Article 9 (Chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme) - Verdissement et renforcement des schémas de cohérence territoriale
Commentaire : cet article réforme les schémas de cohérence territoriale en leur assignant des objectifs environnementaux plus exigeants, en leur donnant la possibilité d'être plus prescriptifs et en étendant le contrôle exercé par le préfet.
I. Le droit en vigueur
1 - Les schémas de cohérence territoriale : des documents d'orientation
L'institution des schémas de cohérence territoriale (SCOT) par la loi du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains correspond à la recherche d'un outil de planification stratégique capable de coordonner et de mettre en cohérence dans un projet les différentes politiques publiques contribuant au développement d'un territoire local.
Conformément à cette vocation stratégique et transversale, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) d'un SCOT fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacement des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile (article L. 122-1 du code de l'urbanisme).
Un document d'orientations générales (DOG), régi par l'article R. 122-2, formule ensuite les conditions de mise en oeuvre du PADD :
- il précise les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés, ainsi que les grands équilibres entre espaces urbanisés ou à urbaniser et espaces naturels, agricoles et forestiers ;
- il définit, notamment, les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux, à la cohérence entre l'urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations des commerces et des autres activités économiques ;
- il peut définir les grands projets d'équipement et de services, en particulier de transport, impliqués par ces objectifs.
Conçus en rupture avec les schémas directeurs, qui avaient eu tendance à devenir des « super POS », les SCOT sont des documents qui ne comportent pas, sauf dans des cas étroitement circonscrits, de normes règlementant l'usage des sols et opposables directement aux personnes.
2 - Les SCOT, des documents prenant en compte les objectifs du développement durable
Les objectifs de développement durable sont présents dans le dispositif des SCOT.
- Parmi les missions que leur assigne l'article L. 122-1, les SCOT déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers ; apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement et définissent les objectifs relatifs à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques. C'est d'ailleurs dans ce domaine de la protection des espaces que les prescriptions des SCOT peuvent se faire les plus contraignantes. Ils peuvent en effet déterminer les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains à protéger et en définir la localisation ou la délimitation (alinéa 5 de l'article L. 122-1). Dans les zones de montagne, ils peuvent aussi définir la localisation, la consistance et la capacité globale d'accueil et d'équipement des unités touristiques nouvelles (alinéa 10 du même article).
- Les SCOT sont soumis à l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme.
- Enfin, les SCOT disposent d'un outil destiné à favoriser une utilisation économe de l'espace : les règles d'urbanisation conditionnelle. Ils peuvent en effet subordonner l'ouverture à l'urbanisation de zones naturelles ou agricoles et les extensions urbaines, à la création de dessertes en transports collectifs et à l'utilisation préalable de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements (alinéa 6 de l'article L. 122-1).
3 - La question de la pertinence des périmètres
Le périmètre des SCOT doit se rapprocher le plus possible du périmètre des aires urbaines pour inclure non seulement les agglomérations mais aussi, en périphérie, les zones sous influence urbaine. C'est en effet à l'échelle de ces larges territoires que se déterminent les logiques socioéconomiques de déplacement et d'implantation résidentielle ou commerciale et c'est donc à ce niveau qu'il faut mettre en oeuvre la régulation de la consommation d'espace et des flux de déplacements. Une définition trop restreinte du périmètre, en rendant possible l'installation d'activités (notamment commerciales) ou de zones résidentielles à la lisière du SCOT, crée les conditions d'un développement urbain non contrôlé.
Une des difficultés d'élaboration des SCOT est cependant de faire coïncider leur périmètre avec la totalité du territoire sous influence urbaine. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme, les SCOT sont en effet élaborés à l'initiative d'un ensemble de communes ou de leurs groupements compétents. Cet engagement étant volontaire, l'étendue du périmètre du SCOT dépend donc de la capacité du projet à fédérer les communes, singulièrement celles qui se trouvent sur les marges du périmètre préfiguré.
Pour faciliter la constitution d'un périmètre pertinent, le législateur a prévu plusieurs dispositions :
- L'article L. 122-2 du code de l'urbanisme institue un principe d'urbanisation limitée en vertu duquel, dans les communes non couvertes par un SCOT situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1 er juillet 2002 ou une zone naturelle. Il ne peut pas non plus, dans ces communes, être délivrée d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce ni de celle prévue à l'article 30-2 du code de l'industrie cinématographique. Le caractère incitatif de ce principe est cependant atténué par une définition restrictive de son champ d'application, puisque la référence est celle de la proximité d'une agglomération de plus de 50 000 habitants.
