2. Les éclairages et imprécisions du DPT
Le périmètre des 15 programmes concourant à la politique et à la stratégie d'APD diffère de celui des programmes pris en compte dans les dépenses budgétaires comptabilisables en APD , ce qui complique l'analyse. Votre rapporteur spécial constate néanmoins que le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » figure désormais dans les deux listes de programmes, conformément à la recommandation qu'il avait formulée dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2007. En revanche, le programme 151 « Français à l'étranger et étrangers hors de France » n'est plus retenu dans les deux périmètres.
Le tableau des dépenses budgétaires d'APD, qui figure en annexe du DPT (cf. supra ), exclut les trois comptes qui ne relèvent pas du budget général, mais comptabilise les dépenses budgétaires contribuant substantiellement à l'APD au sens du CAD, issues :
- des deux programmes 104 « Intégration et accès à la nationalité » et 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », pour une quote-part d'APD estimée à 439,7 millions d'euros de CP en 2008 (au prorata des crédits de paiement des deux programmes) au titre de l'accueil des réfugiés. En présentation, ces deux programmes participent manifestement davantage d'une logique comptable que de la stratégie transversale ;
- du programme 178 « Préparation et emploi des forces armées » (71,3 millions d'euros de CP) ;
- de la mission « Outre-mer » (351,3 millions d'euros de CP au titre de l'aide à Mayotte et Wallis-et-Futuna) ;
- et des programmes 172 « Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (248,7 millions d'euros).
En outre, certains programmes contribuant marginalement à l'APD (dont des dépenses de la mission « Sécurité » auparavant isolées) sont regroupés dans une rubrique « Autres dépenses du budget général », soit 25,7 millions d'euros en 2008.
Ainsi que le précise le DPT, quatre missions distinctes de la mission « Aide publique au développement » contribuent donc largement à l'effort d'APD, pour un montant global estimé à 2.422 millions d'euros en 2008 , soit plus du quart du montant global d'APD : les missions « Recherche et enseignement supérieur » (qui inclut l'écolage), « Immigration, asile et intégration », « Action extérieure de l'Etat » (coopération technique et fraction des contributions aux organismes internationaux et opérations de maintien de la paix), et « Outre-mer ».
Le contenu du DPT a été enrichi et se révèle assez précis sur les mécanismes de coordination et certains intervenants de l'aide, en particulier sur l'AFD (contribuant ainsi à compenser en partie son absence de statut d'« opérateur LOLF ») et les ministères « techniques » (recherche, écologie, dimension internationale des filières agricoles, santé et GIP ESTHER) qui concourent pour une moindre part à l'APD. Des imperfections et lacunes subsistent néanmoins :
- les prévisions d'APD ventilées par type d'activité sont moins claires que dans les « jaunes » antérieurs , bien que des précisions aient été apportées par rapport au DPT annexé à la loi de finances initiale pour 2007. Le contenu de la ligne « Divers » est peu explicité, les concours aux fonds multilatéraux et aux institutions des Nations Unies ne sont pas distingués au sein de l'aide multilatérale, les composantes et intervenants de l'aide-projet et de l'aide-programme ne sont pas détaillés ;
- les montants d'aide reçus en 2006 par les dix principaux pays bénéficiaires de l'aide française bilatérale ne sont pas précisés ; seul figure un histogramme ;
- les explications sur la comptabilisation en APD et le contenu de la quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget communautaire sont très sommaires, alors que cette fraction contribue pour plus de 800 millions d'euros à l'APD en 2007 et 2008 ;
- outre la comptabilisation extensive des dépenses de recherche (cf. supra ), les explications sur les modalités de déclaration en APD de l'aide aux réfugiés et de l'écolage 14 ( * ) sont toujours quasiment inexistantes, contrastant avec les détails fournis sur l'impact des opérations de prêts. Bien que ces dépenses soient constatées ex post , l'indigence de l'information du Parlement sur ces deux vecteurs d'aide est irritante et conforte l'impression de « boite noire » de ces dépenses d'APD alors que les montants en jeu sont élevés ;
- si les explications portant sur l'impact des prêts et annulations de dettes sur l'APD sont précises, les correspondances entre les tableaux de chiffres manquent encore de clarté, voire apparaissent contradictoires 15 ( * ) ;
- les informations relatives aux annulations de créances Coface sont insuffisantes au regard des montants en cause (917 millions d'euros de comptabilisation en APD en 2007). Le questionnaire budgétaire constitue donc toujours un complément indispensable, en attendant les conclusions de la Cour des comptes, récemment saisie d'une demande d'enquête par votre commission des finances.
