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Projet de loi de finances rectificative pour 2007 : (rapport, volume 2, articles 22 à 46)

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mercredi 12 décembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi de finances rectificative pour 2007 n° 119 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Sous réserve des amendements figurant dans le présent rapport, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d'adopter, ainsi modifiés, les articles du projet de loi de finances rectificative pour 2007.

ANNEXE : AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES SUR LES DÉCRETS D'AVANCE INTERVENUS EN 2007

Nota : Pour compléter ces éléments d'information sur les conditions d'exécution de la loi de finances pour 2007, on se reportera utilement au rapport sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative, établi par la Cour des comptes en application de l'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Ce rapport figure en annexe du rapport n° 445 (XIIIème législature) de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi de finances rectificative.

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 405 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 75 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le vendredi 23 mars 2007

Sur la base d'un rapport de motivation du gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances a examiné le décret qui lui a été transmis le jeudi 15 mars 2007, au regard des conditions prévues par la LOLF pour constater que :

1. Le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé.

2. Les dépenses en autorisations d'engagement et en crédits de paiement induites par l'adoption de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale étaient difficilement prévisibles lors de l'examen du projet de la loi de finances initiale pour 2007. De même, les besoins liés à la réactualisation du plan gouvernemental de prévention et de lutte « Pandémie grippale » pouvaient difficilement être évalués avec précision au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, comme n'avait pas été anticipée la nécessité de nouveaux engagements du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, en raison de la labellisation d'un nombre plus important que prévu de pôles d'excellence rurale. Enfin, le plan en faveur de la filière des matériaux composites annoncé par le gouvernement le 1er mars 2007 ne pouvait évidemment pas être envisagé au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007.

3. L'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement correspondantes, ainsi que certains crédits de paiement, paraît indiscutable. Elle ne permet donc pas d'attendre le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative. Le présent projet de décret d'avance porte néanmoins le risque d'un décalage accru entre l'ouverture de crédits en autorisations d'engagements et celle de crédits de paiement, décalage qui n'est que partiellement rendu possible par une consommation accrue des reports.

4. L'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007, voté par le Parlement, est respecté : les grandes lignes de la loi de finances pour 2007 ne se trouvant pas bouleversées par l'ouverture de 405 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 75 millions d'euros en crédits de paiement, la situation n'appelle pas, de ce point de vue, le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

Sur la base de ces observations, la commission des finances du Sénat a émis un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

NOTICE EXPLICATIVE DE L'AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 405 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 75 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

20 mars 2007

I. LES MISSIONS BÉNÉFICIANT D'OUVERTURES DE CRÉDITS

A. MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture d'autorisations d'engagement à hauteur de 189 millions d'euros sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements ».

Cette ouverture est présentée comme tirant les conséquences budgétaires du vote, dans la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, de dispositions augmentant les objectifs physiques et financiers du plan de cohésion sociale.

La loi précitée a fortement réévalué les engagements des lois de programmation dans le domaine de la rénovation urbaine et du logement social.

En premier lieu, elle a porté de 5 à 6 milliards d'euros le montant de crédits que l'Etat s'engage à ouvrir en loi de finances entre 2004 et 2013 en vue de la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, contribuant ainsi au financement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), en application de l'article 7 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Aucune ouverture de crédits n'est cependant prévue, à ce titre, par le projet de décret d'avance.

Il en est de même pour la nouvelle programmation de construction de logements sociaux dans les départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Des objectifs exprimés en termes physiques ont été intégrés à la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ils prévoient la construction de 37.500 logements sociaux au cours des années 2007 à 2009 dont 12.500 logements en 2007. Le projet de décret d'avance ne prévoit pas d'ouverture de crédit à ce titre. Selon les informations transmises par le gouvernement, les besoins en ce domaine seraient couverts par les reports de crédits non consommés sur 2006.

Enfin, l'article 21 de la loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a réévalué les objectifs de construction de logements locatifs sociaux, exprimés en termes physiques et financiers par l'article 87 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Le nombre total de logements locatifs sociaux à construire entre 2005 et 2009 a été porté de 500.000 à 591.000. Cette augmentation porte sur la catégorie des PLUS (prêts locatifs à usage social) et PLAI (prêts locatifs aidés d'intégration) dans les proportions suivantes :

Modifications de la programmation des PLUS et PLAI (nombre de logements)

 

Avant 2007

2007

2008

2009

TOTAL

Loi de programmation pour la cohésion sociale

121.000

63.000

63.000

63.000

310.000

Nouvelle programmation

121.000

80.000

100.000

100.000

401.000

En outre, la loi instituant le droit au logement opposable impose désormais, à compter de 2007, la réalisation d'une part minimum de PLAI, fixée à 20.000 constructions annuelles.

L'augmentation des engagements physiques de construction est accompagnée d'une réévaluation de la programmation budgétaire.

Le montant des autorisations d'engagement est porté de 482 millions d'euros annuels prévus par le plan de cohésion sociale à 687 millions d'euros pour 2007 et à 798 millions d'euros pour 2008 et pour 2009.

Le montant annuel des crédits de paiement connaît l'évolution suivante :

Modifications de la programmation des crédits de paiement (millions d'euros)

 

Avant 2007

2007

2008

2009

TOTAL

Loi de programmation pour la cohésion sociale

1.059

610

610

482

2.761

Nouvelle programmation

1.059

631

703

670

3.063

Au total, le montant des autorisations d'engagement est augmenté de 837 millions d'euros sur la durée totale du plan de cohésion sociale et de 205 millions d'euros pour la seule année 2007.

Le montant des crédits de paiement programmés connaît une évolution moindre, soit une hausse de 302 millions d'euros sur la durée totale du plan de cohésion sociale et de 21 millions d'euros pour la seule année 2007.

Le décalage est ainsi amplifié entre le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement.

La loi de cohésion sociale votée en 2005 prévoyait des crédits de paiement supérieurs de 391 millions d'euros aux autorisations d'engagement, permettant ainsi une stabilisation, voire une réduction de la « dette HLM ». Les modifications votées dans le cadre de la loi instituant le droit au logement opposable aboutissent à un déficit de 144 millions d'euros de crédits de paiement.

Le présent projet de décret d'avance tire les conséquences de ces évolutions pour l'année 2007. Toutefois, une partie des besoins complémentaires en autorisations d'engagement, soit 16 millions d'euros, sera financée par redéploiement de crédits non consommés sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » de même que l'intégralité des besoins en crédits de paiement, soit 21 millions d'euros.

Cette ouverture de crédits est entièrement compensée par l'annulation, hors crédits de personnel (titre 2), de 64 millions d'euros d'autorisations d'engagement du programme « Accès et retour à l'emploi » et de 125 millions d'euros d'autorisations d'engagement du programme « Accompagnement des mutations sociales, économiques et démographiques » de la mission « Travail et emploi ».

