre du schéma. Cette souplesse nouvelle est soumise à la double condition que le syndicat mixte exerce d'autres compétences que celles relatives au SCOT et que seules les personnes publiques intéressées prennent part aux délibérations portant sur ce schéma (article 7 ter) ;

- le rétablissement de la possibilité pour le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et de l'examen des déclarations préalables à la réalisation de constructions, aménagements, installations ou travaux, qui avait été supprimée par inadvertance dans l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre dernier (article 7 quater) ;

- la déconcentration de la procédure de reconnaissance du caractère de route express (article 8) ;

- la possibilité pour les collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation de leur domaine public à titre gratuit pour des activités non commerciales (article 9) ;

- la simplification des règles applicables à la signature des avenants aux marchés publics (article 10).

Par ailleurs, la proposition de loi corrige une erreur de codification afin d'étendre aux établissements publics de coopération intercommunale la faculté d'accorder des aides économiques visant à créer ou maintenir un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, lorsque l'initiative privée est défaillante ou insuffisante (article 7 bis).

4. L'extension des possibilités de recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires

Deux articles, introduits à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale et désormais regroupés au sein d'un chapitre IV, ont trait au fonctionnement de la justice.

L'article 11 a pour objet de permettre le recours à la visioconférence devant les juridictions civiles, sous des conditions strictes : le consentement de l'ensemble des parties serait requis et seules des salles d'audience pourraient être utilisées.

Il tend également à autoriser l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle pour le débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d'une personne libre, tenu par le juge des libertés et de la détention du tribunal de première instance de Nouméa. L'objectif recherché est d'éviter le déplacement en Nouvelle-Calédonie du juge d'instruction du tribunal de première instance de Mata-Utu, situé à Wallis, du prévenu et de son avocat.

L'article 12 a quant à lui pour objet de simplifier les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement du procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu.

Le procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon serait désormais remplacé, non plus par des suppléants n'ayant pas le statut de magistrat, mais par un magistrat du parquet général désigné par le procureur général près la cour d'appel de Paris sur une liste arrêtée par lui pour chaque année civile.

Les cas dans lesquels le président du tribunal de première instance de Mata-Utu, seul magistrat du siège de cette juridiction, peut-être remplacé par un magistrat du siège appartenant au ressort de la cour d'appel de Nouméa désigné par le premier président de cette cour seraient étendus.

Enfin, la visioconférence pourrait être utilisée dans l'hypothèse où les magistrats appelés à remplacer leurs collègues ultramarins se trouveraient dans l'impossibilité matérielle de venir sur place dans les délais requis.

C. L'ABROGATION DE TEXTES ILLEGAUX OU OBSOLÈTES

1. L'obligation faite aux autorités administratives d'abroger des actes réglementaires illégaux ou sans objet

L'article premier de la proposition de loi a pour objet de contraindre les autorités administratives à faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal ou sans objet.

L'Assemblée nationale a en effet souhaité conférer une base légale à la jurisprudence du Conseil d'Etat Alitalia de 1989 et l'étendre aux règlements sans objet.

Cette mesure opportune vise à remédier à l'un des maux de la réglementation française : le maintien dans notre corpus juridique de dispositions illégales ou sans objet, générant une sédimentation des textes préjudiciable au citoyen.

2. L'abrogation de lois obsolètes

L'article 13 de la proposition de loi procède à 126 abrogations explicites de dispositions législatives devenues désuètes ou sans objet.

La proposition de loi initiale n'abrogeait que 26 textes, mais les députés ont finalement fait le choix de reprendre, à deux exceptions près, l'ensemble des abrogations prévues par le projet de loi de simplification du droit déposé devant notre assemblée en juillet 2006, deux lois ayant été déjà abrogées depuis le dépôt du projet de loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONFORTER LA DÉMARCHE DE SIMPLIFICATION

Approuvant la plupart des dispositions de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, votre commission juge toutefois nécessaire de leur apporter quelques modifications. Elle vous propose également de les compléter par d'autres mesures de simplification du droit. Enfin, votre rapporteur tient à souligner la nécessité de placer le Parlement au coeur de ce processus.

A. APPROUVER LA PLUPART DES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI SOUS RÉSERVE DE QUELQUES MODIFICATIONS

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale constituent toutes des mesures de simplification utiles. Elles ne peuvent cependant toutes être adoptées en l'état.

1. Limiter le champ des dérogations au monopole des avocats en matière d'assistance et de représentation des parties en justice

Votre commission vous propose tout d'abord de modifier l'article 2, afin de limiter le champ des nouvelles dérogations au monopole des avocats en matière d'assistance et de représentation en justice à la possibilité, pour une partie à un litige devant les juridictions précitées, d'être assistée ou représentée par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité.

Conjoints, concubins et partenaires d'un pacte civil de solidarité seraient ainsi traités sur un pied d'égalité, ce qui permettrait de prendre en compte les évolutions de la société : près d'un couple sur six vit aujourd'hui en concubinage et, pour cent mariages célébrés chaque année, huit pactes civils de solidarité sont signés.

En revanche, les députés n'ont apporté aucun argument à l'appui de l'ajout de la possibilité, pour les parties, d'être assistées ou représentées devant le tribunal d'instance, le juge de l'exécution ou la juridiction de proximité par une personne qui ne serait pas exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise. De même, la justification de la suppression de la possibilité d'être assisté ou représenté devant le tribunal paritaire des baux ruraux par le salarié d'une organisation professionnelle agricole, instituée en 1990, n'apparaît guère évidente. Aussi votre commission vous propose-t-elle d'en rester au droit en vigueur sur ces deux points.

2. Supprimer les dispositions relatives à la législation funéraire

Votre commission vous propose ensuite de supprimer les dispositions de l'article 7, relatives à la réduction du nombre et à l'encadrement du montant des vacations funéraires.

Elle ne saurait bien entendu les désapprouver puisqu'elles reprennent deux articles de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat, sur ses conclusions, le 22 juin 2006.

Elle considère cependant que les autres articles de cette proposition de loi, qui forment un ensemble cohérent, méritent eux aussi d'être examinés et adoptés par l'Assemblée nationale.

3. Sécuriser les autorisations d'urbanisme délivrées depuis le 1er octobre 2007

Si l'article 7 quater répare utilement et rapidement une omission de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, votre commission juge en outre nécessaire de prévoir la validation législative des décisions relatives à des demandes d'autorisation ou à des déclarations d'utilisation des sols, prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'interdiction qui leur était faite de déléguer leur signature aux agents chargés de l'instruction de ces demandes et déclarations.

B. COMPLÉTER LA PROPOSITION DE LOI

1. Autoriser la saisine directe, par les usagers, du Médiateur de la République

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 2, afin d'élargir les modalités de saisine du Médiateur de la République en ouvrant, parallèlement à la saisine parlementaire, une possibilité de saisine directe par les citoyens.

Cette réforme avait été préconisée par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, organe commun aux deux assemblées, dans son rapport de 2006 sur les autorités administratives indépendantes.

2. Renforcer l'information fiscale et les droits des contrevenants

Votre commission vous propose d'insérer d'autres articles additionnels après l'article 2 afin de renforcer l'information fiscale et les droits des contrevenants. Il s'agit de :

garantir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès à l'information fiscale ;

prévoir que l'opposition administrative comporte la nature et la date de la contravention afin de permettre au redevable de pouvoir éventuellement la contester ;

clarifier la procédure de contestation d'un avis d'amende forfaitaire majorée.

Ces mesures s'inspirent de propositions du Médiateur de la République qui a consacré une partie de son rapport annuel d'activité de 2006 au thème de l'opacité des procédures en matière de contraventions au code de la route.

3. Prévoir l'inscription automatique des mentions relatives à la nationalité sur les extraits avec filiation des actes de naissance

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 5, afin de prévoir l'inscription automatique des mentions relatives à la nationalité sur les extraits avec filiation des actes de naissance.

Il s'agit d'éviter qu'une copie intégrale de leur acte de naissance soit exigée, comme le prévoient aujourd'hui un décret du 30 décembre et un arrêté du 31 mars 2006, des personnes qui souhaitent obtenir un passeport électronique.

En effet, figurent sur la copie intégrale des informations dont les intéressés peuvent ne pas avoir connaissance, telles que l'existence d'un jugement d'adoption ou d'une contestation du lien de filiation.

Des personnes adoptées avant la réforme de 1966 ont ainsi pu découvrir à cette occasion, sans l'avoir désiré, non seulement leur adoption mais également l'identité de leurs parents de naissance.

La modification proposée permet de résoudre cette difficulté : avec la mention automatique de la nationalité, l'extrait avec filiation, qui ne révèle ni l'adoption, ni, a fortiori, l'identité des parents de naissance, pourra suffire à l'appui d'une demande de passeport électronique.

4. Abroger l'ancien code de procédure civile

Votre commission vous propose par ailleurs d'adopter un article additionnel après l'article 12, ayant pour objet d'abroger l'ancien code de procédure civile, en intégrant dans le code de l'organisation judiciaire les rares dispositions encore en vigueur, relatives à la prise à partie des juges.

5. Envisager l'extension des mesures de simplification à l'outre-mer

Les collectivités d'outre-mer ne doivent pas rester à l'écart du mouvement de simplification du droit. A cet égard, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne comporte toutefois aucune disposition précisant son applicabilité à l'outre-mer, à l'exception des mesures relatives à l'utilisation de la visioconférence devant les juridictions judiciaires (articles 11 et 12).

Si la plupart des dispositions du texte sont susceptibles d'intéresser les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), une expertise doit cependant être conduite en relation avec le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne l'applicabilité à Mayotte des mesures de simplification en matière de droit civil. C'est à l'issue de cette expertise que pourra être présenté un amendement relatif à l'application de la loi aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF.

C. PLACER LE PARLEMENT AU CoeUR DU PROCESSUS DE SIMPLIFICATION

Comme le souligne le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics dans son premier rapport d'étape sur ce sujet, « la simplification est vouée à l'échec tant que les processus de production de la complexité resteront intacts ».

A cet égard, deux voies méritent d'être explorées : le renforcement des liens entre le Médiateur de la République et les parlementaires et la rénovation du Conseil d'orientation de la simplification administrative.

1. Resserrer les liens entre le Médiateur et les parlementaires

Outre qu'elle n'est qu'une voie alternative à la saisine parlementaire, la saisine directe du Médiateur, proposée par votre commission, n'implique pas un relâchement des liens entre les Médiateur et les parlementaires.

Au contraire, la consécration juridique de la saisine directe évitera au Médiateur d'avoir à demander à un parlementaire de valider rétroactivement les démarches des citoyens, et lui permettra ainsi de se concentrer sur ses missions fondamentales : écouter, orienter, proposer.

Le Médiateur apparaît en effet comme une caisse de résonance des problèmes rencontrés par les Français dans leurs relations avec l'administration. Grâce à une organisation déconcentrée, au plus près des réalités du terrain, l'institution fait office d'observatoire des dysfonctionnements administratifs qui peut utilement guider les pouvoirs publics, en particulier le législateur, dans les réformes à mettre en oeuvre.

En témoignent les amendements proposés par votre rapporteur, issus pour certains de recommandations du Médiateur.

2. Rénover le Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA)

La présente proposition de loi constitue une première étape symbolique qui marque l'attachement du Parlement à ce qu'il considère comme l'un de ses axes d'action prioritaires de la nouvelle législature.

Lors de l'examen de la proposition de loi à l'Assemblée nationale le 9 octobre 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a déclaré que la simplification devait devenir « une démarche permanente » et serait mise en oeuvre par une, voire deux, lois spécifiques chaque année.

Le gouvernement s'est d'ailleurs engagé à soumettre au Parlement dès le début de l'année 2008 un nouveau texte de simplification, qui devrait notamment s'inspirer des travaux de réduction des charges administratives engagés il y a quelques années.

Comme l'a opportunément relevé M. Woerth, cette démarche ambitieuse doit associer le Parlement et s'appuyer sur le Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA).

Créé par la loi du 2 juillet 2003, le COSA permet d'engager de larges échanges de vues sur les mesures à prendre pour simplifier les normes en vigueur. Aux termes de l'article 1er de la loi, cet organe « formule toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs ».

Le décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003 portant création d'un Conseil d'orientation de la simplification administrative a précisé les prérogatives de cet organisme et les moyens mis à sa disposition.

Il est ainsi saisi pour avis du programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives, émet un avis sur le rapport annuel des mesures de simplification prises au cours de l'année civile précédente par les différents ministères et peut être saisi pour avis de toute mesure de simplification que les ministres envisagent d'adopter.

L'originalité de cette instance réside dans sa composition : elle réunit en effet des services ministériels et des élus : trois députés, trois sénateurs, un conseiller régional, un conseiller général et un maire. Votre rapporteur en est d'ailleurs l'un des membres, nommé par le Premier ministre en sa qualité de sénateur. La présence d'élus, au contact quotidien des citoyens, permet de relayer les difficultés et les lenteurs que certaines procédures administratives sont susceptibles de générer auprès des usagers.

*

* *

Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
OBLIGATION DE PRONONCER L'ABROGATION DES ACTES RÉGLEMENTAIRES ILLÉGAUX OU SANS OBJET

Article premier - (art. 16-1 nouveau de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) Obligation d'abroger les actes réglementaires
illégaux ou sans objet

Cet article insère un article 16-1 dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, afin d'obliger l'administration à abroger, d'office ou à la demande de toute personne intéressée, les dispositions réglementaires illégales ou sans objet.

S'agissant de l'abrogation des actes administratifs devenus illégaux ou qui le sont depuis leur origine, le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, a posé, pour la première fois, le principe selon lequel : « l'autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».

Cette obligation a été confirmée dans les mêmes termes par l'arrêt du Conseil d'Etat Alitalia du 3 février 198913(*).

Le décret de 1983 susmentionné ayant été abrogé en 200614(*), il convient aujourd'hui de conférer à ce principe une base législative en complétant la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Au surplus, la légalité du décret de 1983 avait été contestée par une partie de la doctrine au motif qu'il imposait une obligation d'abrogation pour l'ensemble des actes réglementaires illégaux, c'est-à-dire également pour ceux des collectivités territoriales, alors qu'il appartient en principe au seul législateur de définir les modalités de la libre administration de ces dernières (article 72 de la Constitution).

Outre la consécration législative d'un principe jurisprudentiel, l'article premier introduit un principe nouveau dans notre droit : l'abrogation de règlements administratifs devenus sans objet par l'effet de circonstances de droit ou de fait postérieures à leur publication. Au cours de leur audition par votre rapporteur, les représentants de la Direction générale de la Modernisation de l'Etat ont souligné que l'expression « sans objet » était de nature à susciter certaines difficultés d'interprétation, étant entendu que le refus d'abroger un règlement sans objet à la demande des personnes présentant un intérêt à agir est susceptible d'engager la responsabilité de l'autorité administrative. Ils ont toutefois indiqué que cette nouvelle disposition était cohérente avec l'abrogation de dispositions législatives obsolètes prévue par le projet de simplification du droit déposé sur le bureau de notre assemblée au mois de juillet 2006 et reprise à l'article 13 de la proposition de loi.

Souscrivant au principe du dispositif adopté par les députés, votre commission vous soumet un amendement afin d'harmoniser la rédaction entre les dispositions relatives aux règlements illégaux et sans objet.

Elle vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS DE SIMPLIFICATION RELATIVES AUX PARTICULIERS

Article 2 - (art. 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, art. 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990, art. L. 144-3 du code de la sécurité sociale) Possibilité d'être assisté ou représenté par son concubin ou son partenaire d'un PACS devant diverses juridictions

Cet article a pour objet de permettre à une personne d'être assistée ou représentée, devant diverses juridictions, par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité.

1. Le droit en vigueur

Si la présence personnelle des parties à un procès civil a pendant longtemps été exigée et l'est encore, en principe, dans les procédures dites « orales », elles ont progressivement reçu la possibilité d'être assistées ou représentées.