- Un autre mécanisme incitatif est que, pour leur exécution, les SCOT peuvent être complétés en certaines de leurs parties par des schémas de secteur qui en détaillent et en précisent le contenu (dernier alinéa de l'article L. 122-1,). Ainsi se dessine en quelque sorte un mécanisme de subsidiarité, puisque chaque schéma de secteur transpose le schéma commun pour l'adapter aux spécificités de son territoire particulier.
- La pertinence des périmètres est également recherchée à travers des règles relatives à la continuité territoriale. L'article L. 122-3 du code de l'urbanisme dispose que le périmètre d'un SCOT constitue un territoire d'un seul tenant et sans enclave, hormis dans quelques cas particuliers prévus par les textes. Les communes ou groupements de communes qui entreprennent l'élaboration d'un SCOT sont par ailleurs tenues de prendre en compte les périmètres administratifs déjà existants (ceux des groupements de communes non compétents en matière de SCOT, des agglomérations nouvelles, des pays, des parcs naturels, des autres SCOT, schémas de développement commercial (SDC), programmes locaux de l'habitat (PLH) et plans de déplacements urbains (PDU). Ils doivent enfin prendre en compte les déplacements urbains, c'est-à-dire la réalité du fonctionnement des agglomérations. Si ces dispositions dénotent un souci de délimiter un territoire pertinent, elles n'ont cependant qu'un caractère relativement vague, puisqu'il ne s'agit que d'une obligation de prise en compte, notion au contour relativement flou.
- Le contrôle préfectoral constitue un ultime mécanisme permettant de favoriser la définition d'un territoire pertinent. Le périmètre arrêté est en effet soumis au préfet, qui recueille l'avis du ou des conseils généraux concernés et « publie » le périmètre après avoir vérifié qu'il permettait bien une mise en cohérence des questions d'habitat, d'urbanisme, de développement économique, de déplacements et d'environnement (IV de l'article L. 122-3). Le préfet ne dispose certes pas d'un pouvoir de substitution, comme, par exemple, modifier d'autorité le périmètre, mais il peut ne pas publier ce périmètre, ce qui bloque la procédure d'élaboration du SCOT. En pratique cependant, les préfets font un usage rare de ce pouvoir.
4 - Les SCOT comme outils de mise en cohérence des politiques publiques : portée et limites
En théorie, les SCOT sont les documents « maîtres », ceux qui fixent les orientations s'imposant aux documents de planification sectoriels ou communaux (plans locaux d'urbanisme, plans de déplacements urbains, programmes locaux de l'habitat). L'article L. 122-1 du code de l'urbanisme dispose en effet que tous ces documents doivent être compatibles avec les SCOT.
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Régi par les articles 28 et suivants de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982, le plan de déplacements urbains (PDU) a pour objectif d'assurer un équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part. Pour cela, il définit les principes de l'organisation des différents modes de transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement à l'intérieur d'un périmètre dit de transports urbains. Il précise également les moyens à mettre en oeuvre dans le cadre de cette politique (aménagement et exploitation de la voirie, gestion du transport et de la livraison des marchandises, organisation du stationnement, etc.). Régi par les articles L. 302-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, les programmes locaux de l'habitat (PLH) sont établis par les établissement publics de coopération intercommunale pour l'ensemble des communes membres (obligatoirement dans les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants). Ils définissent, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. Les PLH indiquent également les moyens, notamment fonciers qui seront mis en oeuvre par les communes ou les EPCI compétents en matière d'urbanisme pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, en précisant les objectifs d'offre nouvelle, les actions à mener en vue de l'amélioration et de la réhabilitation du parc existant, qu'il soit public ou privé, les actions et opérations de renouvellement urbain ou bien encore les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières. |
Dans les faits cependant, l'articulation des PLH, des PDU et des SCOT rencontre parfois certaines difficultés.