En outre, il faut préciser que le présent projet de décret prévoit également l'annulation de 20,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 2,51 millions d'euros de crédits de paiement sur les programmes « Equité sociale et territoriale et soutien » et « Rénovation urbaine » de la mission « Ville et logement », hors dépenses de personnel (titre 2). Ce montant correspond à des crédits gelés en début d'année qui font donc l'objet d'une annulation définitive mais également aux conséquences d'une surestimation des dépenses d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) que nos collègues Philippe Dallier et Roger Karoutchi, rapporteurs spéciaux de la mission « Ville et logement » avaient déjà constatée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

B. MISSION « SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture de 70 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) au profit du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Solidarité et intégration ».

D'après les éléments recueillis auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ces crédits devraient être utilisés de la manière suivante :

- 19,55 millions d'euros pour l'extension immédiate des horaires des 13.500 places de centres d'hébergement d'urgence, pour un accueil de 17 heures à 9 heures du matin et 24h/24 les week-ends ;

- 14,95 millions d'euros pour la transformation de 6.000 places d'hébergement d'urgence en places de stabilisation, dont 3.000 places dès le 31 mars 2007 (incluant la consolidation des 1.000 places parisiennes créées en 2006) et 3.000 places à compter du 1er septembre selon un rythme de 1.000 places supplémentaires par mois de septembre à novembre 2007 ;

- 7,9 millions d'euros pour la transformation de 4.500 places d'hébergement d'urgence en places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) au 1er juillet 2007 ;

- 22 millions d'euros pour la remise à niveau immédiate des besoins en matière de nuitées d'hôtel, pour les ajustements nécessaires à ces transformations, pour des expérimentations d'accueil avec des animaux, des actions de mobilisation du parc privé ainsi que des actions de soutien aux métiers de l'urgence sociale ;

- enfin, 5,6 millions d'euros pour l'accélération du programme de création de maisons-relais (création, à compter du 1er octobre 2007, de 6.000 places supplémentaires d'ici la fin 2007, sur 3 mois) et le rebasage du forfait journalier de 12 à 16 euros.

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre du « plan d'action renforcé » pour le logement social et l'hébergement d'urgence, annoncé le 8 janvier 2007 par M. Jean-Louis Borloo et Mme Catherine Vautrin, à la suite, en particulier, des actions menées par l'association des enfants de Don Quichotte. Le montant de 70 millions d'euros avait été avancé dès le 2 janvier 2007.

Au regard des règles relatives aux décrets d'avance, cette dépense n'était pas prévisible au moment de l'examen du projet de loi de finances et son urgence n'est pas contestable.

Signalons que la mission « Solidarité et intégration » subira par ailleurs des annulations, à hauteur de 19,38 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP. Ces annulations s'imputeront sur les crédits gelés en début d'année.

Les principaux programmes touchés sont le programme « Accueil des étrangers et intégration » (11 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP) et le programme « Handicap et dépendance » (6,76 millions d'euros en AE et 1,65 million d'euros en CP).

S'agissant du programme « Accueil des étrangers et intégration », les éléments recueillis auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie font ressortir deux éléments intéressants :

- le fonds de roulement de l'Agence nationale pour l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) s'est révélé en fin d'année supérieur aux attentes : 62 millions d'euros. Des marges de manoeuvre devraient donc apparaître pour le responsable de programme, d'autant que les recettes propres de cette agence ont été renforcées par la loi de finances pour 2007 et qu'elles sont également, semble-t-il, supérieures aux montants envisagés ;

- le dispositif de l'allocation temporaire d'attente aurait un coût plus faible qu'initialement envisagé, avec une dépense mensuelle moyenne de 2 millions d'euros depuis le début de l'année. Le ministère délégué au Budget espère ainsi disposer d'une « marge de manoeuvre » comprise entre 4 et 10 millions d'euros à ce titre.

S'agissant du programme « Handicap et dépendance », l'avis du ministère de la santé diffère de celui du ministère délégué au budget. Le premier craint une sous-dotation du programme, tandis que le second estime que tel n'est pas le cas. Le ministère délégué au Budget précise d'ailleurs que la régulation budgétaire porte cette année sur des dépenses plus maîtrisables que celles touchées en 2006.

C. MISSION « SECURITÉ SANITAIRE »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture d'autorisations d'engagement à hauteur de 80 millions d'euros sur l'action 02 (Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises) du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire ».

Cette ouverture de crédits vise à financer un programme de renouvellement et d'acquisition de produits et matériels médicaux supplémentaires, dans le cadre de la réactualisation du plan gouvernemental de prévention et de lutte « Pandémie grippale » du 6 janvier 2006.

L'ouverture d'autorisations d'engagement résulte d'une difficulté d'évaluation, au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, de ces besoins supplémentaires, nécessaires à la préparation du système de santé à la pandémie grippale, comme l'avait indiqué, dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2007, la rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », notre collègue Nicole Bricq.

D'après les éléments recueillis auprès du ministère de la santé et des solidarités, l'estimation de ces besoins a été confiée à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), qui a conclu à un besoin global de 88,7 millions d'euros. Suite à une erreur reconnue par l'IGAS (notamment l'oubli de l'achat de 100 millions de masques), ce chiffrage a  été réévalué à 203,7 millions d'euros par le ministère de la santé et des solidarités.

En tenant compte de ces besoins complémentaires, les dépenses au titre de la pandémie grippale et du plan Biotox représentent donc, pour 2007, 410,309 millions d'euros en autorisations d'engagement et 542,355 millions d'euros en crédits de paiement.

Les autorisations d'engagement ouvertes en 2007 s'élevant à 307,346 millions d'euros (175 millions d'euros au titre de la dotation issue de la loi de financement de la sécurité sociale et 132,346 millions d'euros de reports de l'exercice 2006 sur 2007), le solde de - 102,963 millions d'euros est, en partie, couvert par le présent projet de décret d'avance qui prévoit l'ouverture de 80 millions d'euros d'autorisations d'engagement.

L'absence d'ouverture de crédits de paiement est, quant à elle, en partie, justifiée par le volume important des reports de crédits de l'exercice 2006 sur l'exercice 2007, ainsi que par le caractère pluriannuel des dépenses au titre de la préparation du système de santé à la survenance d'une pandémie grippale. Les crédits de paiements ouverts en 2007 s'élevant, en effet, à 522,692 millions d'euros (175 millions d'euros au titre de la dotation issue de la loi de financement de la sécurité sociale et de 347,692 millions d'euros de reports de crédits de l'exercice 2006 sur 2007), il reste donc un solde de - 19,663 millions d'euros de crédits de paiement, non pris en compte par le présent projet de décret d'avance.

En outre, il est également à préciser que le présent projet de décret d'avance prévoit l'annulation de 612.630 euros d'autorisations d'engagement et de 192.929 euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».

D. MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES »

Le présent projet de décret d'avance prévoit une ouverture de crédits à hauteur de 50 millions d'euros, en autorisations d'engagement exclusivement, sur le programme « Aménagement du territoire » (action n° 2, « Développement territorial et solidarité »). Ces crédits sont destinés à financer de nouveaux engagements du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), en faveur, d'une part, des pôles d'excellence rurale et, d'autre part, des contrats de projets de la période 2007-2013. Les raisons de cette ouverture sont analysées ci-après.

