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Projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

 

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUVRIERS DES PARCS ET ATELIERS ET AUX PERSONNELS TECHNIQUES SPÉCIALISÉS

Ce chapitre est consacré aux ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes (OPA) dont près des trois-quarts travaillent dans les parcs de l'équipement.

Il crée un statut commun à ces agents qu'ils relèvent de l'Etat ou des collectivités territoriales et règle les conséquences des transferts de service.

Article 10 - Personnels techniques spécialisés

L'article 10 est le point central du projet de loi. Il propose d'instituer une nouvelle catégorie d'agents publics, destinée à accueillir les OPA : celle des personnels techniques spécialisés (PTS) :

- il s'agit d'agents contractuels de droit public à durée indéterminée recrutés dans des domaines limités (cf infra).

Ce mode de recrutement sur contrat a conduit plusieurs syndicats à voter contre le projet de loi lors de son examen par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale qui l'a rejeté par vingt voix contre et sept abstentions ;

- ils sont soumis à des dispositions communes qu'ils relèvent de l'Etat et de ses établissements publics ou des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- ils occupent soit des emplois requérant des qualifications techniques particulières, soit des emplois qui n'ont pu être pourvus par des fonctionnaires et qui nécessitent des connaissances techniques spécialisées dans les domaines de la voirie routière, autoroutière, urbaine et aéroportuaire, des transports, des travaux et installations fluviaux et maritimes et des travaux de bâtiments, installations techniques et abords.

Cette novation est une dérogation au principe général du statut de la fonction publique selon lequel les emplois permanents de l'Etat et des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires civils ou militaires.

Si les fondements de ce quasi-statut commun sont fixés dans le projet de loi, l'essentiel de ses modalités sera fixé par voie réglementaire.

Le contenu du décret en Conseil d'Etat

Le décret précisera notamment :

- les modes de recrutement et de promotion professionnelle, les règles de mobilité et les garanties qui s'y attachent,

- les conditions de publicité des créations ou vacances d'emplois,

- les conditions d'emploi et de cessation d'activité,

- la composition et les modalités de fixation et d'évolution de la rémunération,

- le régime disciplinaire et les modalités de suspension des agents,

- les règles de représentation du personnel

- le régime de protection sociale.

Il importe donc que le législateur puisse se prononcer sur cet article 10 en connaissant les futures règles communes à tous les PTS.

Votre rapporteur a été saisi du projet de décret dont la rédaction, à ce jour, n'a pas été stabilisée dans le cadre interministériel. Ce texte reproduit, pour l'essentiel, les dispositions du décret du 21 mai 1965 fixant le régime des OPA :

recrutement par concours externe sur épreuves,

- période d'essai de 4 ou 6 mois selon le niveau de classification,

promotion interne par valorisation des acquis de l'expérience professionnelle ou par examen professionnel,

vacances d'emplois pourvues selon l'ordre de priorité suivant : mobilité interne, promotion interne, mobilité externe, recrutement externe,

- institution d'une commission consultative paritaire spécifique aux PTS auprès de l'autorité d'emploi,

licenciement,

Le régime indemnitaire est renvoyé à un autre décret non connu de votre rapporteur.

Le projet statutaire soulève plusieurs questions. Certaines des dispositions envisagées contreviennent ou contrarient, selon le cas, le principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi que les règles générales du statut des fonctionnaires territoriaux :

- c'est tout particulièrement le cas des modalités de recrutement puisque l'autorité territoriale se voit imposer ses choix, alors que la loi du 26 janvier 1984 lui offre la liberté de pourvoir un emploi créé ou vacant en y nommant un des candidats par voie de mutation, de détachement, de promotion interne ou d'avancement de grade ; il peut également recruter le lauréat d'un concours inscrit sur la liste d'aptitude qui -rappelons-le- est classée par ordre alphabétique pour prévoir le choix de l'exécutif local.