La première tient à la portée même de la notion juridique de compatibilité s'agissant d'un document d'orientation. Les SCOT déterminent en effet en termes généraux des objectifs dont il est parfois difficile d'appréhender ce qu'ils autorisent ou interdisent concrètement à un niveau de territoire et de gouvernance inférieur. Cette notion de compatibilité aurait sans doute une portée plus significative si les SCOT étaient plus prescriptifs (c'est-à-dire s'ils traduisaient de manière plus concrète leurs objectifs et leurs priorités stratégiques, par exemple en les quantifiant, en précisant leur contenu, leur localisation géographique ou encore leur calendrier de réalisation). La vérification du lien de compatibilité pourrait alors porter sur des points définis.
La seconde difficulté tient à la grande diversité des acteurs et des procédures que les SCOT sont censés mettre en cohérence. Les autorités chargées de l'élaboration des SCOT, des PLH, des PDU et des PLU ne sont en effet généralement pas les mêmes ; les périmètres couverts par ces divers documents ne coïncident pas forcément, non plus que leur durée de vie. Or, s'il existe bien des mécanismes de concertation chargés de prévenir l'apparition d'incohérences, ces mécanismes sont incomplets. Ainsi, lors de l'élaboration d'un PDU, l'article 28-2 de la LOTI prévoit d'associer plusieurs acteurs (services de l'Etat, régions et départements au titre de leur qualité d'autorités organisatrices de transport et de gestionnaires d'un réseau routier, représentants des professions et des usagers des transports, associations représentant des personnes handicapées ou à mobilité réduite, chambres de commerce et d'industrie et associations agréées de protection de l'environnement), mais, bizarrement, pas l'établissement public en charge de SCOT. De même, lors de l'élaboration d'un PLH, l'article L. 302-2 du code de l'habitat et de la construction ne prévoit pas expressément l'association des SCOT. Enfin, aucune disposition n'existe pour préciser ce qui se passe lorsqu'un SCOT est approuvé après l'approbation d'un PLH ou d'un PDU et qu'il en résulte une incompatibilité : quelle sont les modalités de mise en compatibilité du document inférieur, notamment en termes de délais ? La loi est silencieuse sur cette question.
Au total, on peut reprendre sur ce point une des conclusions formulées dans le rapport du comité opérationnel « urbanisme » : en l'état du droit, « en dépit de leur compatibilité obligatoire en termes de contenu, les documents de planification urbaine (SCOT, PLH, PDU) n'ont pas une portée harmonisée.
II. Le dispositif du projet de loi
1 - Une ébauche de codification
Sans s'attarder sur cet aspect, on doit signaler, à titre préliminaire, que l'article 9 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement apporte de nombreuses améliorations rédactionnelles au chapitre consacré aux SCOT dans le code de l'urbanisme. Le Gouvernement s'est manifestement livré à un début de travail de codification, une bonne partie des dispositions figurant dans les articles nouveaux, numérotés de L. 122-1-1 à L. 122-1-14, ne faisant que reprendre le contenu actuel du long article L. 122-1. Cette « codification » ne s'est néanmoins pas faite à droit constant et de nombreuses dispositions nouvelles se mêlent aux dispositions anciennes, ce qui rend la distinction des unes et des autres difficile.
2 - Des SCOT confortés en tant qu'outil d'aménagement durable du territoire
L'ensemble des dispositions nouvelles concernant les SCOT s'organise autour d'une idée directrice : renforcer leur rôle en tant qu'outil de planification au service de l'aménagement durable des territoires . Ce renforcement passe par :
- la définition d'objectifs environnementaux plus exigeants ;
- une accentuation de leur caractère prescriptif ;
- un renforcement du contrôle du préfet dans l'élaboration et le suivi des schémas ;
- une adaptabilité améliorée grâce à l'introduction d'une nouvelle procédure de modification.
A - Des objectifs environnementaux plus exigeants
Ces objectifs, qui figurent dans le projet d'aménagement et de développement durable des SCOT (alinéa 1 du nouvel article L. 122-1-3), incluent désormais la protection des ressources naturelles et la préservation et la restauration des continuités écologiques.
L'accent est mis tout particulièrement sur la consommation d'espace, puisque les SCOT, à travers leur document d'orientation et de programmation, doivent désormais fixer des objectifs chiffrés de limitation de cette consommation, éventuellement ventilés par secteurs géographiques (alinéa 4 du nouvel article L. 122-1-5).