Il convient d'emblée de noter que le gouvernement estime que le FNADT sera en mesure de procéder par redéploiements pour assurer la couverture en crédits de paiement de ces nouvelles charges. En effet, le programme « Aménagement du territoire », lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2007, a bénéficié, à l'initiative du gouvernement en seconde délibération, d'une majoration de crédits de paiement à hauteur de 100 millions d'euros, afin de résorber les retards de paiement du FNADT. Votre rapporteur général, cependant, attire l'attention sur la nécessité que la réduction des retards de paiements précités ne soit pas entravée, en partie, par la mesure prévue dans le présent projet de décret d'avance.

Il convient de rappeler que ces retards ont résulté du décalage important, observé pendant plusieurs années consécutives, entre le niveau des autorisations d'engagement et celui, plus faible, des crédits de paiement ouverts pour le FNADT en loi de finances. La loi de finances initiale pour 2007 a marqué une rupture avec ce schéma, en inversant les proportions entre les montants respectifs des autorisations d'engagement et des crédits de paiement : à l'issue du débat budgétaire, pour le programme « Aménagement du territoire » (dont le FNADT finance 85 %), 317 millions d'euros en autorisations d'engagement et 400 millions d'euros en crédits de paiement ont été adoptés. En portant à hauteur de 367 millions d'euros le montant des crédits de paiement du programme, le présent projet de décret d'avance réduit cet écart qui traduit, pourtant, la volonté de procéder à un assainissement nécessaire des comptes du FNADT.

1. Une ouverture de 35 millions d'euros d'AE en faveur des pôles d'excellence rurale

Le gouvernement justifie l'ouverture de 35 millions d'euros d'autorisations d'engagement, sur le programme « Aménagement du territoire », au bénéfice du FNADT, par la labellisation d'un nombre plus important que prévu de pôles d'excellence rurale.

En effet, le dispositif des pôles d'excellence rurale a été lancé, à la fin de l'année 2005, avec l'objectif de soutenir environ 300 initiatives locales. Or, à l'issue d'une deuxième session d'appel à projets, le 27 février 2007, 376 pôles se trouvent d'ores et déjà été labellisés. Ce résultat, selon les explications du gouvernement, tient à la qualité des projets présentés.

Le financement des pôles d'excellence rurale, en ce qui concerne l'Etat, a initialement été prévu à hauteur de 180 millions d'euros en trois ans (sur la période 2006-2008), dont 92 millions d'euros à la charge du FNADT. En conséquence du nombre de projets labellisés, ce financement est désormais fixé à 235 millions d'euros en trois ans, sur la même période 2006-2008 - soit une augmentation globale de 55 millions d'euros.

Le FNADT a vocation à assumer, en 2007, la majeure partie de cette augmentation, à hauteur de 35 millions d'euros. Cette somme viendra s'ajouter au montant de 44,7 millions d'euros actuellement prévu à la charge du Fonds, pour l'exercice en cours, en faveur des pôles d'excellence rurale.

2. Une ouverture de 15 millions d'euros d'AE en faveur des contrats de projets 2007-2013

Le gouvernement motive l'ouverture de 15 millions d'euros d'autorisations d'engagement, sur le programme « Aménagement du territoire », au bénéfice du FNADT, par les engagements pris par l'Etat dans le cadre des récentes discussions, menées avec les régions, en vue de la finalisation des contrats de projets de la période 2007-2013.

En effet, au terme de ces discussions, la participation de l'Etat se trouve accrue d'une façon significative : la contribution du FNADT passe de 1,039 milliard d'euros (estimation au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2007) à 1,244 milliard d'euros, sur les six années de la période 2007-2013 - soit une augmentation globale de 205 millions d'euros. En moyenne, cette réévaluation d'ensemble correspond à des tranches annuelles de financement de 178 millions d'euros environ, au lieu de 148 millions d'euros comme d'abord prévu, soit une augmentation de 30 millions d'euros par an.

C'est sur cette base que, selon le gouvernement, la majorité des contrats de projets doivent être signés, entre l'Etat et les régions, avant la fin du mois de mars 2007. Dès cette année, ce nouveau dispositif devrait mobiliser 15 millions d'euros supplémentaires par rapport aux prévisions effectuées, à hauteur de 70 millions d'euros, au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2007.

On observera que cette augmentation pour l'exercice en cours correspond à la moitié seulement de l'augmentation moyenne, précitée, de la tranche annuelle de financement. Cette situation, suivant les explications du gouvernement, est liée au caractère progressif du démarrage des contrats de projet lors de leur première année de mise en oeuvre.

E. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR »

Le présent décret d'avances prévoit l'ouverture de 16 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et de 5 millions d'euros en crédits de paiement (CP) au profit du programme « Recherche industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre du plan en faveur de la filière des matériaux composites, annoncé par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, lors de sa conférence de presse du 1er mars 2007. Il avait alors précisé que l'Etat allait débloquer 100 millions d'euros pour cette filière, jugée « décisive pour l'avenir aéronautique français ». Il avait, de plus, indiqué que cette somme serait financée par redéploiement au sein du budget de l'Etat et par les autres outils de politique industrielle. Il avait inscrit cette action dans la politique générale de l'investissement dans l'innovation, qu'il a située « au coeur de la politique industrielle du gouvernement ».

Cette somme se décompose comme suit :

- 60 millions à répartir entre l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ;

- 40 millions d'euros à couvrir par le budget de l'Etat, dont 24 millions d'euros par dégel au sein du programme « Recherche industrielle » et 16 millions d'euros par le présent projet de décret.

La mission « Recherche et enseignement supérieur » subira par ailleurs des annulations, à hauteur de 15,04 millions d'euros en AE et 4,52 millions d'euros en CP. Ces annulations s'imputeront sur les crédits gelés en début d'année.

D'après les éléments obtenus auprès du ministère délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, ces annulations ne concernent ni le programme « Vie étudiante », ni (en CP) le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » afin de ne pas aggraver la dette concernant le remboursement des contrats de plan.

A contrario, le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » a été sollicité au-delà de sa quote-part naturelle, les engagements internationaux du ministère supportés par ce programme étant moindres que prévu, notamment en raison du taux de change euro - dollar.

II. OBSERVATIONS SUR LES MISSIONS FAISANT L'OBJET D'ANNULATIONS DE CRÉDITS

Outre des annulations de crédits sur l'ensemble des missions, dont celles faisant l'objet d'ouvertures selon des modalités explicitées ci-dessus, pour lesquelles un dégel de la mise en réserve décidée en début d'exercice n'était pas nécessaire, la mission « Travail et emploi » est particulièrement mise à contribution.

La mission « Travail et emploi » ferait l'objet d'annulations de crédits d'un montant de 15.457.949 euros, soit 20,6 % du montant total des annulations et 0,12 %de ses crédits.