En fixant l'ordre dans lequel doivent être choisis les candidats pour pourvoir une création ou une vacance de poste, le projet de décret qui reprend, sur ce point, le système en vigueur, supprime la liberté de choix des élus ;

- la mise en place d'une commission consultative spécifique aux PTS, quelle que soit leur classification, peut altérer la cohésion de l'administration territoriale en distinguant ces personnels. Ce traitement particulier n'est pas un facteur d'intégration harmonieux des OPA au sein des services territoriaux.

Le projet de décret porté à la connaissance des organisations syndicales, contrarie également les attentes des personnels pour qui l'élaboration du décret aurait dû être parallèle à celle de la loi alors que les négociations ont débuté au cours de l'été 2008.

Plusieurs dispositions sont critiquées. Les syndicats veulent être soumis à un statut particulier et non à un régime contractuel. Dans la même logique, ils souhaitent limiter le recours au licenciement en en excluant le cas de suppression d'emploi.

Ainsi, ce projet de décret qui est un point-clé de l'économie du système n'est pas parvenu à réunir le consensus des parties -départements et OPA- et les nombreux entretiens conduits par votre rapporteur tant avec le ministère chargé de l'équipement qu'avec les syndicats, n'inclinent pas à entrevoir la perspective d'un prochain accord.

Or, ce dispositif, tel qu'il est conçu, entame, sur quelques points, l'équilibre du statut de la fonction publique territoriale.

Face à ce dilemme votre rapporteur, soucieux de présenter un texte qui garantisse les droits des personnels, leur permette de conduire leur carrière sans bouleverser le fonctionnement des collectivités, et après avoir examiné les divers éléments de ce dossier, a proposé à la commission des lois, d'en revenir au système de la loi du 13 août 2004, celui de la mise à disposition, assortie d'une faculté d'intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, selon les modalités ci-après :

- à la date du transfert, mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, de l'autorité territoriale des OPA exerçant leurs fonctions dans les services transférés ;

Cette mise à disposition donnera lieu à remboursement : en effet, le transfert des OPA n'est pas compensé financièrement puisqu'ils sont déjà indirectement pris en charge par les départements à travers les prestations commandées au parc ;

- droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial dans le délai de deux ans à compter de la date du transfert.

- assimilation des services effectifs accomplis dans le corps d'origine à des services accomplis dans le cadre d'accueil ;

- faculté pour l'agent qui n'a pas exercé son droit d'option ou qui a opté pour le maintien de sa qualité d'OPA, de demander à tout moment à intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, cependant, la collectivité sera libre d'accepter ou de refuser l'intégration.

L'intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale est techniquement possible. L'exemple du transfert des TOS (personnels techniciens, ouvriers et de service) et celui des personnels des services routiers des directions départementales de l'équipement l'illustre.

Le transfert des personnels TOS et DDE25(*)

- Un transfert en grand nombre : 93 000 TOS et 30.000 agents des DDE

- des adaptations statutaires :

TOS

Création de 3 nouveaux cadres d'emploi :

? agents territoriaux d'entretien et d'accueil

? agents techniques territoriaux

? agents de maîtrise territoriaux

DDE

Principes d'équivalence de grades pour permettre l'homologie entre le niveau de départ et le cadre d'accueil (fixés par décret) ;

Création d'échelons provisoires si nécessaire pour permettre, à l'agent transféré, le même déroulement de carrière que dans son emploi d'origine.

Ces agents ont opté massivement pour le statut de fonctionnaire territorial :

. personnels TOS 75 %

. personnels des DDE 80 %

Dans le cas particulier des OPA, il conviendra notamment d'affiner la grille de concordance entre leurs différents emplois et les grades du cadre d'accueil, au prix peut-être de l'adaptation de celui-ci.

Cette faculté ouverte aux personnels permet de répondre au souhait exprimé par certains d'entre eux auprès de votre rapporteur, particulièrement les jeunes agents : l'intégration dans un cadre d'emplois offre un déroulement de carrière plus ouvert et diversifié que celui que pourrait leur procurer la qualité de personnel technique spécialisé par la variété des postes offerts dans l'administration territoriale et les possibilités de mobilité au cours de la carrière. Elle permet également à l'agent de privilégier son cadre géographique s'il le souhaite.