Le 7° du I de l'article 9 du projet de loi, relatif à l'évaluation des résultats des SCOT, prévoit par ailleurs que l'établissement public chargé de la gestion du SCOT procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment du point de vue de l'environnement et de la maîtrise de la consommation d'espace , au plus tard dans un délai de 12 ans après l'entrée en vigueur du schéma. Cette analyse devra être communiquée au public et à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement.
Enfin, le nouvel article L. 122-1-12, qui précise comment les SCOT s'insèrent dans la hiérarchie des normes d'urbanisme, dispose que ceux-ci doivent prendre en compte les schémas de cohérence écologique et les plans climat territoriaux.
B - Des SCOT plus prescriptifs pour mieux encadrer les documents inférieurs
Cette transformation des SCOT, qui avait été envisagée au cours du processus du Grenelle (le rapport du COMOP « urbanisme » préconisait de donner aux SCOT une dimension « pré-opérationnelle ») se manifeste symboliquement par la transformation du « document d'orientations générales » en un « document d'orientation et de programmation ».
Plus concrètement, l'article 9 du projet de loi prévoit désormais que les SCOT :
- définissent des grands projets d'équipements et de services, alors que le 6 ème alinéa de l'actuel article L. 122-1 parle seulement de possibilité de définir ces grands projets (IV du nouvel article L. 122-1-5) ;
- définissent des projets d'équipements et de dessertes de transports collectifs (1 er alinéa du nouvel article L. 122-1-8) ;
- déterminent les offres de logements nouveaux répartis par secteurs et les objectifs en matière de réhabilitation (nouvel article L. 122-1-7, a)
- déterminent des objectifs chiffrés de consommation de l'espace.
Par ailleurs, l a possibilité pour les SCOT d'imposer aux PLU des règles d'urbanisation conditionnelle est renforcée. Aujourd'hui, les SCOT peuvent seulement déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs. L'article 9 complète cette disposition par toute une série de nouvelles règles d'urbanisation conditionnelle qui autorisent les SCOT à :
- imposer, préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau, l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux d'électricité, d'eau ou d'assainissement, ou la réalisation d'une étude d'impact (III du nouvel article L. 122-1-5) ;
- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées (IV du même article) ;
- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques (IV du même article).
Le renforcement du caractère prescriptif des SCOT se manifeste également par la possibilité de définir des normes parfois très précises relatives à la densité d'occupation de l'espace . L'article 9 prévoit ainsi que les SCOT puissent :
- fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols dans certains secteurs délimités en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales et agricoles ; dans les secteurs ainsi délimités, les règles des plans locaux d'urbanisme qui seraient contraires aux normes minimales fixées par le SCOT deviendraient inopposables dans un délai de vingt-quatre mois (VI de l'article L. 122-1-5) ;
- sous réserve d'une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction (VII de l'article L. 1221-1-5) ;
- préciser, en fonction de la desserte en transports publics réguliers et, le cas échéant, en tenant compte de la destination des bâtiments, les obligations minimales ou maximales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer, ainsi que les obligations minimales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules non motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer (ces dispositions n'étant pas applicables dans les territoires couverts par un plan local d'urbanisme comprenant un plan de déplacements urbains) ;
- définir, par secteur, des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère applicables en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu (nouvel article L. 122-1-6).
Comme on peut le constater, certaines de ces dispositions ne se contentent pas d'encadrer les conditions dans lesquelles les PLU peuvent déterminer l'affectation des sols : elles permettent aux SCOT de réglementer directement eux-mêmes les formes urbaines et de définir des normes opposables aux tiers. Le SCOT entre alors dans le domaine du droit du sol .
Il faut bien préciser toutefois que le caractère plus directif conféré aux SCOT est optionnel : les établissements publics ou les syndicats mixtes en charge des schémas peuvent faire le choix de définir des normes plus contraignantes que devront respecter les PLU, voire qui deviendront opposables aux personnes, mais n'y sont pas contraints.
C - Un renforcement des pouvoirs du préfet dans l'élaboration et le suivi des SCOT
Le préfet intervient dans l'élaboration d'un SCOT à deux niveaux : en phase initiale pour valider le projet de périmètre ; en phase finale pour valider le contenu du schéma au regard des obligations légales qu'il doit respecter. C'est à ces deux niveaux que l'article 9 du projet de loi prévoit de renforcer les pouvoirs préfectoraux.