La mission d'assistance en justice emporte « pouvoir et devoir de conseiller la partie et de présenter sa défense sans l'obliger » (article 412 du nouveau code de procédure civile). Le mandat de représentation en justice entraîne, quant à lui, « pouvoir et devoir d'accomplir au nom du mandant les actes de la procédure » et, sauf disposition ou convention contraire, mission d'assistance (articles 411 et 413 du nouveau code de procédure civile).

Le droit d'être assisté d'un défenseur constitue, au titre des droits de la défense, un droit fondamental protégé tant par la Constitution que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La représentation en justice est devenue en principe obligatoire devant le tribunal de grande instance (article 751 du nouveau code de procédure civile), en appel (article 899 du nouveau code de procédure civile) et en cassation (article 975 du nouveau code de procédure civile). Ce principe souffre toutefois de nombreuses exceptions, à chacun des stades de la procédure.

L'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a attribué aux avocats le monopole de l'assistance et de la représentation en justice sous réserve, d'une part, des compétences reconnues aux avoués près les cours d'appel et aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, d'autre part, des règles spécifiques en vigueur à la date de la publication de la loi.

« Art. 4. -Nul ne peut, s'il n'est avocat, assister ou représenter les parties, postuler et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit, sous réserve des dispositions régissant les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et les avoués près les cours d'appel.

« Les dispositions qui précèdent ne font pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires spéciales en vigueur à la date de publication de la présente loi et, notamment, au libre exercice des activités des organisations syndicales régies par le code du travail ou de leurs représentants, en matière de représentation et d'assistance devant les juridictions sociales et paritaires et les organismes juridictionnels ou disciplinaires auxquels ils ont accès. »

Ainsi, les parties se défendent en principe elles-mêmes devant le tribunal d'instance mais peuvent être assistées ou représentées (article 827 du nouveau code de procédure civile) : par un avocat, leur conjoint, leurs parents ou alliés en ligne directe ou en ligne collatérale jusqu'au troisième degré inclus ou une personne exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise. L'Etat, les départements, les communes et les établissements publics peuvent, quant à eux, se faire représenter ou assister par un fonctionnaire ou un agent de leur administration. Le représentant, s'il n'est avocat, doit justifier d'un pouvoir spécial, lui permettant de faire ou accepter un désistement, d'acquiescer, de faire, accepter ou donner des offres, un aveu ou un consentement (article 828 du nouveau code de procédure civile).

Ces dispositions étaient en vigueur au moment de la publication de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. Elles ont ensuite été rendues applicables aux procédures devant le juge de l'exécution (article 10 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles de l'exécution) et devant les juridictions de proximité (article 7 de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice). Précisons qu'en matière de saisie immobilière, la représentation des parties par un avocat est en principe obligatoire devant le juge de l'exécution (article 16 de l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006 réformant la saisie immobilière et article 5 du décret n° 2006-936 du 27 juillet 2006 relatif aux procédures de saisie immobilière et de distribution du prix d'un immeuble).

Des règles similaires, elles aussi prévues avant la publication de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, existent pour le tribunal paritaire des baux ruraux (article 884 du nouveau code de procédure civile), le conseil de prud'hommes (article R. 516-5 du code du travail), le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (article L. 144-3 du code de la sécurité sociale), avec des différences tenant compte des spécificités de chaque juridiction.

Ces règles ont toutefois pour point commun de ne pas prévoir la possibilité, pour une partie à un litige, d'être assistée ou représentée par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité, qui ont reçu une existence légale avec la loi n° n° 99-944 du 15 novembre 1999. Cette possibilité n'existe actuellement implicitement que devant le tribunal de commerce, devant lequel les parties ont la faculté de se faire assister ou représenter par toute personne de leur choix (article 853 du nouveau code de procédure civile).

Cette situation a été dénoncée tant par le Médiateur de la République, dans son rapport annuel pour 2006, que par l'Association nationale des juges d'instance, au nom des évolutions de la société : près d'un couple sur six vit aujourd'hui en concubinage, contre moins de 3 % en 1970, et huit pactes civils de solidarité sont signés chaque année quand cent mariages sont célébrés15(*). Au total, 280.775 pactes civil de solidarité ont été enregistrés (et un peu plus de 38.000 dissous) entre 1999 et 2006.

Dans un courrier adressé au mois d'août 2007 au président de votre commission des lois, M. Philippe Florès, co-président de l'Association nationale des juges d'instance, souligne qu'une réforme consistant à permettre à une personne d'être représentée devant le tribunal d'instance par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité mettrait fin à une « situation difficilement compréhensible pour les particuliers », qui ont tendance à confondre la notion de conjoint et de concubin, et « ne nuirait pas réellement au monopole des avocats car l'expérience démontre qu'en cas de refus de l'intervention du concubin comme mandataire en justice, la personne qui souhaitait se faire ainsi représenter en justice est, le plus souvent, défaillante à l'audience suivante ».

Il ajoute que : « la représentation en justice par les proches est souvent utilisée par les défendeurs dans le cadre d'actions en paiement de crédits impayés ou d'expulsions locatives. Ces personnes, souvent résignées quant à leur sort, viennent devant le tribunal exposer leurs difficultés quotidiennes. Leur présence physique est d'autant plus appréciable pour le juge qu'elle permet de mieux appréhender les données matérielles du litige et donc d'adapter la décision aux situations respectives des parties (octroi de délais, aménagement des conditions d'expulsion, suspension de la clause résolutoire, lutte contre les logements indécents...). »

Les articles 22 et 31 d'un décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998 avaient prévu la possibilité, pour une partie devant le tribunal d'instance ou le juge de l'exécution, d'être assistée ou représentée par son concubin ou par une personne n'étant pas exclusivement attachée à son service personnel ou à son entreprise. Ils furent cependant annulés par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 6 avril 2001, au motif que les dispositions proposées relevaient du domaine de la loi puisqu'elles apportaient une nouvelle dérogation au monopole reconnu aux avocats par l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.

Seule une loi peut donc prévoir la possibilité d'être assisté ou représenté en justice par son concubin ou la personne avec laquelle on a conclu un pacte civil de solidarité.

2. Le dispositif proposé

Dans sa rédaction initiale, l'article 2 de la proposition de loi présentée par MM. Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jégo tendait à modifier directement les articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile, afin de permettre aux parties d'être assistées ou représentées par leur concubin ou leur partenaire d'un pacte civil de solidarité devant les juridictions d'instance et de proximité -par extension, et sauf en matière de saisie immobilière, devant le juge de l'exécution- ainsi que devant le tribunal paritaire des baux ruraux.

Reprenant les dispositions proposées dans un premier paragraphe (I), sans les modifier, le texte adopté par la commission des lois y ajoutait un second paragraphe (II) tendant à compléter le premier alinéa de l'article 4 de loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, afin d'y mentionner cette nouvelle dérogation supplémentaire au monopole des avocats.

La rédaction finalement retenue par l'Assemblée nationale en première lecture résulte d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la proposition de loi, et d'un sous-amendement du gouvernement.

Le premier paragraphe de l'article (I) complète l'article 4 de loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 par quatre alinéas, afin d'ajouter de nouvelles dérogations au monopole reconnu aux avocats par le premier alinéa, en prévoyant que les parties peuvent se faire assister ou représenter :

« - devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution, sauf en matière de saisie immobilière, par leur concubin, par la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ou par les personnes attachées à leur service personnel ou à leur entreprise ;

« - en matière prud'homale et devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ;

« - devant le tribunal paritaire des baux ruraux, par leur concubin, par la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ou par un membre d'une organisation professionnelle agricole. »

Il se distingue de la proposition de loi initiale et du texte adopté par la commission des lois à un double titre.

Sur la forme, les dérogations au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation des parties seraient rassemblées au sein de la loi du 31 décembre 1971, la mention de la possibilité d'être assisté ou représenté par un membre d'une organisation professionnelle agricole devant le tribunal paritaire des baux ruraux reprenant une disposition qui figure actuellement à l'article 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social.

Sur le fond, le texte adopté par l'Assemblée nationale reprend les dispositions du décret de 1998, qui devaient permettre aux parties devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution, sauf en matière immobilière, d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. A l'inverse, il ne supprime la possibilité offerte par la loi du 23 janvier 1990 précitée aux parties devant le tribunal paritaire des baux ruraux de se faire assister ou représenter non seulement par un membre, c'est-à-dire un adhérent, mais également par un salarié d'une organisation professionnelle agricole.

En conséquence, le deuxième paragraphe (II) abroge l'article 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990.

Enfin, le troisième paragraphe (III) modifie l'article L. 144-3 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que, devant le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, les parties peuvent être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité.

3. La position de votre commission des lois

Les dispositifs successivement proposés à l'Assemblée nationale suscitent des interrogations de forme et de fond.

Sur la forme, les modifications des articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile, envisagées aussi bien dans la proposition de loi initiale que dans le texte adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, avaient leur justification.

Sans doute la Constitution du 4 octobre 1958 distingue-t-elle les domaines de la loi et du règlement et donne-t-elle au pouvoir exécutif les moyens d'assurer le respect de ses compétences. Sans doute la procédure civile ne fait-elle pas partie, à la différence de la procédure pénale, des matières considérées par l'article 34 de la loi fondamentale comme relevant de la compétence du législateur, ce qui explique que le Conseil constitutionnel ait pu considérer qu'elle relevait en principe de la compétence du pouvoir réglementaire16(*). Dès lors il pouvait paraître curieux de modifier par la loi et de mentionner dans la loi des articles d'un texte réglementaire.

Pour autant, le Conseil constitutionnel a également reconnu que le législateur pouvait légiférer dans le domaine réglementaire sans s'exposer à sa censure et édicter les règles de compétence et de procédure concernant des matières qui, en raison de leur nature, relèvent-elles mêmes du domaine de la loi17(*), ainsi que les règles mettant en cause « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », c'est-à-dire les droits de la défense18(*).

A cet égard, votre commission appelle de ses voeux une « remise à plat » du nouveau code de procédure civile consistant à distinguer les dispositions relevant du domaine de la loi de celles relevant du domaine réglementaire. Pour ne citer que l'exemple des règles relatives à l'assistance et à la représentation des parties, il peut sembler singulier que le choix de rendre ou non obligatoire la constitution d'un avocat relève encore de la compétence du pouvoir réglementaire alors qu'une loi s'avère aujourd'hui nécessaire pour compléter la liste des personnes pouvant assister ou représenter les parties.

En outre, votre commission n'approuve pas le choix finalement retenu par l'Assemblée nationale de rassembler au sein de la loi du 31 décembre 1971 l'ensemble des dérogations au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation des parties. En effet, ce texte concerne avant tout l'exercice de la profession d'avocat. Il n'a pas vocation à énoncer des règles relatives à la procédure devant les juridictions civiles.

Enfin, le texte adopté par l'Assemblée nationale comporte des redites. Ainsi, il est inutile de modifier les règles d'assistance et de représentation devant le juge de l'exécution, comme l'a proposé le gouvernement dans son sous-amendement, puisqu'elles figurent déjà à l'article 10 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. De même, est-il besoin d'indiquer dans la loi de 1971 que les parties peuvent être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité  devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, dès lors que cette possibilité serait également inscrite à l'article L. 144-3 du code de la sécurité sociale ?

Sur le fond, votre commission souhaite s'en tenir à la mise en oeuvre des préconisations du Médiateur de la République, c'est-à-dire permettre aux parties devant le tribunal d'instance, le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), la juridiction de proximité, le tribunal paritaire des baux ruraux, le conseil de prud'hommes, le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail d'être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité. Ces nouvelles dérogations au monopole reconnu aux avocats répondent en effet à des considérations d'équité.

En revanche, votre commission n'estime pas opportun de ne plus permettre aux salariés des organisations professionnelles agricoles d'assister ou de représenter les parties devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Cette possibilité existe depuis 17 ans. Aucun argument n'a été avancé pour justifier sa remise en cause.

A l'inverse, il n'est guère évident de cerner la portée de la possibilité donnée aux parties devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. Au demeurant la notion même de personnes « attachées au service personnel ou à l'entreprise » d'une partie s'avère peu précise.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, l'exigence d'exclusivité pourrait ne pas paraître justifiée dès lors que le mandat de représentation est basé sur la confiance ; sa suppression permettrait, par exemple, à une personne travaillant pour plusieurs employeurs, par exemple l'auxiliaire de vie d'une personne âgée, d'être désignée comme représentante d'une partie, sous réserve de ne pas être salariée par l'autre partie.

Votre commission ne souhaite toutefois pas s'engager dans cette voie, compte tenu des incertitudes entourant la portée, sans doute plus importante que ne pourrait le laisser penser cet exemple, de la dérogation proposée.

En conséquence, elle vous soumet un amendement tendant à prévoir exclusivement la possibilité pour les parties à un litige devant le tribunal d'instance, le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), la juridiction de proximité, le tribunal paritaire des baux ruraux, le conseil de prud'hommes, le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail d'être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité.

Ces dispositions ne figureraient pas dans la loi du 31 décembre 1971, qui concerne la profession d'avocat. Point n'est besoin de les codifier puisqu'elles ont vocation à être reprises dans les textes réglementaires concernés, notamment le nouveau code de procédure civile.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 - (art. 6 et 6-1 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973), Possibilité de saisine directe du Médiateur de la République et de ses délégués

Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier les articles 6 et 6-1 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur, afin d'élargir les modalités de saisine du Médiateur de la République.

Le Médiateur de la République est impliqué de façon décisive dans le processus d'accès au droit. Sa contribution à l'amélioration des relations entre les administrations et les citoyens apparaît, au terme de près de trente cinq années d'activité, particulièrement féconde (plus de 750.000 réclamations traitées et plus de 750 propositions de réformes émises) et son rôle au service de l'Etat de droit est désormais reconnu de tous.

En 1973, le législateur avait, dans le souci d'éviter l'engorgement de l'institution, veillé à mettre en place un « filtre parlementaire ». Il s'agissait d'exiger que les dossiers de réclamations individuelles fussent transmis par l'intermédiaire d'un parlementaire (député ou sénateur). Ce filtre a fonctionné de façon satisfaisante jusqu'à une période récente.

Mais, progressivement, la nécessité et la pertinence de ce « filtre » se sont estompées.

La loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations du 12 avril 2000 l'a ainsi expressément supprimé s'agissant du pouvoir de proposer des réformes reconnu au Médiateur de la République. Celui-ci peut désormais être saisi par tout citoyen d'une demande de réforme et même s'autosaisir.

Par ailleurs, depuis la mise en place, en 1999, des délégués du Médiateur répartis sur le territoire, les citoyens ont pris pour habitude de saisir directement cet échelon de proximité, ce qui oblige les délégués à valider cette démarche rétroactivement par un parlementaire. De même, l'amélioration de la transparence et de l'interactivité dans les relations entre l'administration et les usagers a naturellement conduit ces derniers à s'adresser directement aux services centraux de la Médiature, en particulier par voie électronique. 40% des demandes leur sont ainsi adressées spontanément, sans respecter la règle du « filtre », ce qui oblige là encore à de fastidieuses démarches de formalisation a posteriori par des parlementaires.

Enfin, l'ouverture de la saisine directe du Médiateur obéit à une logique de double harmonisation, d'une part, avec les pratiques européennes (le Médiateur européen et 23 Médiateurs nationaux peuvent être directement saisis), d'autre part avec celles de nombreuses autorités administratives indépendantes créées depuis et chargées de la protection des droits, telles que la HALDE, la CNIL, le Défenseur des enfants, autorités auxquelles tout citoyen peut s'adresser directement.

Votre commission rappelle d'ailleurs, que c'est pour l'ensemble de ces raisons que l'Office parlementaire d'évaluation de la législation a proposé en 2006 l'ouverture de la saisine du Médiateur de la République à tout citoyen, estimant qu'elle répondait « à la fois à la nécessité d'assurer l'accès au droit et aux exigences de rapidité et de proximité que requièrent certains dossiers ». L'Office a toutefois jugé indispensable de maintenir la possibilité d'une saisine par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur, afin de préserver « le moyen d'information dont disposent ainsi les parlementaires sur les difficultés rencontrées par les citoyens dans leurs relations avec l'administration »19(*).