Ce dispositif assure aux OPA d'une part, la sécurité de leur emploi que le contrat à durée indéterminée ne leur garantit pas juridiquement et d'autre part, le bénéfice d'un véritable statut que ne leur offre pas la qualité d'agent contractuel de droit public prévu par l'article 10 du projet de loi pour les personnels techniques spécialisés. Cette revendication a été formulée, à plusieurs reprises, auprès de votre rapporteur

Le système proposé d'une mise à disposition assortie d'intégration préserve enfin la liberté de choix des agents transférés : ceux qui souhaiteront conserver leur qualité d'OPA pourront la maintenir ; d'autres poursuivront des perspectives de carrière différentes et pourront opter pour le statut territorial.

Telle est l'économie de l'amendement, équilibré et respectueux des attentes des partenaires que votre commission des lois vous présente à l'article 10

Elle vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 - Mise à disposition transitoire des OPA

L'article 11 vise à régler la situation des OPA travaillant dans les services transférés aux départements dans le cas où le décret statutaire des personnels techniques spécialisés visé à l'article 10 ne serait pas en vigueur à la date du transfert du parc.

Les ouvriers des parcs et ateliers seraient alors mis à disposition de plein droit et placés sous l'autorité fonctionnelle de l'organe exécutif de la collectivité bénéficiaire du transfert.

Il y aurait lieu, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat, à remboursement à l'Etat de ces charges de personnels : en effet, elles ne sont pas compensées financièrement en raison de leur prise en charge par le compte de commerce et donc de leur facturation aux départements pour les prestations effectuées, pour leur compte, par le parc (cf. supra art. 6).

Votre commission des lois ayant repoussé le statut commun des personnels techniques spécialisés au profit d'une mise à disposition avec faculté d'intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale, les dispositions de l'article 11 sont devenues inutiles.

En conséquence, elle vous propose de supprimer l'article 11.

Article 12 - Entrée en vigueur du décret relatif aux personnels techniques spécialisés

L'article 12 tire les effets de l'entrée en vigueur du décret relatif aux personnels techniques spécialisés.

1. L'acquisition de la qualité de personnels techniques spécialisés

Elle est automatique :

- l'ensemble des OPA, qu'ils soient en activité ou placés dans une autre position administrative à la date d'entrée en vigueur du décret prévu à l'article 10, deviennent de plein droit, à cette même date, « personnels techniques spécialisés ». Aucun droit d'option ne leur est donc reconnu.

- ils relèvent, en conséquence, soit de l'Etat ou de ses établissements publics, soit de la collectivité bénéficiaire du transfert ;

- il est mis fin aux mises à disposition effectuées dans le cadre des transferts de la loi du 13 août 2004 en en différant cependant la date pour des motifs d'ordre budgétaire : ces personnels deviennent de plein droit agents de la collectivité ou du groupement bénéficiaire le 1er janvier de l'année suivant la date d'entrée en vigueur du décret ou si le transfert des services intervient postérieurement, à la date de celui-ci. L'Etat continue à les rémunérer jusque là.

Ces transferts sont intervenus dans les domaines des ports, des aérodromes et des voies d'eau.

Près d'un quart des OPA (2.000 environ) sont dits « hors compte de commerce (HCC) », c'est-à-dire qu'ils travaillent en dehors des parcs de l'équipement : 80 % d'entre eux sont en fonction dans les services de navigation, maritimes. les bases aériennes, 10 % dans les directions interdépartementales des routes (DIR) et 10 % dans les centres d'études techniques.

Emplois des OPA dans les services navigation,
maritime et bases aériennes

Les emplois dans les services HCC se répartissent selon la même structure que dans les parcs routiers.

Les niveaux ouvrier et maîtrise sont organisés en trois filières :

- la filière atelier : entretien et réparation de véhicules et d'engins,

- la filière exploitation : conduite ou utilisation d'engins et de matériels de chantier,

- la filière magasin : techniques du matériel et des achats, gestion des stocks.

Le niveau technicien est caractérisé par les différents métiers exercés selon les services.