L'effort est inégalement réparti sur quatre des cinq programmes de la mission :

- le programme « Développement de l'emploi » supporte une diminution de crédits de 107.750 euros, soit 0,0086 % du total de ses crédits de paiement ;

- le programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » voit ses crédits diminuer de 2.505.550 euros, soit 3 % de ses crédits ;

- le programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » supporte une diminution de ses crédits de 10.327.933 euros, ce qui en représente 0,23 %. Sur ce programme, les autorisations d'engagements sont simultanément diminuées de plus de 145 millions d'euros ;

- le programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » voit ses crédits diminuer de 2.516.716 euros, soit 0,34 % de ses crédits.

Par ailleurs, le programme « Accès et retour à l'emploi » ne subit aucune annulation de crédits, mais une diminution de 64.000.000 euros de ses autorisations d'engagement.

D'après le cabinet du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, les annulations de crédits ainsi pratiquées devront être mises en perspective avec les montants des reports autorisés par le ministère délégué au Budget au 31 mars 2007, qui seront corrélativement infléchis à la hausse.

Les fortes diminutions d'autorisations d'engagement, près de 210 millions d'euros au total, s'expliqueraient davantage par un ajustement aux besoins réels et certainement par l'opportunité de gager 189 millions d'euros d'augmentation des autorisations d'engagement sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement ».

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 826,8 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 796,3 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le mercredi 17 octobre 2007

Sur la base d'un rapport de motivation du gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances a examiné le projet de décret qui lui a été transmis le lundi 15 octobre 2007, au regard des conditions prévues par la LOLF pour constater que :

1. Le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé.

2. Les dépenses en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dont l'ouverture est demandée dans le présent projet de décret d'avance, étaient difficilement prévisibles en ce qui concerne une large part des dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » consacrées à l'organisation des élections, les dépenses liées à la mission « Sécurité sanitaire » s'agissant de l'ampleur de l'épidémie de fièvre catarrhale ovine ou celles de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » relatives aux mesures d'urgence en faveur de la pêche, voire imprévisibles en ce qui concerne celles de la mission « Outre-mer » résultant d'aléas climatiques extrêmes. En revanche, les ouvertures de crédits sur les missions « Travail et emploi », « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » pour ce qui concerne la valorisation des produits, l'orientation et la régulation des marchés, ainsi que celles relatives aux « Régimes sociaux et de retraite » ou au remboursement des campagnes électorales, manifestent l'existence persistante de sous-budgétisations en loi de finances initiale pour 2007.

3. L'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement correspondantes, ainsi que certains crédits de paiement, paraît indiscutable. Elle ne permet donc pas d'attendre le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

4. L'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007, voté par le Parlement, est respecté : dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, l'ouverture de 826,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 796,3 millions d'euros en crédits de paiement, n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

Toutefois, sur la base de ces analyses, la commission des finances invite le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour que les sous-budgétisations prévisibles ou les erreurs manifestes d'évaluation- dont elle a relevé qu'elles étaient de l'ordre de 500 millions de crédits de paiement-, ne se reproduisent pas dans le projet de loi de finances pour 2008.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances du Sénat a émis un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

NOTE EXPLICATIVE DE L'AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 826,8 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 796,3 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

17 octobre 2007

I. LES MISSIONS BÉNÉFICIANT D'OUVERTURES DE CRÉDITS

A. MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture de 576 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi », ce qui représente plus de 70 % du montant total des ouvertures de crédits prévues.

Ces ouvertures visent à compléter à hauteur de 326 millions d'euros le financement des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et à abonder de 250 millions d'euros la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité dans le cadre de l'activation de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) aux bénéficiaires qui signent soit un contrat d'avenir, soit un CI-RMA (contrat d'insertion - revenu minimum d'activité), ou qui retrouvent un emploi. Ce mouvement de crédits dépasse par son ampleur l'ouverture déjà conséquente de 437 millions d'euros prévues par le décret d'avance n° 2006-1530 du 6 décembre 2006 qui, déjà, concernait les mêmes dispositifs.

S'agissant du besoin de financement complémentaire des CAE souscrits en 2007, celui-ci trouve sa source dans une prévision initiale insuffisante du nombre de nouveaux contrats - 223.770 au lieu des 160.000 prévus - et à des paramètres de calculs qui ne se sont pas vérifiés. Ainsi, le coût des CAE en loi de finances initiale pour 2007 était basé sur un taux de prise en charge de 70 % du SMIC, 20 heures hebdomadaires de travail et une durée de contrat de 8,95 mois ; or les données fournies par la DARES pour fixer une estimation de dépenses pour 2007 ont fait état de taux moyens de prise en charge de 76,10 % du SMIC et de 25 heures hebdomadaires de travail.

Evolution du nombre de CAE et dépassements de crédits en 2006 et 2007

 

2006

2007

 

 

 

Nombre d'entrées prévues en CAE

120.000

160.000

Nombre d'entrées enregistrées en CAE

258.576

223.770

 

 

 

Crédits de paiement prévus en LFI (en millions d'euros)

690,46

962,252

Crédits consommés (en millions d'euros)

1418,70

1559,810

Montant des dépassements (en millions d'euros)

728,24

597,558

Montant des ouvertures de crédits par décret d'avances

236,70

326,000

Comme en 2006, la prévision de dépense pour 2007 sur les CAE pourrait par ailleurs excéder notablement le montant de l'avance demandée. En réalité, le dépassement de crédit serait estimé à 597,6 millions d'euros et serait compensé par un report de 200 millions d'euros et une fongibilité avec des contrats en extinction pour un montant de 71,6 millions d'euros. Les mêmes causes produisant les mêmes effets sur deux exercices successifs, il est permis de s'interroger sur la qualité de la prévision de la dépense.

De la même manière, l'erreur de prévision invoquée pour motiver l'ouverture de crédits des 250 millions d'euros destinés au fonds de solidarité résulte, comme pour l'exercice 2006, d'une absence de budgétisation initiale du coût de l'activation de l'allocation de solidarité spécifique. Il avait été estimé que le budget nécessaire à l'activation par un contrat d'avenir ou un CI-RMA serait financé par les crédits dégagés par la baisse du nombre d'allocataires, dans la mesure où, par principe, les bénéficiaires de l'activation ne bénéficient plus de l'ASS. Or, si l'activation a rencontré un réel succès, le nombre d'allocataires à l'ASS a continué d'augmenter. Présentée comme neutre financièrement pour le Fonds, l'ASS a présenté un coût en 2006, et plus encore en 2007.

Le décret d'avance met ainsi en lumière une sous-dotation persistante des contrats mis en place dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il s'agit de souligner la difficile maîtrise de dépenses dites « de guichet » qui, en matière de contrats aidés, subissent les tensions du marché de l'emploi.

L'urgence demandée pour l'ouverture de ces crédits n'est pas en cause, toutefois, la répétition de sous-budgétisations majeures, sur des dispositifs identiques, qui font l'objet de dépassements en exécution de crédits massifs, apparaît préoccupante.

1. Mission « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

S'agissant de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture :

1) de 5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au profit du programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » ;

2) de 105,3 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP au profit du programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ».