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à autoriser la saisine directe du Médiateur de la République ainsi que de ses délégués. Elle propose également d'ouvrir la saisine de cette institution par le biais des députés européens, afin de favoriser le rapprochement entre ces derniers et les citoyens.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 - (art. 128 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004), Précisions sur la procédure d'opposition administrative

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de renforcer les droits des personnes qui se voient notifier une opposition administrative.

L'article 128 n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 prévoit que le comptable du Trésor public peut procéder au recouvrement forcé d'une créance ou d'une condamnation pécuniaire, par voie d'opposition administrative notifiée non seulement au redevable mais également « aux personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte du redevable, qui ont une dette envers lui ou qui lui versent une rémunération », c'est-à-dire généralement la banque ou l'employeur du redevable.

A titre d'exemple, cette procédure peut être mise en oeuvre si le ministère public démontre qu'il a adressé un avis d'amende forfaitaire majorée que le contrevenant n'a pas contesté dans le délai légal de trente jours (article 530 du code de procédure pénale).

Une fois notifiée, le redevable peut contester cette opposition devant le trésorier-payeur général territorialement compétent (article 9 du décret n° 64-1333 du 22 décembre 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires par les comptables directs du Trésor). Dans le cas contraire, l'opposition administrative aboutit à une saisie sur compte bancaire ou sur salaire.

Compte tenu des conséquences qui s'attachent à l'opposition administrative, l'amendement qui vous est soumis tend à préciser que l'opposition doit comporter, à peine de nullité, la nature et la date de la créance ou de la condamnation pécuniaire, et ce afin d'informer parfaitement le redevable sur le fondement de la procédure engagée à son encontre.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 - (art. 530 du code de procédure pénale) Précisions sur la procédure de réclamation motivée formée par un contrevenant

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de clarifier les formalités à respecter lors de la présentation d'une réclamation motivée qui fait suite à l'envoi d'un avis d'amende forfaitaire majorée.

L'article 530 du code de procédure pénale dispose que dans les trente jours de l'envoi de l'avis invitant le contrevenant à acquitter l'amende forfaitaire majorée, l'intéressé peut former une réclamation motivée qui a pour effet d'annuler le titre exécutoire. Cette requête n'est recevable que si elle est accompagnée de l' « avis correspondant à l'amende considérée ».

Or, comme l'a justement relevé notre collègue M. Patrice Gélard dans une question écrite, certains contrevenants peuvent ne pas avoir reçu l'avis d'amende initiale, en particulier dans le cas où cet avis, déposé sur le pare-brise de leur véhicule, a été subtilisé20(*). Le gouvernement lui a répondu que le contrevenant peut, dès lors, former une réclamation auprès du ministère public au motif qu'il n'a « pas pu se trouver dans les conditions de régler le montant d'une amende forfaitaire21(*) ».

Il semble toutefois que cette réclamation soit parfois rejetée au motif qu'en application de l'article 530 du code de procédure pénale, le contrevenant doit fournir dans sa requête l'avis de l'amende... qu'il n'a précisément jamais trouvé sur son pare-brise.

L'amendement qui vous est soumis précise donc que c'est bien l'avis d'amende forfaitaire majorée, et non l'avis initial, qui doit être adressé à l'appui d'une réclamation motivée.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 -(art. L. 111 du livre des procédures fiscales), Egalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès à l'information fiscale

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 111 du livre des procédures fiscales afin de garantir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments (ex-conjoints, ascendants, descendants) dans l'accès à l'information fiscale.

Cet accès, aujourd'hui ouvert aux seuls créanciers d'aliments, permet à ces derniers de consulter les listes des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, listes détenues par la direction des services fiscaux dans le ressort de laquelle l'imposition du débiteur est établie. Des informations relatives à l'indication du nombre de parts pour le calcul du quotient familial, au revenu imposable ou au montant de l'impôt peuvent également lui être communiquées.

Les demandes de révision des créances d'aliments, en particulier de pension alimentaire, étant ouverte aux deux parties, cette inégalité d'accès à l'information ne paraît pas justifiée.

En conséquence, l'amendement qui vous est soumis corrige cette anomalie, tout en encadrant le dispositif existant afin de limiter les éléments fiscaux susceptibles d'être fournis au créancier comme au débiteur.

Tel est l'objet l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2.

Article 3 - (art. L. 533-1 du code de la sécurité sociale), Suppression du contrôle par les caisses d'allocations familiales de la réalisation d'examens médicaux postnataux

Cet article modifie l'article L. 533-1 du code de la sécurité sociale, afin de supprimer les dispositions subordonnant le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) à la passation par l'enfant des examens médicaux obligatoires donnant lieu à l'établissement d'un certificat de santé.

Il reprend le premier paragraphe (I) de l'article 2 du projet de loi de simplification du droit élaboré par le gouvernement de M. Dominique de Villepin et déposé sur le bureau du Sénat au mois de juillet 2006.

1. Le droit en vigueur

L'allocation de base constitue l'une des quatre composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant, instituée par la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1er janvier 2004, en remplacement de l'ensemble des prestations liées à la petite enfance qui existaient à cette date.

Les examens médicaux22(*) auxquels son versement est subordonné sont au nombre de trois ; ils doivent intervenir respectivement dans les huit jours de la naissance, au cours du neuvième mois et au cours du vingt-quatrième mois (article R. 2132-2 du code de la santé publique).

Le médecin qui les a pratiqués, librement choisi par les parents, doit établir le certificat de santé correspondant à l'âge de l'enfant et l'adresser, dans un délai de huit jours, au médecin responsable du service de la protection maternelle et infantile du département de résidence des parents ou de la personne chargée de la garde de l'enfant, dans le respect du secret médical et par envoi confidentiel (article R. 2132-3 du code de la santé publique).

Jusqu'en 2006, il devait également établir une attestation d'examen et la remettre au père, à la mère ou à la personne ayant la garde de l'enfant, à charge pour ceux-ci d'adresser ce document à leur organisme débiteur de prestations familiales. Ces obligations ont été supprimées par le décret n° 2006-463 du 20 avril 2006 relatif aux certificats de santé de l'enfant et modifiant l'article R. 2132-3 du code de la santé publique, l'envoi aux caisses d'allocations familiales des attestations d'examen s'avérant redondant avec celui des certificats de santé aux services de la protection maternelle et infantile. En effet, si les trois examens médicaux obligatoires ne sont pas passés, il revient au médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile de saisir l'organisme débiteur de prestations familiales pour qu'il suspende le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (article D. 532-2 du code de la sécurité sociale).

Rappelons que les services départementaux de protection maternelle et infantile sont placés sous l'autorité des conseils généraux.

Les composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE)
(article L. 531-1 du code de la sécurité sociale)

- une prime à la naissance (855 euros) ou à l'adoption (1710 euros) versée, sous condition de ressources, au cours du septième mois de grossesse (en cas d'adoption, dans le mois suivant l'arrivée au foyer ou le mois suivant l'adoption ou le placement en vue d'adoption si l'arrivée au foyer est antérieure) sous réserve de la passation du premier examen prénatal médical obligatoire de la mère ;

- une allocation de base (171 euros par mois) destinée à compenser le coût lié à l'entretien de l'enfant, soumise à une condition de ressources et versée du jour de naissance de l'enfant au mois précédent son troisième anniversaire (ou, en cas d'adoption, pendant trois ans à compter du jour d'arrivée au foyer de l'enfant ou du jugement d'adoption, dans la limite des vingt ans de l'enfant), sous réserve de la passation par l'enfant des examens médicaux obligatoires donnant lieu à l'établissement d'un certificat de santé ;

- un complément de libre choix d'activité versé, sous conditions de ressources et pendant une durée qui varie selon le nombre d'enfants, à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper d'un enfant ;

- un complément de libre choix du mode de garde attribué, sans condition de ressources, au ménage ou à la personne qui emploie une assistante maternelle ou une garde d'enfant à domicile.

2. Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, l'objectif recherché est d'alléger les modalités de production de justificatifs postnataux.

Force est toutefois de constater que l'objectif affiché a déjà été atteint, par la voie réglementaire, avec la publication du décret n° 2006-463 du 20 avril 2006.

Dès lors seule demeure la suppression du dispositif de sanctions financières en cas de non respect par les parents de leur obligation légale de soumettre leur enfant à trois examens médicaux au cours de sa première année.

Les justifications avancées à l'appui de cette suppression sont les suivantes :

- le principe de la sanction financière ne responsabilise pas les familles dans le suivi médical de leur enfant ;

- il est contraire au principe d'égalité, dans la mesure où seules les familles ayant de faibles ressources perçoivent l'allocation de base de la PAJE ;

- enfin, compte tenu des contraintes de gestion, les caisses d'allocations familiales ne l'appliquent plus, tandis que les services de la protection maternelle et infantile privilégient un accompagnement social de la famille23(*) plutôt que l'application d'une sanction financière.

Cette réforme devrait conduire à une nouvelle modification de l'article R. 2132-3 du code de la santé publique, afin de supprimer également l'obligation pour le médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile de saisir l'organisme débiteur de prestations familiales lorsque les examens postnataux n'ont pas été passés.

En revanche, le versement de la prime à la naissance resterait logiquement subordonné à la justification de la passation du premier examen prénatal médical obligatoire de la mère, c'est-à-dire la déclaration de grossesse.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4 - (art. 63 et 169 du code civil, art. L. 2112-2, L. 2112-7, L. 2411-7 et chapitre Ier du titre II du livre 1er de la deuxième partie du code de la santé publique, art. 321-1 du code de la sécurité sociale et art. 20-1 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996), Suppression du certificat médical prénuptial

Cet article a pour objet de supprimer l'exigence d'un certificat médical avant la célébration du mariage.

Il reprend en substance le deuxième paragraphe (II) de l'article 2 du projet de loi de simplification du droit élaboré par le gouvernement de M. Dominique de Villepin et déposé sur le bureau du Sénat au mois de juillet 2006.

Née « dans le soupçon de l'eugénisme et du racisme24(*) », l'obligation faite aux futurs époux de se soumettre à un examen médical préalable a été instituée par les lois des 16 décembre 1942 et 29 juillet 1943, dont les principes ont été repris par l'ordonnance n° 45-2770 du 2 novembre 1945 sur la protection maternelle et infantile. Sa portée reste toutefois limitée puisqu'il ne s'agit que d'éclairer chacun d'eux, de façon séparée, sur son propre état de santé et les contre-indications au mariage qu'il pourrait comporter en lui laissant la responsabilité d'en informer l'autre et de maintenir ou abandonner son projet de mariage. Des conceptions plus radicales, tendant à rendre obligatoire l'information du futur conjoint ou à ériger la contre-indication en empêchement n'ont pas été retenues.

L'évolution des moeurs rend aujourd'hui cette exigence désuète : aujourd'hui près d'un enfant sur deux naît hors mariage et rares sont les mariages qui n'ont pas été précédés d'une période de cohabitation -selon l'INSEE, 29 % des 278.000 mariages célébrés en 2004 ont emporté la légitimation d'au moins un enfant. Lorsqu'il a institué le pacte civil de solidarité en 1999, le législateur n'a l'a d'ailleurs pas reprise pour les futurs partenaires.

En conséquence, le premier paragraphe (I) de cet article supprime les dispositions de l'article 63 du code civil prévoyant que la publication des bans ou, en cas de dispense d'une telle publication25(*), la célébration du mariage par l'officier de l'état civil, est subordonnée à l'accomplissement de plusieurs formalités, parmi lesquelles la remise, pour chacun des futurs époux, d'un certificat médical datant de moins de deux mois « attestant, à l'exclusion de toute autre indication, que l'intéressé a été examiné en vue du mariage ».

Par coordination, le deuxième paragraphe (II) supprime les deux derniers alinéas de l'article 169 du même code en vertu desquels, d'une part, le procureur de la République dans l'arrondissement duquel sera célébré le mariage peut, dans des cas exceptionnels, dispenser les futurs époux, ou l'un d'eux seulement, de la remise de ce certificat médical, d'autre part, ce document n'est exigible d'aucun des futurs époux au cas de péril imminent de mort de l'un d'eux.

Le 3° du troisième paragraphe (III) abroge le chapitre premier (« Examen médical prénuptial ») du titre II (« Actions de prévention concernant les futurs conjoints et parents ») du livre 1er (« Protection et promotion de la santé maternelle et infantile ») de la deuxième partie (« Santé de la famille, de la mère et de l'enfant ») du code de la santé publique, composé de deux articles L. 2121-1 et L. 2121-2 qui renvoient au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des examens26(*) devant être pratiqués par le médecin chargé de délivrer le certificat médical prénuptial, disposent qu'à l'occasion de cet examen, un test de dépistage de l'infection par le virus de l'immuno-déficience humaine doit être proposé aux futurs conjoints, après information sur les risques de contamination, et prévoient la remise d'une brochure d'éducation sanitaire à chacun des futurs conjoints en même temps que le certificat médical.

Rappelons que l'article L. 2112-2 du code de la santé publique confie au président du conseil général, au titre de la compétence du département en matière de protection maternelle et infantile, le soin d'organiser des consultations prénuptiales (1°) ainsi que l'édition et la diffusion de divers documents d'informations, parmi lesquels la brochure d'éducation sanitaire destinée à chacun des futurs conjoints (6°).

L'Assemblée nationale a considéré à juste titre que ces consultations et ce support d'information devaient être maintenus pour permettre aux populations défavorisées accueillies dans les établissements des services départementaux de la protection maternelle et infantile de continuer à en bénéficier.

En conséquence, le 1° du III modifie l'article L. 2112-2 du code de la santé publique afin de conserver l'obligation, pour le président du conseil général, d'organiser l'édition et la diffusion de supports d'information sanitaire destinés aux futurs conjoints. Ces supports d'information seront diffusés dans les établissements des services départementaux de la protection maternelle et infantile.

Le 2° du III modifie l'article L. 2112-7 du code de la santé publique afin de maintenir le principe du remboursement aux départements, par les organismes d'assurance maladie, du coût d'une consultation prénuptiale pratiquée dans un service départemental de protection maternelle et infantile et concernant un assuré social ou l'un de ses ayants droit.

Les autres dispositions de coordination résultent d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur du texte au nom de la commission des lois, qui a reçu l'avis favorable du gouvernement.

Le 4° du III modifie l'article L. 2411-7 du code de la santé publique afin de supprimer l'obligation, pour la collectivité départementale de Mayotte et les organismes de prévoyance sociale ayant compétence sur le territoire de la collectivité, de financer l'examen médical destiné à la délivrance du certificat prénuptial.

Le quatrième paragraphe (IV) modifie l'article L. 321-1 du code de la sécurité sociale afin de supprimer la référence à cet examen de la liste des frais couverts par l'assurance maladie.

Enfin, le cinquième paragraphe (V) supprime le 4° de l'article 20-1 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte, afin d'y supprimer également la référence à cet examen de la liste des frais couverts par l'assurance maladie-maternité.

Ces modifications ne feront pas pour autant obstacle à la prise en charge par l'assurance maladie des analyses que pourrait prescrire un médecin généraliste à son patient.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 5 - (art. 805 et 806 du code général des impôts), Suppression d'un récépissé fiscal

Cet article supprime l'exigence d'un récépissé des services fiscaux pour la déclaration qu'un certain nombre d'organismes, notamment les sociétés d'assurances et les banques, sont tenus de faire à l'occasion de l'ouverture d'une succession.

Afin de permettre à l'administration fiscale de procéder aux recoupements nécessaires au contrôle de la sincérité des déclarations de succession, l'article 805 et le I de l'article 806 du code général des impôts font obligation :

- aux « sociétés, compagnies d'assurances et tous autres assureurs français et étrangers, qui auraient assuré contre le vol ou contre l'incendie, en vertu d'un contrat ou d'une convention en cours à l'époque du décès, des bijoux, pierreries, objets d'art ou de collection, situés en France et dépendant d'une succession qu'ils sauraient ouverte, ou appartenant au conjoint d'une personne qu'ils sauraient décédée d'en faire la déclaration à la direction des services fiscaux du département de leur résidence dans la quinzaine qui suit le jour où ils ont connaissance du décès » ;

- aux « administrations publiques, établissements ou organismes quelconques soumis au contrôle de l'autorité administrative, sociétés ou compagnies, prestataires de services d'investissement, changeurs, banquiers, escompteurs, officiers publics ou ministériels ou agents d'affaires qui seraient dépositaires, détenteurs ou débiteurs de titres, sommes ou valeurs dépendant d'une succession qu'ils sauraient ouverte d'adresser, soit avant le paiement, la remise ou le transfert, soit dans la quinzaine qui suit ces opérations, à la direction des services fiscaux du département de leur résidence, la liste de ces titres, sommes ou valeurs »27(*).