Les domaines d'intervention des OPA HCC sont :

- la voirie aéroportuaire,

- les travaux et installations fluviaux et maritimes (écluses, barrages, phares et balises ...),

- les travaux de bâtiment, installations techniques et abords.

Dans les ateliers travaillent des OPA qualifiés notamment en mécanique, hydraulique, chaudronnerie, électricité, électronique ; pour l'entretien des bâtiments, ils sont qualifiés selon les différents corps d'état (peinture, plomberie, électricité, climatisation. ...).

Les OPA assurent l'exploitation, la maintenance et le suivi des ouvrages, des équipements de signalisation et sécurité maritime, y compris sous-marins, surveillance du domaine public maritime, la gestion de pistes aériennes (entretien, logistique, ravitaillement...).

Source : MEEDDATT

2. Le maintien de certaines garanties

Les OPA conservent, à titre individuel, le bénéfice de leur régime indemnitaire et de primes et de leur régime spécial de retraite (les pensions versées par le fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat).

L'article 12 précise que le montant des cotisations salariales est identique à celui des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les ouvriers stagiaires à la date d'entrée en vigueur du décret de l'article 10 :

- d'une part, ils accomplissent une période d'essai de la durée fixée par leur nouveau régime de personnels techniques spécialisés sur laquelle s'impute celle du stage déjà effectué en qualité d'OPA ;

- à la fin de la période d'essai, ces agents peuvent demander l'affiliation au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Si l'article 11 est muet sur ce point, on peut légitimement supposer que pour relever du fonds spécial, l'intéressé doit avoir été préalablement titularisé.

3. Les conditions d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur souhaite attirer l'attention du gouvernement sur les difficultés entraînées par le transfert des OPA pour les départements.

Ces agents, en effet, relèvent d'un régime de retraite complexe. Leur transfert implique celui de la gestion de leurs droits à pension à la collectivité bénéficiaire du transfert. Actuellement, le ministère dont ils relèvent, assure la gestion des droits, leur liquidation et établit le relevé individuel de situation qui doit être désormais adressé aux affiliés tous les cinq ans. Or, les administrations territoriales n'assument pas cette compétence qui est exercée, pour leurs agents, par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. La transmission des tâches concernant les droits à pension impliquera, pour les départements, la mise en place de nouveaux services. Il serait plus judicieux de prévoir la poursuite, par le ministère, de la gestion des droits à pension des anciens OPA pour deux raisons : celui-ci dispose des compétences correspondantes et il devra toujours gérer ses propres agents OPA.

Pour les raisons exposées à l'article 11, votre commission des lois vous propose de supprimer l'article 12.

Article 13 - Coordination

Il s'agit d'un article de coordination qui tire les conséquences de la création, par l'article 10, de la catégorie des personnels techniques spécialisés. Il étend à ces derniers le bénéfice de la mise à disposition individuelle prévue par l'article 107 de la loi du 13 août 2007, dès la date du transfert des services aux régions et départements, pour les personnels y travaillant.

Cette disposition transitoire vise à couvrir la période s'écoulant entre l'entrée en vigueur du décret créant les personnels techniques spécialisés et la fin des mises à disposition de la loi du 13 août 2004 puisque l'article 12 a reporté celle-ci au 1er janvier suivant la date d'effet du décret.

En raison de la suppression, par votre commission, des dispositions instituant le « statut » des personnels techniques spécialisés, il vous est proposé de supprimer l'article 13.

Article additionnel après l'article 13 - Clause de « revoyure »

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a retenu le principe de l'établissement d'un état des lieux, au terme d'un délai de cinq ans à compter du transfert, de la situation des anciens OPA des parcs de l'équipement, mis à disposition ou intégrés.

Il pourrait permettre, le cas échéant, de procéder aux ajustements nécessaires.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des lois vous propose d'insérer après l'article 13.

* 25 Cf. rapport d'information n° 62 (2006-2007) de M. Eric Doligé au nom de l'Observatoire de la décentralisation, sur le transfert des personnels TOS et celui des personnels des DDE.