2. L'abondement du programme 154 vise à financer des mesures d'urgence en faveur de la pêche

L'ouverture de 5 millions d'euros au profit du programme 154 vise à financer des mesures dont le caractère urgent et non prévisible n'est pas contestable.

Ces mesures font en premier lieu suite à trois plans d'urgence en faveur de la pêche annoncés par le ministre de l'agriculture au mois de juillet 2007 :

1) plan de soutien aux pêcheurs d'anchois ;

2) plan de soutien à la pêche à la thonaille ;

3) extension du plan de sauvetage de la pêche destiné à aider le secteur de la pêche à se restructurer et à investir dans la recherche de nouvelles techniques de pêche moins consommatrices de gazole.

3. L'avance au profit du programme 227 résulte partiellement d'une sous-budgétisation en loi de finances initiale

L'avance prévue au bénéfice du programme 227 à tout d'abord pour objet de financer divers plans d'urgence aux filières agricoles touchées par des crises sanitaires et économiques. L'avance porte sur :

1) 10 millions d'euros en faveur de la filière ovine, qui fait face au renchérissement sensible du prix des céréales et à des importations massives à bas prix de viandes néo-zélandaises ;

2) 3,5 millions d'euros en faveur du plan de soutien à la filière veaux de boucherie, en raison de la hausse des prix du lait depuis le début de l'année 2007 (plan de cessation d'activité et aides en faveur des entreprises d'intégration) ;

3) 2 millions d'euros au bénéfice du plan de lutte contre la fièvre catarrhale ovine, réapparue au second semestre 2007, afin de prendre en charge les intérêts supportés par les exploitants touchés via le fonds d'allègement des charges financières.

Par ailleurs, le projet de décret d'avance vise à compenser des redéploiements en gestion ayant affecté la dotation à la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vache allaitante (PMTVA). Si le caractère urgent du paiement de la prime n'est pas douteux, il y a en revanche lieu de s'interroger sur les motifs des redéploiements en gestion qui la rendent aujourd'hui nécessaire.

Ces redéploiements ont bénéficié, à hauteur de 7,5 millions d'euros, aux mesures d'aides aux exploitants touchés par la fièvre catarrhale ovine, et à hauteur de 82 millions d'euros en AE et CP, à l'abondement du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), afin d'indemniser les exploitants des dommages causés par la sécheresse 2006.

S'agissant plus particulièrement de ce second point, la nécessité d'abonder en cours d'année le FNGCA résulte de l'absence de dotation en loi de finances initiale, alors même que la contribution de l'Etat au fonds est rendue obligatoire par l'article L. 361-5 du code rural.

Cette situation n'est pas inédite, puisqu'au cours des dernières années, l'Etat a contribué pour des sommes significatives aux ressources du fonds (249 millions d'euros en 2003, 197 millions d'euros en 2004, 114 millions d'euros en 2006), sans pour autant qu'une dotation ait été prévue en loi de finances initiale. Les besoins correspondants ont donc été systématiquement financés par des ouvertures en gestion (décrets d'avance, loi de finances rectificative, redéploiements internes, décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles).

Il ressort de ces éléments que l'avance de 82 millions d'euros en, rendue nécessaire par le redéploiement de moyens entre la PMTVA et le FNGCA, résulte d'une dépense dont la survenue, à défaut du montant, était hautement prévisible.

B. MISSION « SECURITÉ SANITAIRE »

Le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits prévoit, s'agissant de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », une ouverture de crédits, pour l'année 2007, de 6,5 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Le décret d'avance propose d'inscrire ces 6,5 millions d'euros sur l'action 02, « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche. Ces crédits sont destinés à financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO).

Cette proposition d'ouverture de crédits par décret d'avance s'accompagne d'une levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros. Ce sont donc, au total, 11,46 millions d'euros qui seront ouverts sur le programme 206 au titre de la lutte contre la FCO.

Cette ouverture de crédits devrait permettre de financer :

- l'indemnisation des producteurs de bovins et d'ovins morts de la maladie, pour un montant de 5,12 millions d'euros ;

le coût des visites des vétérinaires sanitaires, pour un montant de 2,04 millions d'euros ;

- la surveillance sérologique de l'ensemble du territoire et de sortie des animaux du périmètre interdit, pour un montant de 4,30 millions d'euros.

D'après les données recueillies auprès du ministère de l'agriculture et de la pêche, plusieurs éléments justifient l'urgence de cette ouverture de crédits :

l'entrée en vigueur, dès le 5 octobre 2007, de l'arrêté du 2 octobre 2007, prévoyant l'indemnisation des producteurs d'animaux morts de la FCO, et non plus seulement des éleveurs des animaux euthanasiés sur ordre de l'administration, comme c'est le cas actuellement ;

les taux de mortalité soutenus et l'évolution rapide de la maladie vers le sud et l'ouest de la France ;

la « forte tension sur le terrain  depuis que des départements importants en matière d'élevage sont infectés ».

Par ailleurs, selon le ministre de l'agriculture et de la pêche, « les crédits du programme ne permettent pas, à ce stade de la gestion, d'être redéployés sur ces actions ».

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, la rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », Mme Nicole Bricq, avait noté la stabilité du montant des crédits dédiés à la lutte contre la FCO, en dépit de l'apparition de foyers de fièvre catarrahale ovine dans le Nord de la France. Selon l'analyse du ministère de l'agriculture et de la pêche, le maintien des crédits consacrés à la lutte contre la FCO entre 2006 et 2007 était légitime, dans la mesure où la FCO ne donnait que rarement lieu à des opérations de vaccination ou d'indemnisation d'abattage de troupeaux, à l'exception de la Corse.

La prévisibilité de l'ampleur des dépenses, lors de l'examen du projet de loi pour 2007, semblait néanmoins difficile :

l'apparition de la FCO, sous sa forme actuelle et dans cette région du monde (Europe du Nord essentiellement), a surpris les experts ;

- l'épizootie 2007 de FCO se caractérise, selon le ministère de l'agriculture et de la pêche, par « une diffusion explosive de la maladie accompagnée de signes cliniques plus prononcés qu'en 2006, notamment dans les troupeaux ovins » ;

- enfin, la proposition d'ouverture de crédits par le présent décret d'avance est destinée, pour partie, à couvrir les dépenses induites par des mesures prises au cours de l'année 2007 (arrêté du 2 octobre 2007 relatif à l'indemnisation des producteurs d'animaux morts de la maladie ; décisions communautaires d'octobre 2007).

L'inscription d'environ 2 millions d'euros, dans le projet de loi de finances initiale pour 2008, au titre de la lutte contre la FCO, semble dès lors insuffisante pour couvrir l'ensemble des dépenses induites par ces mesures en 2008.

C. MISSION « OUTRE-MER »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture d'autorisations d'engagement à hauteur de 61 millions d'euros et de crédits de paiement à hauteur de 50 millions d'euros sur le programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer ».