Ils prévoient qu'un récépissé de ces déclarations doit être donné à leurs auteurs. Sa suppression permettrait non seulement à l'administration fiscale de réaliser des économies mais surtout d'accélérer le versement, par les organismes d'assurances et les banques, des sommes dues aux ayants droit des défunts. Il apparaît en effet que ce versement est actuellement subordonné à la délivrance du récépissé de l'administration fiscale, qui peut prendre quelques semaines. Tel est l'objet du 1° de cet article.

Le 2° prévoit quant à lui, pour l'établissement de ces déclarations fiscales, la « mise à disposition de formulaires », en remplacement de « la délivrance sans frais de formules imprimées », par le service des impôts. Ce formulaire sera disponible sur Internet.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article additionnel après l'article 5 - (art. 28-1 du code civil), Inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d'acte de naissance

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article 28-1 du code civil, afin de prévoir l'apposition automatique, sur l'extrait avec filiation de l'acte de naissance d'une personne, ou d'un acte dressé pour en tenir lieu, d'une mention relative à sa nationalité.

L'article 28 du code civil, prévoit la mention en marge de l'acte de naissance, des actes administratifs et des déclarations ayant pour effet l'acquisition, la perte de la nationalité française ou la réintégration dans cette nationalité, de la première délivrance d'un certificat de nationalité française et des décisions juridictionnelles ayant trait à cette nationalité. L'objectif recherché est de faciliter la preuve de la nationalité.

En vertu de l'article 28-1 du même code, ces mentions relatives à la nationalité doivent être portées sur les copies des actes de naissance ou des actes dressés pour en tenir lieu et peuvent l'être, à la demande des intéressés, sur les extraits des actes de naissance ou sur le livret de famille.

Les dispositions que votre commission vous soumet reprennent celles que le Sénat avait déjà adoptées lors de l'examen de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs mais que le Conseil constitutionnel avait censurées en raison de leur absence de lien avec la réforme initialement prévue par le gouvernement.

Elles ont pour objet de permettre de lever des difficultés suscitées par l'entrée en vigueur du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques et l'arrêté du 31 mars 2006 pris pour son application.

Ces deux textes prévoient qu'une copie intégrale de son acte de naissance doit être fournie par le demandeur d'un passeport.

Or figurent sur la copie intégrale d'un acte de naissance des informations dont l'intéressé peut ne pas avoir connaissance, telles que l'existence d'un jugement d'adoption ou d'une contestation du lien de filiation.

La situation est particulière pour les personnes ayant fait l'objet, avant la réforme de l'adoption de 1966, d'une légitimation adoptive ou d'une adoption avec rupture des liens avec la famille d'origine.

En effet, à la différence des adoptions ultérieures, qui donnent lieu à l'établissement d'un nouvel acte de naissance (transcription du jugement d'adoption), le jugement d'adoption est mentionné en marge de l'acte de naissance d'origine, sauf pour les enfants trouvés ou ceux dont les parents avaient demandé le secret de leur identité (un acte provisoire était alors établi).

Ainsi, alors que l'extrait avec filiation ne mentionne que la nouvelle filiation, la copie intégrale porte mention, outre de l'existence d'une adoption, de l'identité des parents d'origine dès lors que ceux-ci n'en ont pas demandé le secret.

Jusqu'à présent, les dispositions de l'instruction générale relative à l'état civil limitaient la délivrance des copies intégrales des actes de naissance des personnes adoptées avant 1966, notamment lorsque le demandeur ignorait l'existence de l'adoption et, a fortiori, de sa filiation d'origine.

La nécessité de fournir une copie intégrale de l'acte de naissance pour obtenir un passeport a eu pour effet de donner une ampleur nouvelle à ces difficultés.

Un certain nombre de dossiers de passeports ont été bloqués par l'absence de délivrance de l'acte de naissance et des personnes ont pu, à l'occasion de cette demande, découvrir non seulement leur adoption, mais également l'identité de leurs parents de naissance, sans le moindre accompagnement psychologique.

La modification proposée permettrait de résoudre cette difficulté. La mention de la nationalité serait désormais automatiquement portée sur l'extrait avec filiation de l'acte de naissance de l'intéressé, qui ne révèle ni l'adoption, ni, a fortiori, l'identité des parents de naissance.

Cet extrait pourrait donc suffire à l'appui d'une demande de passeport et le décret du 30 décembre 2005 relatif au passeport biométrique pourrait être modifié en ce sens.

La mention de la nationalité ne restera portée sur l'extrait sans filiation de l'acte de naissance et sur le livret de famille qu'à la demande de l'intéressé.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 5.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS SIMPLIFIANT LES OBLIGATIONS DES ENTREPRISES

Article 6 - (art. 229, 229 A, 229 B, 230 D, 1599 quinquies A et 1678 quinquies du code général des impôts, art. L. 931-20-1, L. 952-4, L. 951-12, L. 932-1-1, L. 952-3, L. 991-3 du code du travail, art. L. 6331-7, L. 6331-32, L. 6362-1 du code du travail dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail) - Suppression de la déclaration de taxe d'apprentissage, de la déclaration de contribution au développement de l'apprentissage et, pour les entreprises de moins de dix salariés, de la déclaration relative à la participation au développement de la formation professionnelle continue

Cet article simplifie le dispositif de déclaration et de collecte de la taxe d'apprentissage et de la déclaration de contribution au développement de l'apprentissage pour toutes les entreprises, et de la participation au développement de la formation professionnelle pour les entreprises de moins de dix salariés28(*).

L'article 6 de la proposition de loi initiale de MM. Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jego visait seulement à dispenser les entreprises de l'obligation de déclaration de la taxe d'apprentissage. Les conclusions adoptées par la commission des lois de l'Assemblée nationale ont étendu le dispositif à deux autres taxes, dont elles améliorent également le recouvrement, suivant les recommandations du rapport de la mission d'audit de modernisation sur la collecte de la taxe d'apprentissage, publié en décembre 200529(*). L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté à cet article, en première lecture, un amendement de coordination.

1. La complexité du mécanisme de financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle

Le financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle est assuré par des taxes assises sur la masse salariale des entreprises, dont le mécanisme de collecte apparaît excessivement complexe.

En effet, la taxe d'apprentissage, la contribution au développement de l'apprentissage, créée en 2005, et la participation au développement de la formation professionnelle continue sont, en principe, perçues par les services fiscaux. Cependant, les entreprises peuvent les acquitter en effectuant des versements auprès des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) tels que les chambres régionales des métiers, d'agriculture, de commerce et d'industrie, des associations ou fédérations professionnelles.

Les sommes versées à ces organismes sont ensuite déductibles du montant exigible des contributions. Les entreprises sont par conséquent tenues de déclarer chaque année aux services fiscaux le montant de leurs taxes et contributions assises sur les salaires versés l'année précédente, en demandant une exonération équivalente aux dépenses libératoires effectuées.

Ces dépenses représentent, selon le rapport d'audit sur la collecte de la taxe d'apprentissage, plus de 95 % du produit de cette taxe. Les OCTA auprès desquels sont effectuées les dépenses libératoires sont ensuite chargés de les reverser aux bénéficiaires ultimes30(*), c'est-à-dire aux centres de formation d'apprentis et aux établissements d'enseignement.

La mission d'audit a suggéré fin 2005 de simplifier le dispositif déclaratif en transférant la déclaration et le contrôle de l'assiette aux organismes de recouvrement sociaux. En effet, la base de la taxe d'apprentissage, de la contribution au développement de l'apprentissage, et de la participation au développement de la formation professionnelle étant la masse salariale au sens de la sécurité sociale, leur déclaration peut être incluse, sous la forme d'une mention, à la déclaration annuelle des données sociales (DADS), prévue aux articles 87 et 87A du code général des impôts.

La DADS est une formalité obligatoire pour toute entreprise employant des salariés. Les employeurs doivent y indiquer la masse des traitements qu'ils ont versés au cours de l'année, les effectifs employés et une liste nominative de leurs salariés, en indiquant leur statut et leur rémunération31(*).

L'intégration de la déclaration de taxe d'apprentissage à la DADS entraînerait une forte réduction du nombre de documents déclaratifs que doivent remplir les entreprises. En effet, la taxe d'apprentissage et la contribution au développement de l'apprentissage font aujourd'hui l'objet d'une déclaration commune, sur l'imprimé n° 2482.

La participation des employeurs à la formation professionnelle continue est quant à elle déclarée sur un document différent selon les effectifs de l'entreprise (imprimé n° 2486 pour les entreprises de moins de dix salariés et n° 2483 pour les entreprises de plus de dix salariés). Ces modalités de déclaration amènent les entreprises à remplir chaque année entre 1,1 et 1,2 millions d'imprimés pour le financement de l'apprentissage et autant pour celui de la formation professionnelle continue. Le remplacement de ces déclarations par des mentions incluses à la DADS épargnera donc aux entreprises et aux services fiscaux le traitement de 2,2 à 2,4 millions de documents, sans que l'économie générale des taxes ne soit modifiée.

Selon la direction générale de la modernisation de l'Etat, cette simplification permettra le redéploiement d'une centaine d'emplois au sein de l'administration des finances.

L'intégration de nouvelles mentions au sein de la DADS nécessitera une modification par voie réglementaire de l'article 39 de l'annexe III du code général des impôts.

Evoquant cette réforme dans son rapport consacré au fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle, notre collègue Bernard Seillier précise que « cinq zones nouvelles seront ajoutées à la DADS : deux servant à identifier l'assujettissement de l'entreprise aux contributions à l'apprentissage et à la formation professionnelle continue, les trois autres servant à déclarer la base d'imposition de chaque taxe, deux d'entre elles étant dédiées à la formation professionnelle en raison de l'existence de deux bases d'imposition, l'une commune à l'ensemble des entreprises, l'autre correspondant aux rémunérations versées aux titulaires de contrats à durée déterminée, sur lesquelles pèse une contribution spécifique »32(*).

2. Un dispositif conjuguant la simplicité et l'efficacité

L'article 6 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale complète les simplifications déjà effectuées dans le régime de collecte de la taxe d'apprentissage par l'ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités. Cette réforme a allégé les obligations auxquelles étaient soumises les entreprises pour obtenir l'exonération de la taxe d'apprentissage sur la présentation de justificatifs des dépenses libératoires.

Le dispositif vise à supprimer les obligations déclaratives pour les trois taxes relatives au financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle et à accélérer le paiement de la taxe d'apprentissage auprès des organismes collecteurs, en lui appliquant un régime de pénalité identique à celui déjà appliqué à la contribution au développement de l'apprentissage et à la participation au développement de la formation professionnelle.

En outre, pour permettre aux entreprises qui n'auraient pas acquitté la totalité des sommes dues au moyen de dépenses libératoires auprès des OCTA, est instituée une procédure de paiement simplifié du montant résiduel à l'aide d'un bordereau.

Ainsi, le paragraphe I de l'article 6 modifie le code général des impôts afin :

- d'insérer un nouvel article 228 bis prévoyant que la taxe d'apprentissage doit être acquittée auprès des organismes collecteurs au plus tard le 30 avril de l'année suivant celle du versement des salaires. En cas de versement insuffisant, l'entreprise est soumise à une pénalité égale au montant de cette insuffisance. Ce dispositif tend à inciter les entreprises à verser la taxe d'apprentissage aux organismes collecteurs, afin d'accélérer le circuit de financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle. La pénalité consistant à doubler le montant résiduel en cas de paiement tardif ne s'appliquait jusqu'à présent qu'aux deux autres contributions, instaurées plus récemment que la taxe d'apprentissage (A) ;

- d'abroger les articles 229, 229 A et 229 B relatifs à l'obligation pour les employeurs de remettre, chaque année au service des impôts une déclaration spécifique (B) ;

- d'effectuer des coordinations avec la suppression de la déclaration au sein des articles 230 C et 230 D (C et D) ;

- d'actualiser les dispositions de l'article 1599 quinquies A, relatif à la contribution au développement de l'apprentissage et d'y remplacer la référence à la déclaration de taxe d'apprentissage par la référence au nouveau bordereau de paiement des montants résiduels (E°) ;

- de modifier le III de l'article 1678 quinquies, relatif au recouvrement de la taxe d'apprentissage, pour tenir compte de la suppression de la déclaration spécifique et prévoir le versement des montants résiduels auprès du comptable de la direction générale des impôts, à l'aide d'un bordereau permettant de déterminer l'origine et l'affectation du versement (F).

Le paragraphe II modifie le code du travail afin :

- d'abroger l'article L. 952-4 relatif à la déclaration de la participation des employeurs occupant moins de dix salariés au financement de la formation professionnelle continue, et l'article L. 931-20-1 qui prévoit que les entreprises comptant au moins dix salariés doivent également déclarer le montant des rémunérations versées aux titulaires d'un contrat à durée déterminée et le montant des versements destinés à financer le congé formation (1°) ;

- d'adapter, à l'article L. 951-12, la déclaration relative à la participation des employeurs occupant au moins dix salariés, dont le contenu est renvoyé à un décret en Conseil d'État (2°) ;

- effectuer des coordinations et organiser le paiement des montants résiduels majorés, dus par les entreprises n'ayant pas acquitté la totalité de leur participation avant le 1er mars, au moyen du bordereau prévu au III de l'article 1678 quinquies du code général des impôts (art. L. 952-3) (3° et 4°) ;

- d'étendre aux organismes de sécurité sociale l'obligation de communiquer aux inspecteurs et aux contrôleurs de la formation professionnelle les renseignements nécessaires à la vérification de la validité des dépenses libératoires (art. L. 991-3). Cette obligation s'applique déjà à l'administration fiscale, aux organismes collecteurs au fonds national de péréquation et aux administrations qui financent des actions de formation (5°).

Le paragraphe III transpose au nouveau code du travail, qui entrera en vigueur au plus tard le 1er mars 2008 en application de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 200733(*), les modifications apportées par le II au code du travail.

Le paragraphe III bis abroge l'article 235 ter KD du code général des impôts qui reproduit les dispositions de l'article L. 952-4 du code du travail lui-même abrogé par le paragraphe II, effectue une coordination au sein de l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail « nouvelles embauches » et abroge l'article L. 718-2-3 du code rural afin d'appliquer la suppression de la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue aux chefs d'exploitation et d'entreprises agricoles occupant moins de dix salariés.

Le paragraphe IV rend les dispositions de l'article VI applicables aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2007. Les entreprises bénéficieront de la simplification du dispositif déclaratif dès 2008.

Votre commission vous soumet un amendement de précision visant à faire référence aux modalités de paiement définies au III de l'article 1678 quinquies du code général des impôts plutôt qu'au seul bordereau prévu à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS SIMPLIFIANT LE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 7 - Allègement des procédures relatives aux collectivités territoriales

Cet article rassemble plusieurs dispositions visant à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales.

Article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales - Modalités de suppléance au sein du Comité des finances locales

Les paragraphes I et II de l'article 7 actualisent les dispositions de l'article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales relatives à la composition du Comité des finances locales et améliorent les modalités de suppléance au sein de cet organisme.

Chargé de la défense des intérêts des collectivités territoriales en matière financière, le Comité des finances locales, créé par la loi du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales, comprend :

- deux députés élus par l'Assemblée nationale ;

- deux sénateurs élus par le Sénat ;

- deux présidents de conseils régionaux élus par le collège des présidents de conseils régionaux ;

- sept présidents d'établissements publics de coopération intercommunale élus par le collège des présidents de ces établissements ;

- quinze maires élus par le collège des maires de France ;

- onze représentants de l'Etat désignés par décret.

Le comité, renouvelable tous les trois ans, est présidé par un élu qu'il désigne en son sein.