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Ventilation des dépenses du budget général comptabilisables en APD à périmètre constant (en millions d'euros) |
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Missions |
Programmes |
CP LFI 2007 |
Estimation APD 2007* |
APD / CP 2007 |
CP PLF 2008 |
Estimation APD 2008 |
APD / CP PLF 2008 |
|
Aide publique au développe-ment |
110 - Aide économique et financière au développement |
987,8 |
1.361,7 |
137,9 % |
984,8 |
1.455,2 |
147,8 % |
|
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
2.106 |
2.263,7 |
107,5 % |
2.092,4 |
2.222,7 |
106,2 % |
|
|
301 - Codéveloppement |
15,5 |
0 |
0 % |
29 |
24 |
82,8 % |
|
|
Total |
3.109,3 |
3.625,4 |
116,6 % |
3.106,2 |
3.701,9 |
119,2 % |
|
|
Action extérieure de l'Etat |
105 - Action de la France en Europe et dans le monde |
1.444 |
108,8 |
7,5 % |
1.482,1 |
112,2 |
7,6 % |
|
185 - Rayonnement culturel et scientifique |
479,1 |
91,1 |
19 % |
490,2 |
92,9 |
19 % |
|
|
Total |
1.923,1 |
199,9 |
10,4 % |
1.972,3 |
205,1 |
10,4 % |
|
|
Outre-mer |
1.857,1 |
345,1 |
18,6 % |
1.730,1 |
351,3 |
20,3 % |
|
|
Immigration, asile et intégration |
104 - Intégration et accès à la nationalité |
198,6 |
141,1 |
71,1 % |
195,3 |
140,9 |
72,1 % |
|
303 - Immigration et asile |
411,8 |
292,6 |
71,1 % |
414,3 |
298,8 |
72,1 ù |
|
|
Total |
610,4 |
433,7 |
71,1 % |
609,6 |
439,7 |
72,1 % |
|
|
Défense |
187 - Préparation et emploi des forces armées |
21.020,7 |
70 |
0,3 % |
21.262,7 |
71,3 |
0,3 % |
|
Recherche et enseignement supérieur |
150 - Formations supérieures et recherche universitaire |
10.659,3 |
849,7 |
8 % |
11.279 |
849,7 |
7,5 % |
|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1.163,1 |
321,7 |
27,7 % |
1.220,8 |
327,5 |
26,8 % |
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|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
3.839,2 |
201,2 |
5,2 % |
5.004,6 |
204,8 |
4,1 % |
|
|
231 - Vie étudiante |
1.738 |
44 |
2,5 % |
1.847 |
47 |
2,5 % |
|
|
Total |
17.399,6 |
1.416,6 |
8,1 % |
19.351,4 |
1.429 |
7,4 % |
|
|
Autres dépenses du budget général (dont sécurité, enseignement, santé, écologie...) |
N.S. |
29,4 |
N.S. |
N.S. |
25,7 |
N.S. |
|
|
Total |
N.S. |
6.117,7 |
N.S. |
267.847 |
6.220,8 |
N.S. |
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N.B : Les estimations d'APD pour la mission budgétaire « Aide publique au développement » intègrent les ressources extrabudgétaires de l'AFD. Le montant d'APD par programme au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » a été calculé au prorata des crédits de paiement. Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
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* 14 Ces dépenses sont imputées sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui fait l'objet d'une présentation détaillée dans le DPT au titre des programmes concourant directement à la politique transversale. Les explications portent toutefois essentiellement sur les bourses de mobilité, formations conjointes et actions de recherche et de diffusion scientifique, certes intéressantes mais qui représentent un enjeu financier bien moindre que les frais d'écolage, qui ne font l'objet que d'une phrase sibylline.
* 15 L'impact des annulations et refinancements de dettes sur l'APD en 2008 est ainsi évalué, d'une part, à 1.531 millions d'euros hors refinancements et 2.920 millions d'euros refinancements inclus, et à 2.020 millions d'euros dans la synthèse des prévisions d'APD.