Cette ouverture est présentée comme tirant les conséquences budgétaires des dégâts occasionnés par le passage du cyclone DEAN aux Antilles les 16 et 17 août derniers, le gouvernement ayant décidé une mobilisation du fonds de secours pour indemniser partiellement les dommages subis en Martinique, et dans une moindre mesure en Guadeloupe.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, les indemnisations financées grâce à ces crédits seront affectées pour presque 90 % aux exploitants agricoles ayant perdu des fonds et des récoltes. Le reste vise à aider les particuliers, les entreprises et les collectivités territoriales ayant subi des dommages, notamment sur des biens non assurés. Le montant de l'ouverture demeure une estimation puisque la date limite des déclarations de sinistres en préfecture était le dimanche 14 octobre 2007. Toutes les informations n'ont donc pas encore été recueillies.

Les dépenses en autorisations d'engagement et en crédits de paiement induites par les dégâts causés par le cyclone DEAN étaient difficilement prévisibles, notamment au vue de l'étendue des dommages causés, au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2007. Par ailleurs, l'urgence à ouvrir de nouveaux crédits au titre de ces dépenses se justifie entièrement par la nécessité d'apporter rapidement une aide aux territoires touchés.

D. MISSION « ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITORIALE DE L'ETAT »

Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement à hauteur de 13 millions d'euros sur le titre 2 du programme «Vie politique, cultuelle et associative» de la mission «Administration générale et territoriale de l'Etat », ainsi que l'ouverture de 51,8 millions d'euros en crédits de paiement sur les autres titres de ce programme.

Ces dispositions visent à couvrir les aléas liés aux opérations électorales, par définition difficilement prévisibles, ayant eu lieu en 2007. Le rapporteur spécial de la mission «Administration générale et territoriale de l'Etat», M. Henri de Raincourt, dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2007, avait d'ailleurs souligné la difficulté d'anticiper précisément ces dépenses.

Parmi les facteurs expliquant les écarts entre les hypothèses ayant fondé la demande de crédits lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007 et la réalisation effective, certains doivent être particulièrement relevés.

Tout d'abord, l'accroissement annuel du nombre des électeurs inscrits au 1er mars 2007 sur les listes électorales a atteint + 4,2 %, soit un niveau deux fois supérieur à celui des périodes électorales précédentes. Dans la mesure où la majorité des dépenses (hors compte de campagne) est variable et proportionnelle au nombre d'électeurs, il en résulte que l'augmentation des coûts liés à la propagande, à la mise sous pli et à l'affranchissement (représentant 60 % à 65 % du coût total des élections législatives et présidentielle) a été strictement similaire à celle du nombre des électeurs.

Par ailleurs, le nombre de votes par procuration a enregistré un doublement par rapport à 2002, avec 2,6 millions de procurations pour l'élection présidentielle et 1,4 million pour les élections législatives. Le coût de cette augmentation du nombre de votes par procuration est estimé à 4,5 millions d'euros au minimum (sans compter les procurations établies uniquement pour les élections législatives).

En outre, un écart entre les tarifs d'acheminement de la propagande électorale attendus et ceux résultant de l'appel d'offres est à déplorer. En effet, il était espéré de la mise en concurrence en 2007 une stabilité des prix par rapport aux scrutins de 2002. Or, celle-ci n'a pas eu lieu et le coût moyen du pli électoral a doublé. Au total, 60,8 millions d'euros s'avèrent nécessaires pour couvrir ce poste de dépense, malgré la recherche des grilles tarifaires les plus intéressantes (date d'envoi des plis notamment).

Les ouvertures d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement demandées sur le titre 2 (13 millions d'euros) doivent permettre de couvrir le besoin complémentaire lié à l'indemnisation des personnels, souvent non titulaires, affectés à la préparation et au déroulement des opérations électorales.

L'ouverture demandée en crédits de paiement sur les autres titres (51,8 millions d'euros) vise à assurer le financement de trois principales dépenses.

En premier lieu, elle couvrira le remboursement forfaitaire des candidats à l'élection présidentielle. Le montant de ce remboursement ne sera connu qu'après les décisions de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), prévues pour novembre 2007. Toutefois, au regard des résultats du premier tour et des droits qu'ils ouvrent en terme de remboursement, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales prévoit un budget total de 42,4 millions d'euros pour faire face à cette dépense.

En deuxième lieu, l'ouverture demandée doit permettre le remboursement des dépenses de propagande des candidats aux élections législatives au bénéfice des PME locales (imprimeurs en particulier), soit un reste à payer s'élevant à environ 7,3 millions d'euros.

En troisième lieu, il s'agit d'assurer le paiement des factures liées à l'organisation des élections et, en particulier, celles résultant de l'envoi de la propagande électorale par la Poste. Les factures relatives à l'envoi de la propagande pour les premiers tours des élections présidentielle et législatives s'élèvent à 60,8 millions d'euros et restent impayées à ce jour. Concernant les seconds tours de ces élections, un reliquat de 4,6 millions d'euros demeure à ce jour.

E. MISSION « REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

Le projet de décret d'avance prévoit l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Cette ouverture de crédits vient compléter la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite du personnel de la RATP, dont le montant prévu par la loi de finances initiale pour 2007 s'élevait à 354 millions d'euros. Revue à la baisse par rapport à la dotation de 374,11 millions d'euros de l'exercice 2006, qui s'était déjà soldé par une insuffisance de 16 millions d'euros régularisée en fin d'année, cette prévision devait s'appuyer sur la conclusion de l'adossement de la caisse au régime général et sur une stabilisation du nombre de départs en retraite. Or, aucune de ces deux conditions ne s'est réalisée en 2007.

L'adossement aurait eu pour effet de limiter le financement par le budget de l'Etat d'une part aux seules prestations spécifiques du régime - les prestations de retraite « de droit commun » étant alors payées par la CNAV, l'AGIRC et l'ARRCO à la caisse - et, d'autre part, au versement de la soulte due à la CNAV pour compenser l'écart entre les prestations et les cotisations des régimes CNAV et RATP. La caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) a suspendu les négociations en fixant comme préalable à la reprise des discussions la réforme des régimes spéciaux.

De plus, le nombre de liquidations nouvelles de retraites a augmenté de 30 %, passant de 1.493 en 2006 à 1.895 en 2007. Le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a constaté une accélération des demandes de liquidation de retraite en raison de la perspective de la réforme des régimes spéciaux alors que, traditionnellement, les agents de la RATP diffèrent leur départ au-delà de l'âge possible. L'incidence de ce comportement a été évaluée à 15 millions d'euros.

Ce mouvement de crédit est partiellement compensé, dans le cadre de la même mission, par les annulations de 35 millions d'euros sur les crédits du programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » et de 10 millions d'euros sur les crédits du programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Ces mouvements de crédits révèlent un certain déséquilibre dans la répartition des masses affectées à chacun des trois programmes de la mission, au profit du programme n° 198 qui concerne principalement les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP et qui représente 67 % des crédits de la mission. Ainsi, l'exécution du budget 2006 s'était déjà soldée par une réduction de 26,18 millions d'euros de la subvention d'équilibre à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) et par 3 millions d'euros d'annulation de crédit pour le programme n° 195. Hormis le cas particulier rencontré en 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP, ce décret d'avance traduit une difficulté récurrente d'évaluation initiale de la répartition des subventions par programme.