Il contrôle la répartition des principaux concours de l'Etat aux collectivités territoriales, fournit au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités.

Le Gouvernement doit recueillir son avis sur les décrets concernant les finances locales et peut le faire sur les projets de loi ou d'amendement ayant le même objet.

? Actualisation de la référence aux collectivités d'outre-mer

Le paragraphe I de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale remplace, au septième alinéa de l'article L. 1211-2 relatif au collège chargé d'élire les quinze maires siégeant au Comité des finances locales, la référence aux territoires d'outre-mer par la mention des collectivités d'outre-mer de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, la catégorie des territoires d'outre-mer a été supprimée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, qui a créé les collectivités d'outre-mer, dont le régime est défini à l'article 74 de la Constitution. La Nouvelle-Calédonie n'entre pas dans cette catégorie car elle fait l'objet du titre XIII de la Constitution.

Simplification des modalités de suppléance

Aux termes des quatre derniers alinéas de l'article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales, les fonctionnaires représentant l'Etat au Comité des finances locales ne peuvent se faire remplacer en cas d'empêchement. Les membres élus peuvent en revanche être remplacés à une ou plusieurs séances, dans des conditions différentes selon les collèges : par un suppléant élu en même temps qu'eux pour les parlementaires, par un adjoint pour les maires et par un vice-président pour les présidents de conseils généraux, de conseils régionaux ou d'établissements publics de coopération intercommunale.

En réalité, des suppléants sont élus par chaque collège lors du renouvellement du comité et les règles de suppléance définies par la loi, trop complexes, ne sont pas respectées. Ainsi, dans son arrêt du 9 juillet 2003, Union fédérale des consommateurs « Que choisir », le Conseil d'Etat, constatant que quatre représentants de l'Etat s'étaient fait irrégulièrement remplacer, a jugé que cette circonstance, « eu égard à la composition du Comité des finances locales, à l'objet de la réunion et aux conditions dans lesquelles le comité a délibéré » n'avait pas « vicié l'avis émis par celui-ci ».

Cependant, le hiatus entre les textes et la pratique a conduit le Conseil d'Etat à annuler l'élection du président du Comité des finances locales du 29 juin 200434(*).

En effet, le juge administratif a estimé que « si, depuis sa création, le Comité des finances locales avait admis, sans que les représentants de l'Etat s'y fussent opposés, que des membres élus empêchés puissent, en méconnaissance des textes applicables donner pouvoir à un collègue, titulaire ou suppléant, de voter en leur nom », cette élection était irrégulière car plusieurs membres du comité avaient demandé l'abandon de cette pratique en début de séance. En outre, il avait été procédé à cette élection après que le doyen d'âge avait levé la séance et quitté la salle avec vingt-deux autres membres.

Cette péripétie a fait apparaître la nécessité de modifier le régime des suppléances pour le mettre en accord avec une pratique désormais ancienne.

Aussi le paragraphe II de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale vise-t-il à :

- prévoir l'élection, en même temps que les membres titulaires, et selon des modalités identiques, de suppléants qui pourront les remplacer en cas d'empêchement ou de vacance définitive, pour quelque cause que ce soit ;

- permettre aux représentants de l'Etat de se faire remplacer, en cas d'empêchement, par un fonctionnaire appartenant à la même administration, également désigné par décret.

La première élection de membres suppléants aura lieu lors du premier renouvellement du Comité suivant la publication de la loi.

Article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales - ssouplissement des conditions de saisine des commissions consultatives des services publics locaux

Le paragraphe III de l'article 7 simplifie les modalités de saisine des commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL).

Créés par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, ces commissions offrent une possibilité d'expression aux usagers, par la voie des représentants d'associations locales.

Aux termes de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales, la mise en place d'une CCSPL est obligatoire dans les régions, les départements, les communes de plus de 10.000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50.000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants, et facultative dans les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20.000 et 50.000 habitants.

Présidée par l'exécutif local et composée de membres de l'assemblée délibérante et de représentants d'associations locales nommés par elle, la commission est consultée sur les projets et les bilans d'activité relatifs aux services publics confiés à un tiers par convention de délégation de service public ou exploités par une régie dotée de l'autonomie financière.

Ainsi, l'article L. 1413-1 dispose que la CCSPL est consultée pour avis par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant sur :

- tout projet de délégation de service public, avant que l'assemblée délibérante ne se prononce ;

- tout projet de création d'une régie dotée de l'autonomie financière, avant la décision portant création de cette régie ;

- tout projet de partenariat, avant que l'assemblée délibérante ne se prononce.

Le législateur n'ayant pas précisé les modalités de cette saisine, il est apparu qu'elle devait procéder d'une délibération de l'assemblée locale. Tel est le sens de la réponse du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire à une question écrite de notre collègue Bernard Piras, sénateur de la Drôme35(*). Le ministère indique en effet que : « dans le silence des textes, il apparaît que la commission doit être saisie par voie de délibération. Cette saisine est une compétence propre de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant, insusceptible d'être déléguée à l'exécutif de la collectivité, du groupement de collectivités ou de l'établissement public ».

Afin d'alléger ces modalités de saisine, le paragraphe III de l'article précise à la fin de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales que la saisine pour avis de la CCSPL peut être effectuée par l'organe exécutif, par délégation de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant.

Article L. 2121-34 du code général des collectivités territoriales - Modalités de recours à l'emprunt des centres communaux d'action sociale

Les centres communaux d'action sociale (CCAS) conduisent une action de prévention et de développement social dans la commune, en délivrant des prestations remboursables ou non remboursables (article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles). Un établissement public de coopération intercommunale peut également créer un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) pour exercer la compétence qui lui a été transférée en matière d'action sociale.

Le CCAS ou le CIAS est un établissement public administratif dont le conseil d'administration est présidé par le maire ou le président de l'établissement publics de coopération intercommunale (article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles).

Les CCAS peuvent recourir à l'emprunt dans les conditions définies à l'article L. 2121-34 du code général des collectivités territoriales. Selon ce régime très encadré, les délibérations du CCAS portant sur un emprunt sont soumises à l'avis du conseil municipal et ne deviennent exécutoires que si la somme à emprunter ne dépasse pas, seule ou ajoutée au montant des emprunts en cours, le montant des revenus ordinaires de l'établissement et si le remboursement n'excède pas une période de douze ans. Si l'avis du conseil municipal est défavorable, ou si le montant ou la durée de remboursement ne satisfont pas ces conditions, l'emprunt ne peut être autorisé que par un arrêté du représentant de l'Etat dans le département.

Lorsque l'emprunt vise à financer des travaux, il ne devient exécutoire que si le projet a été approuvé par l'autorité compétente.

Enfin, si la durée de remboursement est supérieure à trente ans, l'emprunt ne peut être autorisé que par décret en Conseil d'Etat.

Or, cette dernière disposition n'a jamais été mise en oeuvre et fait obstacle à l'allongement des durées d'emprunt, alors que le secteur public local recourt souvent à des durées d'amortissement fondées sur la durée d'exploitation du bien financé par cet endettement. On peut par ailleurs s'interroger sur l'intérêt d'une procédure aussi lourde que celle dont relèvent les décrets en Conseil d'État, à seule fin de vérifier la capacité d'un établissement public local à recourir à l'emprunt.

Le paragraphe IV de l'article 7 supprime par conséquent le dernier alinéa de l'article L. 2121-34. Ainsi, les emprunts dont la durée de remboursement excède trente ans seront soumis, comme ceux dont le remboursement s'étale sur plus de douze années, à l'autorisation du représentant de l'Etat dans le département.

Cette disposition préserve les exigences de contrôle nécessaires au bon équilibre des finances locales tout en confiant la décision au niveau pertinent.

Articles L. 2122-22, L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales - Clarification du régime de délégation aux exécutifs locaux en matière de marchés publics

Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales peuvent accorder à l'exécutif une délégation permanente pour prendre certains actes, notamment en matière de marchés publics.

Les paragraphes V, X et XI de la proposition de loi coordonnent les dispositions du code général des collectivités territoriales avec celles du code des marchés publics.

En effet, les articles L. 2122-22 (4°), L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales, relatifs aux délégations qui peuvent être accordées au maire, au président de conseil général et au président de conseil régional, font encore référence à la préparation, la passation, l'exécution et au règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés « sans formalités préalables en raison de leur montant », alors que cette notion a disparu du nouveau code des marchés publics (2006).

Les marchés « sans formalités préalables » ont été remplacés par les « marchés passés selon la procédure adaptée » (art. 28 du code des marchés publics). Le pouvoir adjudicateur en définit librement les modalités en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs économiques et des circonstances de l'achat. S'y ajoutent les accords-cadres, qui désignent les contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur36(*) et des opérateurs économiques publics ou privés, afin d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées (art. 1er du code des marchés publics). La conclusion d'un accord-cadre allège ainsi les procédures de passation relatives aux marchés passés au cours de la période considérée.

Afin de rétablir la cohérence entre le code général des collectivités territoriales et le code des marchés publics, la proposition remplace au sein du premier la notion de marchés passés sans formalités préalables par la référence aux marchés et accords-cadres d'un montant inférieur à un seuil défini par décret.

Le renvoi à un décret évitera le recours à une disposition législative lors des modifications de seuil consécutives à l'évolution des prix.

Par ailleurs, la proposition de loi étend le champ de la délégation accordée aux exécutifs locaux aux décisions concernant les avenants aux marchés et accords-cadres, dans la mesure où elles n'entraînent pas une augmentation du montant du contrat initial supérieure à 5 %. Il paraît en effet logique d'accorder à l'exécutif local une délégation relative aux modifications limitées du contrat qu'il a pu passer au nom de la collectivité. La délégation ne peut alors être accordée, comme pour les marchés et accords-cadres, que si les crédits sont inscrits au budget de la collectivité.

Article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales - Délégation au maire de l'acceptation des indemnités de sinistre

Le régime de délégation des assemblées délibérantes à l'exécutif en matière de passation et d'exécution des contrats d'assurance n'est pas le même dans les communes que dans les départements et les régions.

En effet, si l'article L. 2122-22 (6°) du code général des collectivités territoriales permet au maire de passer les contrats d'assurance par délégation du conseil municipal, c'est à celui-ci qu'il revient de se prononcer sur le montant des indemnités de sinistres auxquelles peut prétendre la commune.

Dans les départements, les régions et les établissements publics de coopération intercommunale, la délégation accordée au pouvoir exécutif peut en revanche s'étendre à l'émission de titres de recette relatifs à la perception des indemnités de sinistre.

Suivant une proposition du rapport de M. Michel Lafon sur la simplification de l'activité des collectivités territoriales, le paragraphe VI de l'article 7 de la proposition de loi permet également au conseil municipal de déléguer au maire la compétence pour accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d'assurance auxquels a souscrit la commune.

Article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales - Suppression de la transmission au contrôle de légalité des actes du maire autorisant des débits de boisson temporaires

L'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication, à leur affichage, ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département. Il appartient ensuite à ce dernier de déférer au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité, en application de l'article L. 2131-6. La liste des actes soumis au contrôle de légalité ainsi défini est fixée par l'article L. 2131-2.

L'article 140 (I) de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a soustrait plusieurs catégories d'actes des exécutifs locaux à l'obligation de transmission au représentant de l'État, dans un objectif d'allègement des procédures.

Ainsi, parmi les actes pris par les maires, ne sont plus soumis au contrôle de légalité :

- les décisions réglementaires et individuelles relatives à la circulation et au stationnement ;

- les décisions individuelles relatives au recrutement prises dans le cadre d'un besoin saisonnier ou occasionnel.

Après ce premier mouvement de simplification portant sur des actes de moindre importance dans la conduite des affaires de la commune, un questionnaire a été adressé aux élus et aux préfets afin d'identifier d'autres mesures susceptibles de diminuer la charge du contrôle de légalité.

Le paragraphe VII de l'article 7 exempte par conséquent de transmission au représentant de l'Etat les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police, lorsqu'elles concernent l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent. Cette simplification n'est pas susceptible de mettre en cause la préservation de l'ordre public, puisque l'autorisation d'exploitation peut toujours être contestée.

Articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 - du code général des collectivités territoriales - Actualisation du contrôle de légalité sur les emprunts et les marchés publics

Dans les communes, départements et régions, l'exécutif est tenu de soumettre au contrôle de légalité du représentant de l'Etat les conventions relatives aux marchés et aux emprunts, ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux et les contrats de partenariat (art. L. 2131-2,4°, L. 3131-2, 4° et L. 4141-2, 3°).

Cependant, échappent à l'obligation de transmission les marchés « passés sans formalité préalable en raison de leur montant ». Cette notion a disparu du nouveau code des marchés publics publié en 2006, où lui a succédé celle de « marchés passés selon la procédure adaptée »37(*) et à laquelle se sont ajoutés les accords-cadres, qui désignent les contrats conclus par un pouvoir adjudicateur avec des opérateurs économiques pour définir les termes des marchés à passer au cours d'une période déterminée.

Par coordination avec les modifications apportées par les paragraphes V, X et XI, le paragraphe VIII de l'article 7 tend à actualiser les dispositions des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales en :

- substituant à la référence aux « marchés passés sans formalité préalable » un seuil défini par décret ;

- ajoutant les accords-cadres à la liste des actes de la collectivité qui doivent être transmis aux autorités chargées du contrôle de légalité ;

- citant en premier lieu les emprunts dans l'énumération des actes soumis au contrôle de légalité, afin de faciliter la lecture de l'article.

Comme pour le régime des délégations des assemblées délibérantes à l'exécutif local en matière de marchés publics (paragraphes III, IX et X), le renvoi à un décret simple facilitera les prochaines mises à jour visant à prendre en compte les évolutions de la réglementation en ce domaine.

L'actualisation des dispositions relatives aux communes (art. L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) s'appliquera également aux établissements publics de coopération intercommunale, l'article L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales rendant les dispositions du chapitre premier du titre III du livre Ier de la deuxième partie de code, relatives au contrôle de légalité, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.

Articles L. 2213-14 et L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales - Réduction du nombre et encadrement du montant des vacations funéraires

La réécriture de l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales proposée par le neuvième paragraphe (IX) de cet article reprend, termes pour termes, la rédaction de l'article 4 de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat le 22 juin 2006, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Pierre Sueur et sur le rapport de notre collègue M. Jean-René Lecerf38(*).

Il est regrettable que les députés aient omis de le préciser. Tout au plus le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-il cité les observations formulées par nos deux collègues dans le cadre de la mission d'information qu'ils ont conduite, au nom de votre commission des lois, sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire39(*).

Quoi qu'il en soit, l'objectif recherché est, comme l'indiquait M. Jean-René Lecerf, dans son rapport sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur :

- d'une part, de réduire le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées, en prévoyant explicitement dans la loi que seules y sont soumises les opérations de fermeture du cercueil, d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps ;

- d'autre part, d'étendre aux gendarmes la possibilité d'effectuer les opérations de surveillance nécessaires, sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale.

Votre rapporteur ne reviendra pas sur les règles en vigueur, qui ont déjà été exposées dans les rapports précités, ni même sur le contenu de la réforme proposée, puisqu'il s'agit de celle votée à l'unanimité par le Sénat.

En revanche, il tient à souligner à son tour que la mise en oeuvre du système actuel de surveillance des opérations funéraires n'est pas satisfaisante. En effet, l'organisation de funérailles nécessite trois opérations de surveillance en moyenne, imposant aux familles l'acquittement d'autant de vacations qui ne sont bien souvent même pas réellement assurées par les agents habilités. En outre, lorsqu'elles sont effectivement assurées, ces opérations de surveillance augmentent les délais d'exécution des opérations funéraires, les agents ne pouvant pas toujours être présents aussi rapidement que le souhaiteraient les familles, et rendent ainsi parfois difficile l'organisation des funérailles, alors même qu'elles ne semblent pas toutes justifiées avec la même nécessité.

Le paragraphe IX bis de cet article, issu d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, et adopté avec les avis favorables de la commission et du gouvernement, modifie l'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales, afin d'harmoniser les tarifs des vacations funéraires sur le territoire national.

Ces taux de vacations sont actuellement fixés par le maire, après avis du conseil municipal, un décret en Conseil d'Etat devant déterminer leur montant minimum ainsi que leur mode de perception. Alors que les minima prévus par décret sont dérisoires, les tarifs pratiqués sont estimés à 15 euros en moyenne et peuvent varier de 10 à 40 euros selon les territoires.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale reprend, à nouveau sans que cela ait été précisé, l'article 5 de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée par le Sénat. Il est vrai que la rédaction proposée diffère de celle retenue par notre assemblée sur deux points :

elle renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les montants minimum et maximum des vacations ainsi que leur mode de perception, alors que le texte adopté par le Sénat prévoit de fixer dans la loi un montant minimum de 20 euros et un montant maximum de 25 euros, ce qui permettrait de réduire sensiblement le coût des obsèques compte tenu de la réduction parallèle du nombre des opérations funéraires devant faire l'objet d'une surveillance ;

- elle ne précise pas que ces vacations sont versées à la recette municipale.

En revanche, elle reprend la formulation retenue par le Sénat pour garantir que seules les opérations de surveillance prévues à l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales peuvent donner lieu au versement de vacations funéraires, l'objectif étant d'éviter qu'une autre opération de surveillance puisse être prévue par la voie réglementaire et conduire à l'acquittement d'une nouvelle vacation par les familles.

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait ainsi reconnu l'intérêt et la qualité du travail accompli par le Sénat. Elle considère cependant que les autres dispositions de la proposition de loi relative à la législation funéraire méritent, elles aussi, d'être examinées et adoptées.

En conséquence, jugeant préférable que les députés puissent procéder à un examen d'ensemble de ce texte, toujours en instance à l'Assemblée nationale40(*), votre commission vous soumet un amendement de suppression des IX et IX bis.

Articles L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales - Simplification des modalités de création ou de dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes

Le syndicat de communes est un établissement public de coopération intercommunale associant des communes afin de mettre en place des services ou de réaliser des projets d'intérêt intercommunal (art. L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales).

En 1999, on dénombrait 14.885 syndicats à vocation unique (SIVU), 2.165 syndicats à vocation multiple (SIVOM) et 1.454 syndicats mixtes.

La création d'un syndicat de communes requiert l'établissement d'une liste des communes intéressées, sauf si elle est décidée après l'expression de la volonté unanime des conseils municipaux par des délibérations concordantes (art. L. 5212-2).

La liste des communes ayant vocation à participer au syndicat est établie par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, sur l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux, après avis du ou des conseils généraux. La loi du 6 février 1992 a supprimé l'exigence d'un avis conforme du ou des conseils généraux intéressés. Néanmoins, cet avis doit être sollicité41(*).

Par ailleurs, aux termes de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, la dissolution du syndicat de communes, si elle ne procède pas de l'expiration de la durée fixée lors de sa création, de l'achèvement de l'opération pour laquelle il avait été constitué, de son transfert vers un autre établissement public de coopération intercommunale, ou du consentement de tous les conseils municipaux intéressés, requiert également l'avis du conseil général. En effet, le syndicat ne peut alors être dissous que :

- sur la demande motivée de la majorité des conseils municipaux intéressés et l'avis de la commission permanente des conseils généraux, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ;

- ou d'office, par décret pris sur l'avis conforme du conseil général et du Conseil d'Etat42(*).

Seuls les cas de dissolution sur demande motivée des conseils municipaux et de dissolution d'office font donc intervenir le conseil général. Cette intervention prévue par les textes qui ont défini les modalités de création des syndicats de communes entre 1890 et 195943(*), ne paraît pas compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est contraire au principe selon lequel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (art. 72, cinquième alinéa, de la Constitution).

En outre, l'avis obligatoire du conseil général alourdit considérablement les procédures qui conduisent, pour la création d'un syndicat, à une succession d'échanges entre les assemblées départementales et le préfet afin de déterminer le périmètre du syndicat, son statut et ses compétences.

La suppression de la consultation obligatoire du conseil général simplifierait donc fortement les procédures de création et de dissolution des syndicats de communes.

De même, l'avis conforme du conseil général requis pour la dissolution d'office d'une communauté de communes (art. L. 5214-28) est contraire aux principes constitutionnels mentionnés et surcharge inutilement la procédure.

Le paragraphe XII de l'article 7 supprime par conséquent la consultation du conseil général :

- lors de la création d'un syndicat de communes, sur la liste des communes appelées à en faire partie (art. L. 5212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- lors de la dissolution d'un syndicat à la demande de la majorité des conseils municipaux ou d'office (art. L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales) ;

- lors de la dissolution d'office d'une communauté de communes (art. L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis - (art. L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales), Intervention des établissements publics de coopération intercommunale pour le maintien ou la création de services en milieu rural

Cet article, issu d'un amendement de MM. Bernard Derosier et Philippe Tourtelier, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, permet aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'intervenir de la même façon que les communes pour créer ou maintenir un service en milieu rural.

En effet, l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales, modifié par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, autorise les communes, lorsque l'initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, à confier la création ou la gestion de ce service à une association ou à toute autre personne.

La commune peut également accorder des aides, à condition de définir, au sein d'une convention passée avec lui, les obligations incombant au bénéficiaire.

Elle peut enfin, à titre complémentaire, conclure des conventions avec d'autres collectivités territoriales intéressées et disposant de moyens adaptés à la mise en oeuvre du service.

L'article L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 15 de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales, rend applicables aux groupements de collectivités territoriales et aux autres EPCI les dispositions des chapitres II (garanties d'emprunt) et III (participation au capital de sociétés) du titre V (interventions en matière économique et sociale) du livre II de la deuxième partie du code.

Cependant, il ne rend pas applicables aux EPCI les dispositions du chapitre premier du même titre, relatif aux aides économiques des communes, qui comprend l'article L. 2251-4. Cette exclusion résulte d'une erreur de codification des dispositions de l'article 16 de la loi du 2 mars 1982, comme l'avait indiqué le ministère de la fonction publique en réponse à une question écrite de notre collègue Michel Doublet44(*).

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale reprend la proposition de loi n° 86 de M. Philippe Tourtelier et des membres du groupe socialiste45(*), complète l'article L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux EPCI de faire application de l'article L. 2251-3 et d'intervenir en faveur de la création ou du maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis sans modification.

Article 7 ter - (art. L. 122-18 du code de l'urbanisme), Possibilité de maintien de syndicats mixtes à la carte, exerçant d'autres compétences que celles relatives au schéma de cohérence territoriale

Cet article permet aux syndicats mixtes existants de conserver l'exercice des compétences relatives à la mise en oeuvre du schéma de cohérence territoriale (SCOT), même si tous ses membres n'entrent pas dans le périmètre du schéma. Ils doivent pour cela détenir d'autres compétences que celles relatives au SCOT et adapter la participation de leurs membres aux délibérations en fonction des compétences exercées.

Instauré par l'article 3 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le SCOT doit être élaboré par un EPCI ou par un syndicat mixte exclusivement composé des communes et EPCI compétents compris dans le périmètre du schéma (article L. 122-4 du code de l'urbanisme).

Une dérogation à cette disposition est déjà possible lorsque la majorité des communes comprises dans le périmètre du SCOT se trouvent dans un parc naturel régional.

En effet, aux termes de l'article L. 122-4-1 du code de l'urbanisme46(*), le syndicat mixte chargé de l'aménagement et de la gestion du parc naturel régional47(*) peut également exercer la compétence d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT, si les autres communes comprises dans le périmètre du SCOT adhèrent au syndicat mixte pour cette compétence. Lorsque le syndicat délibère sur le SCOT, ne prennent part aux débats que les communes et les EPCI intéressés.

Par ailleurs, l'article L. 122-18, avant-dernier alinéa, du code de l'urbanisme prévoit que si l'EPCI chargé d'élaborer le SCOT est un syndicat mixte constitué avant le 3 juillet 200348(*) et comprenant d'autres personnes publiques que les communes et EPCI compétents dans le périmètre du SCOT, ce syndicat garde cette compétence jusqu'à l'approbation du SCOT ou jusqu'à l'approbation de la révision su schéma directeur.

Les personnes publiques autres que les communes et les EPCI compétents dans le périmètre du schéma, c'est-à-dire les départements et les régions, doivent ensuite se retirer du syndicat mixte dans les six mois suivant l'approbation du SCOT ou de la révision du schéma directeur. A l'expiration de ce délai, le préfet prononce par arrêté le retrait d'office des personnes publiques non intéressées par les compétences relatives au SCOT, sauf s'il s'agit d'un syndicat mixte chargé de l'aménagement et de la gestion d'un parc naturel régional.

Ce régime transitoire peut conduire à la création d'un deuxième syndicat mixte pour exercer les seules compétences d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT, afin de maintenir le premier, doté d'autres compétences. Or, ces deux syndicats rassemblent quasiment les mêmes personnes publiques et génèrent chacun des frais de fonctionnement.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté en première lecture un amendement de M. Philippe Gosselin, modifiant l'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-18 du code de l'urbanisme afin de permettre l'existence de syndicats mixtes à géométrie variable en fonction des compétences qu'ils exercent.

La logique suivie est donc similaire à celle qui a permis aux syndicats mixtes gérant un parc naturel régional d'exercer une compétence en matière de SCOT, le cas échéant selon une composition différente.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale apportent ainsi une nouvelle dérogation au principe d'exclusivité défini à l'article L. 122-4.

Les dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 122-18 du code de l'urbanisme obligeant les personnes publiques non concernées par le SCOT à se retirer d'un syndicat mixte chargé de son élaboration ne s'appliquent pas si le syndicat mixte exerce par ailleurs d'autres compétences. Le syndicat mixte peut alors être maintenu à condition que seules les communes et les EPCI adhérant au syndicat pour la compétence d'élaboration, de suivi et de révision du SCOT participent aux délibérations relatives à ce schéma.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ter sans modification.

Article 7 quater, (art. L. 423-1 du code de l'urbanisme), Instruction des demandes d'autorisation et des déclarations d'utilisation des sols

Cet article, fruit d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale et adopté avec l'accord du gouvernement, complète l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre au maire ou, le cas échéant, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme, de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et de l'examen des déclarations préalables à la réalisation de constructions, aménagements, installations ou travaux.

Avant le 1er octobre, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme permettait au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des dossiers.

Or ces dispositions n'ont pas été reprises dans le nouvel article L. 423-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, seul est aujourd'hui applicable l'article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales, qui établit la liste des personnes auxquelles le maire peut déléguer sa signature : le directeur général des services, le directeur général adjoint des services, le directeur général et le directeur des services techniques. Ces dispositions sont reprises à l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales pour les établissements publics de coopération intercommunale.

En conséquence, depuis le 1er octobre 2007, les agents des services instructeurs des communes -il peut s'agir d'agents communaux ou d'agents des directions départementales de l'équipement49(*)- ne sont plus autorisés à signer les actes d'instruction tels que, par exemple, la notification de la liste des pièces manquantes lorsqu'un dossier est incomplet.

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ont pour objet de réparer cette omission qui bouleverse l'organisation et nuit à l'efficacité de l'examen des demandes d'autorisation et des déclarations d'utilisation des sols.

Concrètement, pour prévenir tout contentieux, les directions départementales de l'équipement, qui ont été prévenues de ce risque d'irrégularité, adressent actuellement aux maires des communes et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont elles instruisent les dossiers, pour qu'ils les signent, tous les courriers relatifs à ces demandes et déclarations. Les délais de traitement des dossiers s'en trouvent allongés et les charges des communes alourdies -puisqu'elles supportent les frais d'affranchissement des courriers.

Souscrivant aux dispositions proposées, votre commission juge en outre nécessaire de les compléter par un amendement prévoyant la validation des décisions prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi, en tant qu'elles seraient entachées de ce seul vice de forme.

Si ce motif d'irrégularité a été rapidement décelé par l'Etat et les associations d'élus, il n'est pas certain pour autant que toutes les communes aient connaissance des risques qu'elles encourent et rien ne garantit une adoption rapide de la présente proposition de loi.

A défaut de validation, des contentieux pourraient être introduits pour contester des décisions d'octroi ou de refus de permis de construire ou même faire constater la délivrance tacite d'un permis puisque les demandes de pièces complémentaires seraient irrégulières. L'article L. 424-2 du code de l'urbanisme dispose en effet que « le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. »

La validation proposée répond aux exigences du Conseil constitutionnel : elle ne remet pas en cause l'autorité de la chose jugée et répond à un motif d'intérêt général50(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 quater ainsi modifié.

Article 8 - (art. L. 151-2 du code de la voirie routière), Décentralisation de la procédure de reconnaissance du caractère de route express

Les routes express sont, aux termes de l'article L. 151-1 du code de la voirie routière, des routes ou des sections de route appartenant au domaine public de l'Etat, des départements ou des communes, accessibles en des points spécialement aménagés et susceptibles d'être interdites à certaines catégories d'usagers et de véhicules.

Toute création et tout aménagement de voie express faisaient naguère l'objet d'une déclaration d'utilité publique prise en Conseil d'Etat. Un premier mouvement de déconcentration et de simplification de cette procédure fut réalisé par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, dont l'article 152, issu d'un amendement du Sénat, a supprimé l'exigence d'une déclaration d'utilité publique (DUP) prise par décret en Conseil d'Etat pour les aménagements, élargissements et raccordements de routes express existantes et ne l'a maintenue que pour leur création51(*).

En revanche, pour conférer le caractère de route express à une voie ou à une section de voie, un décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministère de l'intérieur pour la voirie départementale ou communale, ou sur le rapport du ministre de l'équipement pour la voirie nationale, est nécessaire.

L'enquête publique préalable au décret est organisée par le préfet du département où se situe la route concernée. Le caractère de route express est retiré dans les mêmes formes.

Il apparaît aujourd'hui que le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour conférer le caractère de route express à une voie alourdit excessivement la procédure. Le mouvement de déconcentration et de simplification doit être poursuivi.

Aussi l'article 8 prévoit-il que la décision de reconnaître le caractère de route express relève d'un arrêté préfectoral.

Il semble cependant nécessaire de maintenir une décision à l'échelon national pour le classement en route express d'une route nationale ordinaire existante ou pour la création d'une route express nationale nouvelle.

En effet, une telle décision entraîne en général des opérations importantes et la gestion interdépartementale de ces voies doit être conforme à la politique d'aménagement par itinéraire qui est définie au niveau central par le ministre. Par ailleurs, sur le réseau routier national, il est fréquent que les sections concernées par un tel classement se situent sur le territoire de plusieurs départements.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement visant à prévoir que le classement d'une route ordinaire existante ou la création d'une route express nouvelle s'effectue par arrêté ministériel, soit une procédure moins lourde que celle du décret en Conseil d'État.

Les préfets seront néanmoins appelés à participer à la procédure, puisque l'enquête publique se déroule sur le territoire de chaque département concerné.

En revanche, les opérations d'aménagement sur route express existante ne comportent, le plus souvent, qu'un enjeu local et le préfet doit demeurer compétent.

Enfin, l'application de la procédure renvoyant la reconnaissance du caractère de route express à un arrêté ministériel ou préfectoral qui emporte, le cas échéant, déclaration d'utilité publique, demeure subordonnée à la modification des dispositions réglementaires du code de l'expropriation.

En effet, l'article R. 11-2 de ce code dispose que « les travaux de création d'autoroutes et de routes express, à l'exclusion, sur les autoroutes et les routes express existantes, des travaux de réalisation d'ouvrages annexes, d'élargissement et de raccordement à d'autres voies publiques » sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État.

L'amendement vise par conséquent à repousser l'entrée en vigueur du nouveau régime de classement en route express au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi. Ce délai permettra au gouvernement de modifier par décret en Conseil d'Etat l'article R. 11-2 du code de l'expropriation afin d'assurer sa cohérence avec la nouvelle procédure.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(art. L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques)
Possibilité pour les collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation de leur domaine public à titre gratuit
pour des activités non commerciales

Cet article complète l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, afin de permettre aux collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public à titre gratuit, à condition que le bénéficiaire n'y exerce pas d'activité commerciale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2125-1 précité dispose que toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance.