II. OBSERVATIONS SUR LES MISSIONS FAISANT L'OBJET D'ANNULATIONS DE CRÉDITS

Les annulations de crédits en autorisations d'engagement et crédits de paiement s'appliquent pour l'essentiel sur les crédits mis en oeuvre. Elles ont été déterminées non pas en fonction d'une quote-part des crédits gelés, mais par une analyse, programme par programme, des crédits mis en réserve susceptibles d'être annulés.

Quelques exceptions sont toutefois à mentionner. Ainsi, les missions « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » et « Transports » ont fait l'objet d'annulations excédant les mises en réserves, mais « tenant compte de l'exécution budgétaire et des possibilités contributives de chacun des programmes », selon les réponses fournies à votre rapporteur général.

Sur le programme 108 « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », 3.043.102 euros ont été annulés en plus des crédits déjà mis en réserve sur le titre 2. Le total des annulations est de 5 millions d'euros sur le programme.

Il en est de même, pour 1.960.177 euros sur le titre 2 du programme 128 « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile », et pour 5.666.331 euros sur le titre 2 du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Le total des annulations est de 2 millions d'euros sur le premier programme et de 6 millions d'euros sur le second.

S'agissant des crédits hors titre 2, des annulations excédant le montant des crédits mis en réserve sont constatées sur les missions « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », « Politique des territoires » et « Transports ».

Sur le programme 221 « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », 199.950 euros en autorisations d'engagement et 22.684.500 en crédits de paiement sont annulés en plus des crédits mis en réserve. Le total des annulations sur le programme est de 12,69 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 37,41 millions d'euros en crédits de paiement.

Sur le programme 159 « Information géographique et cartographique » de la mission « Politique des territoires », 1.966.641 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sont annulés au-delà des crédits mis en réserve. Le total des annulations sur le programme est de 5,72 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » de la mission « Transports » supporte des annulations au-delà de celles des crédits mis en réserve de 89.288.795 euros en autorisations d'engagement et de 65.050.541 millions d'euros en crédits de paiement. Le total des annulations sur le programme est de 206,64 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 182,53 millions d'euros en crédits de paiement.

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 330,5 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 367,5 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le mercredi 14 novembre 2007

Sur la base d'un rapport de motivation du gouvernement dont elle souhaite qu'il soit publié au Journal officiel, la commission des finances a examiné, au regard des conditions posées par la LOLF, le projet de décret, qui lui a été transmis le samedi 10 novembre 2007, portant ouverture de 330,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 367,5 millions d'euros en crédits de paiement afin de couvrir, pour l'essentiel, des charges consécutives aux opérations militaires extérieures (OPEX).

Sur la base des analyses contenues dans la notice explicative ci-jointe, elle a d'abord constaté que :

1. Le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'est pas dépassé ;

2. L'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement correspondantes, ainsi que certains crédits de paiement, paraît indiscutable. Elle ne permet donc pas d'attendre le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ;

3. L'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007, voté par le Parlement, est respecté : dès lors qu'elle est gagée par des annulations d'un même montant, l'ouverture des crédits susmentionnés n'appelle pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

En revanche, elle s'est ensuite interrogée sur le caractère imprévisible des dépenses pour souligner que :

4. Bien que les dépenses engagées à l'occasion d'une OPEX particulière soient fonction de facteurs difficilement prévisibles, propres à chaque zone d'opération, il n'en reste pas moins que les montants des dépenses annuelles liées aux OPEX se situent, globalement, depuis 2002 autour de 600 millions d'euros ;

5. Que, si l'on relève une insuffisance chronique des crédits inscrits à ce titre, il n'en fallait pas moins tenir compte des progrès accomplis ces dernières années dans la budgétisation des OPEX en loi de finances initiale.

Dans ces conditions, la commission des finances invite le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX. Elle rappelle à cet égard :

6. Qu'il s'agit d'une question essentielle au regard du principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF, qui doit conduire à limiter les sous-budgétisations récurrentes ;

7. Qu'il convient aussi d'éviter certains effets pervers, si, comme cela est probable, les crédits d'équipement annulés pour financer les OPEX ne sont pas devenus sans objet et devront être réouverts en loi de finances rectificative. En effet le ministère de la Défense n'ayant pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, cette pratique aboutit à la constitution d'une masse de reports qui perturbe le bon déroulement des programmes d'armement et compromet in fine la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel défini dans le modèle d'armée 2015. Ce mode de gestion des OPEX nuit à la politique d'investissement, votée par le Parlement, dans le domaine de la Défense.

Après avoir formulé ces observations, la commission des finances du Sénat a émis un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

NOTE EXPLICATIVE DE L'AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE PORTANT OUVERTURE DE 330,5 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 367,5 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT

14 novembre 2007

I. LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

A. L'OUVERTURE DE 272,5 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent décret d'avance prévoit l'ouverture de 272,5 millions d'euros de crédits de paiement et 235,5 millions d'euros en autorisations d'engagement pour financer le surcoût des opérations extérieures OPEX. Ces crédits sont ainsi décomposés :

- en crédits de paiement : 126 millions d'euros sur le titre des dépenses de personnel (titre 2), 112,55 millions d'euros sur le titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) et 34 millions d'euros sur le titre des dépenses d'interventions (titre 6) ;

- en autorisations d'engagement : 126 millions d'euros sur le titre des dépenses de personnel (titre 2), 109,5 millions d'euros sur les autres titres.

Le montant des surcoûts des OPEX, en 2007, est évalué à 681 millions d'euros, contre 627 millions d'euros en 2006. La loi de finances pour 2007 n'avait ouvert que 375 millions d'euros à ce titre, dont 360 millions d'euros au titre de la mission « Défense » et 15 millions d'euros au titre de la mission « Sécurité », programme « Gendarmerie nationale ». La dotation prévue par la loi de finances initiale pour 2007 ne couvrait donc que 55 % des besoins de financement des OPEX.

Le montant des surcoûts à couvrir devrait donc être de 306 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les crédits demandés par le présent décret d'avance, largement inférieurs, tiennent compte des marges de manoeuvres dégagées en gestion par le ministère de la défense.

Indépendamment de cette sous budgétisation patente de l'action 6, précitée, le gouvernement motive sa demande d'ouverture de crédits supplémentaires par le caractère imprévisible et urgent de la dépense.

Le gouvernement s'est prévalu de l'urgence à couvrir les dépenses relatives à des opérations en cours, qui ne lui permettrait pas de recourir à la loi de finances rectificative.

Cet argument paraît fondé dans la mesure où la ligne budgétaire relative au financement du surcoût des OPEX est intégralement consommée, et faute de ré-abondement une partie des rémunérations dues au personnel ne pourrait être payée d'ici le 31 décembre 2007.

Il souligne aussi le caractère imprévisible et aléatoire des opérations extérieures qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale.