Sont toutefois prévues deux dérogations, d'une part, lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous, d'autre part, lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même.

Ces dérogations apparaissent aujourd'hui trop restrictives et obligent les collectivités territoriales à délivrer une permission de voirie ou un permis de stationnement donnant lieu au paiement d'une redevance d'occupation privative du domaine public, alors même que les bénéficiaires, par exemple des associations, n'exercent pas d'activités commerciales.

Telle est la raison pour laquelle les députés ont opportunément proposé de permettre aux collectivités territoriales, dans des conditions déterminées par les assemblées délibérantes concernées, d'autoriser dans ce cadre l'occupation ou l'utilisation de leur domaine gratuitement.

Votre rapporteur souligne que cette occupation gratuite est nécessairement temporaire, les articles L. 2122-2 et L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques précisant respectivement que « l'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire » et que « toute autorisation présente un caractère précaire et révocable ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10 - (art. 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995), Simplification des règles applicables aux avenants aux marchés publics

Cet article complète l'article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public afin de simplifier les règles applicables aux avenants aux marchés publics en cas d'avenant entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % du marché initial.

Il s'agit de ne pas soumettre à la commission d'appel d'offres un avenant à un marché qui lui-même n'a pas été soumis à cette commission en raison de son montant, à savoir aujourd'hui en dessous du seuil de 230.000 euros hors taxes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE

Article 11 - (art. L. 111-12 nouveau du code de l'organisation judiciaire, art. 823-1 nouveau du code de procédure pénale)- Recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a pour objet d'étendre les possibilités de recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires.

Ce recours fut d'abord autorisé à Saint-Pierre-et-Miquelon, par l'ordonnance n° 98-729 du 20 août 1998 relative à l'organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour permettre à un magistrat du siège métropolitain, désigné par le premier président de la cour d'appel de Paris en remplacement d'un magistrat du tribunal de première instance ou du président du tribunal supérieur d'appel, de présider une audience dans l'hypothèse où il se trouverait matériellement empêché de venir sur place dans les délais requis (articles L. 513-4 et L. 513-8 du code de l'organisation judiciaire). Selon le rapport de la mission d'audit sur l'utilisation plus intensive de la visioconférence dans les services judiciaires établi en juin 2006, 23 puis 9 audiences ont été tenues au moyen de la visioconférence en 2004 et 2005.

En métropole, le recours à la visioconférence n'a jusqu'à présent été autorisé que devant le juge pénal et a connu un développement progressif.

Introduite à titre provisoire par l'article 32 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, cette possibilité a été pérennisée par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et a vu son champ d'application s'élargir en 2004 (loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité), 2005 (loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance) et 2007 (lois n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale et n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance).

L'article 706-71 du code de procédure pénale autorise ainsi l'utilisation de la visioconférence dans plusieurs hypothèses :

- auditions, confrontations et interrogatoires de personnes incarcérées ;

- prolongation de garde à vue ou de retenue judiciaire ;

- audiences relatives au contentieux de la détention provisoire ;

- audition des témoins, victimes et experts à l'audience (mais non du prévenu) ;

- comparution des condamnés devant les juridictions d'application des peines.

Dans son rapport précité de juin 2006, la mission d'audit sur l'utilisation plus intensive de la visioconférence dans les services judiciaires établi en juin 2006 souligne que ces dispositions ont jusqu'à présent connu « une mise en oeuvre contrastée et des résultats encore embryonnaires ». Elle relève ainsi que tous les tribunaux de grande instance et les cours d'appel, ainsi que 38 établissements pénitentiaires52(*), sont déjà dotés des équipements nécessaires. En revanche, les ministères de l'intérieur et de la défense s'en sont tenus à quelques sites pilotes. Enfin, le bilan de l'utilisation de la visioconférence par les acteurs de terrain serait encore limité en termes de réduction du nombre des escortes de détenus par des policiers ou des gendarmes, mais significatif au regard du nombre des auditions d'experts ou de témoins et des réunions de services grâce à ce procédé.

Selon les indications communiquées par le ministère de la justice à votre rapporteur, 70 établissements pénitentiaires supplémentaires a toutes les cours d'appel auront une salle d'audience équipée en moyens de télécommunication audiovisuelle à la fin de l'année 2007. Il en ira de même des tribunaux de grande instance à la fin du mois de mars 2008.

En outre, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit le recours à la visioconférence pour les décisions du juge des libertés et de la détention et du délégué du premier président de la cour d'appel relatives à la prolongation du maintien d'un étranger en zone d'attente (articles L. 222-4 et L. 222-6) ou en rétention administrative (article L.552-12).

Dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 sur la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, le Conseil constitutionnel a estimé que les conditions du recours à des moyens de télécommunication audiovisuelle garantissaient de façon suffisante la tenue d'un procès juste et équitable. Il a ainsi relevé, d'une part, que le législateur avait entendu « limiter des transferts contraires à la dignité des étrangers concernés, comme à une bonne administration de la justice », d'autre part, que le déroulement des audiences au moyen de techniques de télécommunication audiovisuelle était subordonné « au consentement de l'étranger, à la confidentialité de la transmission et au déroulement de la procédure dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public ».

Il est à noter que le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et au droit d'asile, en cours de discussion, prévoit d'assouplir les conditions du recueil du consentement de l'étranger au recours à la visioconférence : il serait désormais présupposé y consentir sauf si, dûment informé dans une langue qu'il comprendrait, il s'y opposait.

En dehors de l'hypothèse du remplacement d'un magistrat en poste à Saint-Pierre-et-Miquelon, le recours à la visioconférence devant les juridictions civiles n'est actuellement pas possible.

Pour ce qui concerne les juridictions administratives, l'article L. 781-1 du code de justice administrative dispose que : « lorsque des magistrats sont simultanément affectés dans deux ou plusieurs tribunaux administratifs d'outre-mer et que leur venue à l'audience n'est pas matériellement possible dans les délais prescrits par les dispositions en vigueur ou exigés par la nature de l'affaire, le ou les membres de la formation de jugement peuvent siéger et, le cas échéant, le commissaire du Gouvernement prononcer ses conclusions dans un autre tribunal dont ils sont membres, relié, en direct, à la salle d'audience, par un moyen de communication audiovisuelle. »

2. Le dispositif proposé

Le texte proposé par le premier paragraphe (I) de cet article pour insérer un article L. 111-12 dans le code de l'organisation judiciaire autorise la tenue d'audiences devant les juridictions judiciaires dans plusieurs salles d'audience reliées directement par un moyen de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission.

Pour éviter de longs déplacements aux parties, à leurs avocats, aux experts et aux témoins, une ou plusieurs de ces salles d'audience pourraient se trouver en dehors du ressort de la juridiction saisie, « en tout point du territoire de la République » est-il ajouté. En revanche, l'avocat ne pourrait plaider depuis son cabinet, l'expert présenter ses conclusions depuis son lieu de travail et les témoins témoigner depuis leur domicile.

La décision de recourir à la visioconférence serait prise par le président de la formation de jugement, d'office ou à la demande de l'une des parties. Toutefois, le consentement de l'ensemble des parties serait requis.

Pour assurer le respect, selon les cas, de la publicité ou du secret des débats53(*), chaque salle d'audience devrait être ouverte au public pour la tenue des débats en audience publique et fermée au public pour la tenue des débats en chambre du conseil.

Enfin, interdiction serait faite d'enregistrer ou de « fixer » les prises de vue et les prises de son, sauf pour la constitution des archives audiovisuelles de la justice, régie par les articles L. 221-1 et suivants du code du patrimoine.

Ces dispositions constituent un simple rappel du droit en vigueur, puisque l'article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, issu d'une loi n° 81-82 du 2 février 1981, interdit déjà l'emploi de tout appareil permettant d'enregistrer de fixer ou de transmettre la parole ou l'image dès l'ouverture de l'audience des juridictions administratives ou judiciaires. La violation de cette interdiction expose son auteur à une amende de 4.500 euros et à la confiscation de son matériel.

De la même manière, en vertu de l'adage « lex specialis generalibus derogat », l'existence même des dispositions des articles L. 221-1 et suivants du code du patrimoine permet de déroger à l'interdiction prévue par la loi de 1881, sans qu'il soit besoin de l'évoquer. Rappelons que, pendant les vingt ans qui suivent la clôture du procès, la consultation intégrale ou partielle de l'enregistrement audiovisuel ou sonore à des fins historiques ou scientifiques, est soumise à une autorisation ; à l'expiration de ce délai, la consultation est libre mais la reproduction ou la diffusion, intégrale ou partielle, de l'enregistrement audiovisuel ou sonore est subordonnée à une autorisation ; après cinquante ans, la reproduction et la diffusion des enregistrements audiovisuels ou sonores sont libres (article L. 222-1 du code du patrimoine).

Les dispositions de ce nouvel article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire, dont les modalités d'application devraient être fixées par décret en Conseil d'Etat, seraient applicables à l'ensemble des audiences, civiles ou pénales, sous réserve toutefois des règles particulières de la procédure pénale.

Parmi ces particularités, justifiées à l'époque par l'objectif de limiter les extractions de détenus, figurent notamment la possibilité d'organiser la visioconférence depuis un autre lieu qu'une salle d'audience, par exemple un commissariat de police ou un établissement pénitentiaire, et l'absence d'obligation de recueillir le consentement de l'ensemble des parties.

De la même manière, et toujours en vertu de l'adage « lex specialis generalibus derogat », les règles particulières du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui d'ailleurs se rapprochent davantage du texte proposé que celles de l'article 706-71 du code de procédure pénale, continueront de s'appliquer.

L'adoption de cet article par l'Assemblée nationale a suscité un certain émoi des députés socialistes, motivant leur abstention sur le vote de l'ensemble de la proposition de loi, et de représentants de la profession d'avocats. M. Paul-Albert Iweins, président du Conseil national des barreaux, s'en est d'ailleurs fait l'écho auprès de votre rapporteur.

Toutefois, la contestation porte moins sur le contenu de ces dispositions que sur l'opportunité de les faire figurer dans la présente proposition de loi de simplification du droit.

L'utilité du recours à la visioconférence en matière civile semble en effet avérée.

Tout d'abord, les parties, leurs avocats, les témoins, les experts pourront être entendus sans devoir effectuer des trajets parfois très longs. Sait-on qu'un déplacement en voiture entre Aurillac, siège d'un tribunal de grande instance, et Riom, siège de la cour d'appel dans le ressort de laquelle il se trouve, peut durer plus de trois heures en hiver ?

Ensuite, la visioconférence permettra d'éviter l'extraction, coûteuse et risquée, d'un détenu souhaitant comparaître dans une affaire civile, devant le juge aux affaires familiales ou le juge des enfants par exemple. Toutefois, à la différence de la procédure pénale, son accord sera requis.

Enfin, elle permettra au juge des tutelles d'entendre une personne habitant dans le ressort d'une autre juridiction que la sienne sans avoir à délivrer une commission rogatoire à un autre magistrat pour qu'il procède à cette audition.

Par ailleurs, l'utilisation des moyens de télécommunication audiovisuelle est très encadré : le consentement de l'ensemble des parties sera requis et seules des salles d'audience pourront être utilisées.

Ces dispositions sont donc non seulement utiles mais semblent également trouver toute leur place dans la présente proposition de loi une puisqu'elles permettront de faciliter l'accès à la justice, en simplifiant les démarches des justiciables, des auxiliaires de justice, des magistrats et des personnels des greffes.

En conséquence, votre commission approuve le I de cet article, sous réserve de deux amendements.

Le premier a pour objet de préciser que les nouvelles dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives à l'utilisation de la visioconférence devant les juridictions judiciaires s'appliquent sans préjudice des dispositions particulières non seulement du code de procédure pénale mais aussi du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Sans doute les particularités des règles applicables aux décisions du juge des libertés et de la détention et du délégué du premier président de la cour d'appel relatives à la prolongation du maintien d'un étranger en zone d'attente ou en rétention administrative sont-elles moins fortes que celles prévues par le code de procédure pénale, puisque le consentement de l'intéressé à l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle est requis. Pour autant, dès lors que le code de procédure pénale est mentionné, celui de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile doit l'être également.

Le second amendement a pour objet de supprimer la précision redondante, selon laquelle les salles d'audiences susceptibles d'être utilisées pour le recours à la visioconférence peuvent non seulement se situer en dehors du ressort de la juridiction saisie mais aussi « en tout point du territoire de la République ».

Le deuxième paragraphe (II) insère un article 823-1 dans le code de procédure pénale, afin de permettre l'application de l'article 706-71 de ce même code au débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d'une personne libre, tenu par le juge des libertés et de la détention du tribunal de première instance de Nouméa.

Pour le moment, la visioconférence ne peut être utilisée que pour le débat contradictoire préalable au placement en détention d'une personne déjà détenue pour une autre cause ou à la prolongation d'une détention provisoire.

Cette nouvelle extension des possibilités d'utilisation des moyens de télécommunication audiovisuelle, limitée à la fois dans sa portée et dans son champ géographique, est justifiée par la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie et des îles Wallis et Futuna. En effet, le président tribunal de première instance de Wallis, seul magistrat du siège de cette juridiction, exerce les fonctions de juge d'instruction (article L. 532-16 du code de l'organisation judiciaire). Dès lors, les fonctions de juge des libertés et de la détention doivent être exercées par un magistrat du siège du tribunal de première instance de Nouméa. La distance considérable qui sépare Wallis de Nouméa (plusieurs milliers de kilomètres) justifie le recours à la visioconférence.

Enfin, le troisième paragraphe (III) rend le nouvel article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire applicable à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 - (art. L. 512-1 à L. 512-4, L. 513-11, L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire) - Suppléance du procureur de la République de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a pour objet de simplifier les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement du procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu, situé à Wallis.

1. Le remplacement du procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon

Actuellement, le procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon est remplacé, en cas d'empêchement, par des suppléants (article L. 513-11 du code de l'organisation judiciaire) qui doivent remplir des conditions de nationalité, d'âge et de moralité et présenter « des garanties de compétence et d'impartialité ». Désignés pour deux ans par le garde des sceaux, sur proposition du procureur de la République et après avis du président du tribunal supérieur d'appel, ils doivent prêter le serment des magistrats avant leur entrée en fonctions (articles L. 512-1 à L. 512-4 du code de l'organisation judiciaire). En pratique, il s'agit le plus souvent de fonctionnaires locaux.

Force est de constater, malgré tout le soin avec lequel les suppléants sont désignés et toute la considération que l'on peut leur porter, que ces dispositions ne contribuent pas à asseoir l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Telle est la raison pour laquelle les 1°, 2°, 3°, 4° et 5° du premier paragraphe (I) de cet article prévoient que le procureur de la République près le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon sera désormais remplacé, non plus par des suppléants, mais par un magistrat du parquet général désigné par le procureur général près la cour d'appel de Paris sur une liste arrêtée par lui pour chaque année civile.

Le II du texte proposé pour l'article L. 513-17 du code de l'organisation judiciaire autorise en outre le recours à la visioconférence lorsque la venue de ce magistrat ne sera pas matériellement possible, soit dans les délais prescrits par la loi, soit dans les délais exigés par la nature de l'affaire.

2. Le remplacement du président du tribunal de première instance de Mata-Utu.

Le président du tribunal de première instance de Mata-Utu, situé à Wallis, seul magistrat du siège de cette juridiction, peut-être actuellement remplacé, en cas d'empêchement ou s'il a participé à l'instruction d'une affaire, par un magistrat du siège appartenant au ressort de la cour d'appel de Nouméa désigné par le premier président de cette cour (article L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire).

Le 6° du premier paragraphe (I) de cet article étend cette possibilité de remplacement aux cas de vacance de poste et d'absence du président du tribunal de première instance et vise l'hypothèse d'une incompatibilité légale plutôt que celle de la participation à l'instruction d'une affaire. Il existe en effet d'autres incompatibilités légales que la participation à l'instruction d'une affaire.

Reprenant la rédaction utilisée pour Saint-Pierre-et-Miquelon, le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que le magistrat du siège appelé à remplacer le président du tribunal de première instance est désigné par le premier président de la cour d'appel de Nouméa sur une liste arrêtée par lui pour chaque année civile.

Enfin, il permet également le recours à la visioconférence lorsque la venue de ce magistrat à Wallis n'est pas matériellement possible, soit dans les délais prescrits par la loi, soit dans les délais exigés par la nature de l'affaire.

Dans la mesure où la nouvelle rédaction de l'article L. 532-17 du code de l'organisation judiciaire ne concerne pas seulement le tribunal de première instance de Mata-Utu mais également les juridictions situées dans le ressort de la cour d'appel de Nouméa, le second paragraphe (II) de cet article dispose expressément qu'elle est applicable en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification.

Article additionnel après l'article 12
(art. L. 141-2, L. 141-3 nouveau, L. 223-8 nouveau du code de l'organisation judiciaire, code de procédure civile et nouveau code de procédure civile)
Substitution du nouveau code de procédure civile à l'ancien

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de substituer le nouveau code de procédure civile à l'ancien.

Le nouveau code de procédure civile, institué par le décret n° 75-1123 du 5 décembre 1975, avait vocation à se substituer au code de procédure civile napoléonien, institué par la loi du 14 avril 1806 et promulgué en 1808, lorsque le cinquième livre contenant les dispositions relatives aux voies d'exécution serait rédigé.

Ce cinquième livre n'a jamais vu le jour, en l'absence de codification des dispositions réglementaires relatives aux voies d'exécution.

La réforme des successions, par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006, et celle de la saisie immobilière, par l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 200654(*), permettent d'abroger les articles de l'ancien code de procédure civile, qui traitent de ces matières. Seul y demeure un titre relatif à la prise à partie des magistrats non professionnels.

Les I de cet article intègre ces dispositions, en les modifiant, dans la partie législative du code de l'organisation judiciaire.

En effet, l'article 505 du code de procédure civile prévoit que les juges peuvent être pris à partie dans les cas suivants :

- s'il y a dol, fraude, concussion ou faute lourde professionnelle qu'on prétendrait avoir été commis, soit dans le cours de l'instruction, soit lors des jugements ;

- si la prise à partie est expressément prononcée par la loi ;

- si la loi déclare les juges responsables, à peine de dommages et intérêts ;

- s'il y a déni de justice.

Il ajoute que l'Etat est civilement responsable des condamnations en dommages et intérêts qui seront prononcées, à raison de ces faits, contre les magistrats, sauf son recours contre ces derniers.

L'article 506 de ce même code précise qu'il y a déni de justice lorsque les juges refusent de répondre aux requêtes, ou négligent de juger les affaires en état et en tour d'être jugées.

L'amendement qui vous est proposé prévoit l'insertion dans le code de l'organisation judiciaire d'un article L. 141-3 regroupant l'ensemble de ces dispositions, en ne conservant toutefois que les cas de dol, de fraude, de concussion, de faute lourde professionnelle ou de déni de justice, c'est-à-dire les seuls cas où la procédure de prise à partie trouve à s'appliquer. Il convient de préciser qu'elle n'a jamais été mise en oeuvre au cours des dix dernières années.

Les deux autres cas sont en effet visés à l'article L. 141-2 du code de l'organisation judiciaire, aux termes duquel la responsabilité des juges à raison de leur faute personnelle est régie, s'agissant des magistrats du corps judiciaire, par le statut de la magistrature55(*), et s'agissant des autres juges, par des lois spéciales ou, à défaut, par les articles 505 et suivants du code de procédure civile. Aussi l'amendement tend-il à substituer la mention de la prise à partie à cette référence aux articles du code de procédure civile.

Seuls les juges de proximité sont régis par une loi spéciale56(*). Les juges non professionnels (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux, assesseurs des tribunaux pour enfants et jurés de cours d'assises) relèvent de la procédure de prise à partie. Celle-ci s'avère indispensable pour que leur responsabilité puisse être recherchée dans des conditions compatibles avec l'exercice de leurs missions car ils ne bénéficient pas de la protection juridique accordée aux magistrats professionnels. Les procédures dilatoires de mise en cause doivent pouvoir être évitées.

Les dispositions des articles 510, 513, et 516 du code de procédure civile, qui revêtaient un caractère réglementaire, ont déjà été reprises dans le décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 relatif à la procédure en matière successorale et modifiant certaines dispositions de procédure civile et figurent aux articles 366-1 à 366-9 du nouveau code de procédure civile. Elles prévoient qu'aucun magistrat ne peut être pris à partie sans une autorisation préalable du premier président de la cour d'appel, qui doit statuer après avoir pris l'avis du procureur général. La décision de refus doit être motivée. Elle peut faire l'objet d'un recours devant la Cour de cassation, dispensé d'avocat. En cas d'échec, le demandeur peut être condamné à payer une amende et à verser des dommages et intérêts au magistrat.

Le deuxième paragraphe (II) procède à l'abrogation du code de procédure civile, en fait l'ancien code de procédure civile.

Le troisième paragraphe (III) modifie en conséquence la dénomination du « nouveau » code de procédure civile.

Le quatrième paragraphe (IV) prévoit que les références dans les textes de nature législative et réglementaire au nouveau code de procédure civile seront remplacées par des références au code de procédure civile.

Enfin, le 3° du I, en insérant un nouvel article L. 223-8 dans le code de l'organisation judiciaire, a pour objet de donner une base légale sûre à la compétence des tribunaux d'instance d'Alsace-Moselle pour tenir le registre du commerce et des sociétés, ainsi que les autres registres habituellement tenus par les greffiers des tribunaux de commerce.

Ces dispositions reprennent celles que le Sénat avait adoptées lors de l'examen de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs mais que le Conseil constitutionnel avait censurées en raison de leur absence de lien avec la réforme initialement prévue par le gouvernement.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 12.

CHAPITRE V - ABROGATION DE DISPOSITIONS DIVERSES

Article 13 - Abrogation de dispositions devenues désuètes ou sans objet

Cet article procède à 126 abrogations explicites de dispositions législatives devenues désuètes ou sans objet.

Comme indiqué dans l'exposé général, il s'agit d'une démarche globale résolument novatrice que votre commission tient à saluer. La proposition de loi initiale n'abrogeait que 26 textes, mais l'Assemblée nationale a fait finalement le choix de reprendre, à deux exceptions près, les 128 abrogations prévues par le projet de loi de simplification du droit déposé devant notre assemblée en juillet 200657(*).

En effet, deux lois ont été abrogées depuis le dépôt du projet de loi. Il s'agit, d'une part, de la loi du 9 avril 1930, permettant la régularisation de l'état civil des militaires disparus sur les théâtres extérieurs d'opérations, abrogée par l'article 13 de l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, d'autre part, du décret-loi du 12 novembre 1938, relatif à la défense passive, abrogé par l'article 3 du décret n° 2007-584 du 23 avril 2007 relatif à certaines dispositions réglementaires de la première partie du code de la défense.

Même si ces textes ne sont plus appliqués et que certains étaient en tout état de cause d'application temporaire, leur abrogation explicite est utile pour lutter contre la sédimentation des normes. Les citoyens comprennent mal en effet que certains textes tombés de fait en désuétude se retrouvent sur des moteurs de recherche tels que Legifrance ou Google, au même titre que les lois applicables.

Citons, à titre d'exemple, le décret-loi du 30 octobre 1935 portant réglementation de la vente par camions bazars, la loi du 28 janvier 1935 tendant à la répression des fraudes sur le guignolet58(*), la loi du 9 août 1930 concernant les tromperies sur l'origine des noix, la loi du 1er décembre 1900 ayant pour objet de permettre aux femmes munies des diplômes de licencié en droit de prêter le serment d'avocat et d'exercer cette profession, ou encore l'ordonnance n° 45-68 du 16 janvier 1945 portant nationalisation des usines Renault.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification.

*

* *

Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi.

* 1 Edition Pléiade, Gallimard, 2007, p. 1112.

* 2 Cet objectif ayant été consacré par les décisions n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, et n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale.

* 3 Rapport public du Conseil d'Etat consacré à la sécurité juridique.

* 4 Voir le dossier législatif et, en particulier, le rapport n° 266 (2002-2003) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 avril 2003 : http://www.senat.fr/dossierleg/pjl02-262.html.

* 5 Voir le dossier législatif et, en particulier, le rapport n°° 5 (2004-2005) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 octobre 2004 : http://www.senat.fr/rap/l04-005/l04-005.html.

* 6 Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par Dieudonné Mandelkern, 2002.

* 7 21. R. Bouchez, « Les études d'impact », in Rapport Mandelkern, p. 103 et s., spéc. point 1, p. 104 : « La situation paraît se résumer à un cercle vicieux, dont on n'est pas parvenu à s'extraire : les études d'impact sont produites tardivement et leur contenu est faible parce que les administrations savent qu'elles ne correspondent qu'à une exigence formelle et ne pèsent pas dans le processus de préparation et d'arbitrage d'un projet ; inversement, les études d'impact ne peuvent jouer aucun rôle utile pour infléchir les décisions à prendre parce qu'elles sont de qualité insuffisante et transmises au dernier moment. »

* 8 Rapport de Michel Pébereau sur l'évolution de dette publique de la France, remis à M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 14 décembre 2005.

* 9 Projet de loi n° 462 (2005-2006) de MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et Jean-François COPÉ, ministre délégué au Budget et à la Réforme de l'Etat, Porte-parole du Gouvernement, déposé au Sénat le 13 juillet 2006 ; document consultable sur internet http://www.senat.fr/dossierleg/pjl05-462.html.

* 10 Voir exposé des motifs de la proposition de loi n°°177 déposée par MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, Etienne Blanc et Yves Jego.

* 11 N° 462 (2005-2006).

* 12 Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle par M. Bernard Seillier, n° 365, 2006-2007 ( http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-365-1-notice.html)

* 13 CE, Assemblée, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, Recueil p. 44.

* 14 Abrogation par le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif.

* 15 Rapport d'information n° 117 (2003-2004) de Mme Janine Rozier, au nom de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le projet de loi n° 389 (2002-2003) relatif au divorce,

* 16 Décision n° 80-113 L du 14 mai 1980 - nature juridique des diverses dispositions du code général des impôts relatives à la procédure contentieuse en matière fiscale.

* 17 Décision n° 73-76 L du 20 février 1973 : alors que l'audition du ministère public devant le tribunal de grande instance est réglementée par décret, le principe même de cette audition relève de la loi dans le cas des personnes présumées absentes aux intérêts desquelles le ministère public est chargé de veiller.

* 18 Décision n° 72-75 L du 21 décembre 1972.

* 19 Recommandation n°°12 du rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, déposé le 15 juin 2006 sur les autorités administratives indépendantes, rapport disponible sur internet : http:/www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html.

* 20 Question écrite n° 12133 de M. Patrice Gélard publiée dans le JO Sénat du 20/05/2004 - page 1061.

* 21 Réponse du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie publiée dans le JO Sénat du 22/07/2004 - page 1661.

* 22 Au total, un enfant doit subir neuf examens médicaux au cours de sa première année, dont les résultats doivent être consignés dans un carnet de santé (article R. 2132-1 du code de la santé publique).

* 23 Article L. 2112-6 du code de la santé publique.

* 24 J. Hauser : RTD civ. 1992, p. 51

* 25 Aux termes de l'article 169 du code civil, cette dispense est accordée, « pour des causes graves » par le procureur de la République dans l'arrondissement duquel sera célébré le mariage.

* 26 L'article R. 2121-1 du code de la santé publique dispose que, pour les femmes âgées de moins de cinquante ans, le certificat ne peut être délivré qu'au vu des résultats des examens sérologiques de la rubéole et de la toxoplasmose et du groupe sanguin.

* 27 Le non respect d'une obligation de déclaration fiscale est passible de sanctions financières, prévues aux articles 1728 et 1729 du code général des impôts.

* 28 Une simplification du dispositif de déclaration et de collecte de la participation au développement de la formation professionnelle pour les entreprises d'au moins dix salariés est à l'étude. Si la participation des entreprises de moins de dix salariés n'est versée qu'à un seul organisme collecteur, les entreprises comptant au moins dix salariés peuvent en revanche effectuer leurs versements auprès de plusieurs collecteurs. La simplification de ce dispositif requiert par conséquent une expertise approfondie de la direction générale des impôts.

* 29 Rapport établi par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales, sous la direction de Mme Lajoumard.

* 30 Les OCTA reversent également à la Direction générale des impôts la contribution au développement de l'apprentissage et la fraction de péréquation de la taxe d'apprentissage qui sont respectivement destinées aux régions et au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

* 31 La DADS permet aux organismes sociaux de vérifier le montant des masses salariales et de déterminer les droits des salariés. Elle permet en outre d'établir les listes électorales pour les élections des conseils des prud'hommes, d'adresser aux salariés une déclaration de revenus pré-remplie et éviter la multiplication des enquêtes statistiques.

* 32 Rapport fait au nom de la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle par M. Bernard Seillier, n° 365, 2006-2007, p. 70 ( http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-365-1-notice.html).

* 33 Aux termes de son article 14, l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail entrera « en vigueur en même temps que la partie réglementaire du nouveau code du travail et au plus tard le 1er mars 2008 ».

* 34 Conseil d'Etat, 10 novembre 2004, élection du président du comité des finances locales.

* 35 Question écrite n° 22018 de M. Bernard Piras, publiée dans le Journal officiel des questions écrites du Sénat du 9 mars 2006, page 699 ; réponse publiée dans le Journal officiel du 27 avril 2006, page 1226.

* 36 L'Etat, l'un de ses établissements publics autre que ceux ayant un caractère industriel ou commercial, les collectivités territoriales ou les établissements publics locaux (art. 2 du code des marchés publics).

* 37 Cf. 4) supra.

* 38 Proposition de loi n° 375 (2005-2006). Rapport n° 375 (Sénat, 2005-2006).

* 39 « Sérénité des vivants et respect des défunts - bilan et perspectives de la législation funéraire » : rapport n° 372 (Sénat, 2005-2006).

* 40 Texte n° 3186 transmis à l'Assemblée nationale le 22 juin 2006. Texte n° 51 transmis à l'Assemblée nationale le 4 juillet 2007.

* 41 Il peut être donné par la commission permanente sur délégation du conseil général.

* 42 Une telle dissolution peut intervenir lorsque le syndicat connaît les dimensions telles qu'elles font obstacle à son fonctionnement normal.

* 43 Les syndicats de communes ont été créés par la loi du 22 mars 1890. Leur champ d'intervention a été étendu par l'ordonnance du 5 janvier 1959.

* 44 Question écrite n° 04413, journal officiel Sénat du 20 novembre 1997, p. 3197 ; réponse publiée dans le journal officiel Sénat du 19 mars 1998, p. 911.

* 45 Proposition de loi enregistrée

* 46 Issu de l'article 17, I, de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

* 47 En application de l'article L. 333-3 du code de l'environnement.

* 48 Date d'entrée en vigueur de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.

* 49 Selon l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, le maire dune commune de moins de 10 000 habitants ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale comprenant des communes dont la population totale est inférieure à 20 000 habitants peut disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services.

* 50 Cf. décision n° 80-119-DC du 22 juillet 1980.

* 51 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Daniel Hoeffel, sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, n° 156 (2001-2002), p. 488.

* 52 Le coût moyen d'une installation s'élève à 15.000 euros. 70 établissements pénitentiaires supplémentaires devraient être équipés en 2007.

* 53 L'article 22 du nouveau code de procédure civile pose le principe selon lequel « les débats sont publics, sauf les cas où la loi exige ou permet qu'ils aient lieu en chambre du conseil. » A titre d'exemple, l'article 1149 du nouveau code de procédure civile dispose que les actions relatives à la filiation et aux subsides sont instruites et débattues en chambre du conseil mais que le jugement est prononcé en audience publique. Aux termes de l'article 90 du code civil, la requête en vue de la déclaration judiciaire d'un décès est instruite et jugée par le tribunal de grande instance en chambre du conseil.

* 54 Prise sur le fondement de l'article 24 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie

* 55 Article 11-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* 56 Article 41-20 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.

* 57 Projet de loi disponible sur internet http://www.senat.fr/dossierleg/pjl05-462.html

* 58 Liqueur à base de cerise.