Le gouvernement a ainsi précisé à votre rapporteur général que les surcoûts liés aux OPEX résultent en 2007 d'un certain nombre d'évènements dont l'ampleur n'était pas prévisible et qui ont notamment conduit :

- à renforcer l'opération en Afghanistan par la mobilisation du groupe aéronaval en avril et mai et par la mise en place une formation plus importante que prévue auprès de l'armée afghane ;

- à maintenir pendant toute l'année 2007 le dispositif au Liban ;

- à ne réduire que très progressivement les forces présentes en Côte d'Ivoire ;

-  et à mettre en place les forces nécessaires à l'opération Est Tchad.

Votre commission des finances estime indispensable que l'action 6 du programme 178 « Emploi et préparation des forces », ne fasse plus l'objet d'une sous budgétisation récurrente. Elle rappelle que la ministre de la défense a pris l'engagement, devant elle, le 25 octobre 2005, de parvenir à la budgétisation totale dès 2007 du surcoût des OPEX. A cet égard, elle note que la dotation prévue par le projet de loi de finances pour 2008 s'élève à 360 millions d'euros pour la mission « Défense » et 15 millions d'euros pour la mission « Sécurité », ce qui semble encore largement insuffisant.

Des progrès ont cependant été réalisés comme en témoignent les graphiques et tableau suivants.

* Estimations

Il apparaît ainsi que la part du financement des OPEX lié à l'ouverture de crédits par décret d'avance est en nette réduction, passant de 75 % du coût total des OPEX en 2005 et 2006 à 40 %en 2007.

B. EST GAGÉE PAR DES ANNULATIONS ÉQUIVALENTES SUR LE PROGRAMME « EQUIPEMENT DES FORCES »

L'ouverture de crédits supplémentaire est « gagée » par l'annulation d'un montant équivalent de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement, soit 272,5 millions d'euros en crédits de paiement et 235,5 millions d'euros en autorisations d'engagement. Elles portent sur le programme 146 « Equipement des forces ».

Votre commission des finances rappelle que ce mécanisme d'annulation de crédits d'investissement, gageant l'ouverture de crédits supplémentaires pour le financement des OPEX par décret d'avance, qui sont ensuite réouverts en loi de finances rectificative, est à l'origine du phénomène de « bosse » des reports de crédits que vos rapporteurs spéciaux de la mission « Défense » ont analysé et dénoncé.

L'absence de budgétisation initiale des OPEX obligeait, ces dernières années, le ministère de la défense à prévoir leur financement en avance de trésorerie. Les crédits nécessaires au financement des OPEX et le rétablissement des crédits gelés n'intervenaient qu'en fin d'année. Un décret d'avances sur les crédits du titre III (au sens de l'ordonnance organique de 1959) était gagé par un décret d'annulation sur le titre V (au sens de l'ordonnance organique de 1959). Les crédits annulés au titre V étaient, en général, réouverts en loi de finances rectificative. Le ministère n'avait alors pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, ce qui a entraîné la constitution de reports de crédits.

Cette pratique, en empêchant l'accomplissement des programmes d'armement et d'équipement prévus, perturbe la réalisation de la loi de programmation militaire et pourrait menacer la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel, défini par le modèle « Armée 2015 ».

On peut donc s'interroger sur l'opportunité de recourir à nouveau à des annulations massives de crédits du programme 146 « Équipement des forces », alors :

- qu'un effort important a été engagé en 2005 et 2006 pour réduire la masse des reports de crédits, le ministère de la défense étant exceptionnellement autorisé à dépenser plus que l'autorisation parlementaire annuelle ne le prévoit (au détriment des dépenses d'autres ministères, contraints de restreindre leurs dépenses pour que l'équilibre budgétaire voté soit respecté), d'une part ;

- et que pour la troisième année consécutive, le ministère de la défense devrait bénéficier d'une dérogation pour reporter des crédits dans une limite supérieure à celle de 3 % prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, conformément à son article 15, d'autre part.

En 2005, les crédits annulés par le décret d'avance du 26 septembre 2005, soit 611 millions d'euros, n'ont pas été réouverts, mais le ministère de la défense a été autorisé à dépenser 220 millions d'euros supplémentaires en investissements. Il s'agissait là d'une autorisation de consommer des reports de crédits sur ce titre, issue d'un arbitrage politique et n'ayant pas donné lieu à un acte juridique particulier. En 2006, un mécanisme similaire a permis au ministère de la défense de consommer 184 millions d'euros de reports de crédits.

En 2007, le ministère de la défense demandera que les crédits annulés soient ouverts à nouveau en loi de finances rectificative.

Votre commission des finances n'est pas favorable à ce mode de « gestion » des crédits d'investissement de la mission « Défense ».

Votre commission des finances sera donc particulièrement attentive à la répartition des annulations de crédits au sein du programme 146 « Equipement des forces », information que le gouvernement ne lui a pas transmise à ce jour. Elle veillera également à la résorption de la bosse des reports de crédits, à la pleine réalisation de la loi de programmation militaire et à l'amélioration de la sincérité du budget de la mission « Défense ».

II. L'AJUSTEMENT DES DOTATIONS EN CRÉDITS DE TITRE 2 DES PROGRAMMES DE LA MISSION « DEFENSE »

Le présent décret d'avance prévoit d'ajuster la répartition des crédits de titre 2 entre les différents programmes des missions « Défense » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Est ainsi prévue une ouverture de 95 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le titre 2 de la mission « Défense », soit 88 millions d'euros sur le programme « Préparation et emploi des forces » et 7 millions d'euros sur le programme « Equipement ».

Cette ouverture de crédits est partiellement compensée par l'annulation pour la mission « Défense » de 92 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le titre 2, soit :

73 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le titre 2 du programme « Soutien de la politique de la défense » ;

- et 19 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le titre 2 du programme « Environnement et prospective de la politique de défense ».

L'ouverture de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement nette sur la mission « Défense » s'élève donc à 3 millions d'euros. Elle est compensée par l'annulation de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement à due concurrence de ce montant sur le titre 2 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Ces mouvements de crédits viennent d'une mauvaise évaluation de la répartition des effectifs par programmes en construction budgétaire. Lors de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire le ministère de la défense ne disposait pas de systèmes d'information pour allouer finement la masse salariale aux missions et programmes qui se substituaient à l'ancien périmètre budgétaire du ministère. Le décret n° 2006-1472 du 28 novembre 2006 portant ouverture et annulation de crédits avait déjà prévu un ajustement de l'ordre de 179 millions d'euros sur le titre 2 du programme « Préparation et emploi des forces ».

Le rapport de motivation du présent décret précise que la loi de finances initiale pour 2007 n'avait « pas pu prendre en compte l'ensemble des enseignements tirés de l'exécution 2006 quant à la ventilation entre les programmes des personnels civils et militaires et des dotations en crédits de titre 2 afférents ».

Le ministère devrait terminer son exercice budgétaire en équilibre en masse salariale.

Un décret d'avance était nécessaire car il n'était pas possible de procéder par décret de virement, les sommes considérées étant supérieures à 2 % des crédits ouverts en titre 2 de chacun des programmes concernés.