Ainsi, en amont , le 3° du I de l'article 9 prévoit de créer dans le code de l'urbanisme un article nouveau (L. 122-5-1) qui autorise le préfet à demander aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents d'élaborer un périmètre quand il estime, au vu des demandes de dérogations à la règle de l'urbanisation limitée, que l'absence d'un SCOT est de nature à nuire gravement à la cohérence des politiques d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de transport et de déplacement et de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ce même article autorise le préfet, pour des motifs analogues, à demander aux communes couvertes par un SCOT de délibérer sur l'extension de son périmètre.
Les communes ou groupements de communes concernés ont alors six mois, à compter de la demande du préfet, pour proposer la délimitation ou l'extension du périmètre, faute de quoi le préfet se substitue à elles pour arrêter lui-même un projet de délimitation après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale. Les communes ou EPCI concernés ont alors un nouveau délai de trois mois pour se prononcer sur ce projet selon la règle de la majorité qualifiée requise par le III de l'article L. 122-3. Ces nouvelles dispositions constituent ainsi un outil puissant pour créer des SCOT là où il n'en n'existe pas ou pour étendre leur périmètre là où celui-ci n'est manifestement pas pertinent.
En aval de la procédure d'élaboration , le 5° de l'article 9 modifie l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme pour introduire de nouveaux motifs susceptibles de justifier l'opposition du préfet à l'entrée en vigueur d'un SCOT, à savoir :
- la contradiction du SCOT avec un projet d'intérêt général (PIG) déclaré ; de manière étonnante en effet, jusqu'à présent, le porter à connaissance du préfet signalait l'existence des PIG pendant l'élaboration du SCOT mais la contradiction de ce dernier avec un PIG ne faisait pas expressément partie des possibles motifs de refus d'entrée en vigueur ;
- la consommation excessive d'espace, notamment parce que le SCOT n'aurait pas prévu la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs ;
- la non garantie de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques.
Enfin, l'article 9 du projet de loi insère un nouvel article L. 122-15-1 dans le code de l'urbanisme afin que le préfet procède, le cas échéant, à la mise en compatibilité d'un SCOT avec des normes d'urbanisme supérieures . Selon cette nouvelle procédure, lorsque le schéma de cohérence territoriale doit être révisé ou modifié pour être rendu compatible avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe l'établissement public chargé de la gestion du SCOT, qui dispose alors de trois mois pour faire savoir s'il entend opérer la modification rendue nécessaire. Dans la négative, ou en l'absence de réponse, le préfet peut engager et approuver la modification, après avis de l'établissement public et enquête publique. Il en est de même si l'établissement public, dans un délai de vingt-quatre mois après la notification initiale du préfet, n'a toujours pas approuvé un projet modifié malgré son intention exprimée de le faire. Ces dispositions nouvelles viennent combler un vide juridique, puisque, jusqu'à présent la loi inscrivait les SCOT dans une hiérarchie normative mais sans prévoir expressément ce que devenaient leurs prescriptions en cas de contradiction avec les normes supérieures.
D - Une procédure de modification simplifiée
Depuis la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, la modification d'un SCOT (c'est-à-dire un changement qui n'affecte pas son économie générale) est possible selon une procédure simplifiée : l'établissement public en charge du SCOT adopte cette modification par délibération après enquête publique. Le 6° du I de l'article 9 du projet de loi prévoit de simplifier encore cette procédure de modification, puisque, dans le cas où la modification ne concerne qu'une ou plusieurs communes (ou EPCI) parties prenantes au SCOT, la procédure d'enquête publique peut être n'être organisée que sur le(s) territoire(s) concerné(s).
III. La position de votre commission
Votre commission estime que les SCOT sont des outils pertinents pour définir les conditions d'occupation de l'espace dans les zones urbaines, péri-urbaines et même rurales . À cet égard, les interrogations et les critiques qui ont pu accompagner leur mise en place au début des années 2000 ne sont plus d'actualité : avec une dizaine d'années de recul, les retours d'expérience dont on dispose attestent que les communes ou les EPCI qui se sont lancés dans l'élaboration d'un SCOT en ont retiré d'importants bénéfices en termes de rationalisation de leur projet de développement et d'amélioration des relations intercommunales.
Ce constat suffirait à lui seul à justifier la volonté de consolider la place des SCOT au sein de la hiérarchie des documents d'urbanisme. Mais le renforcement des SCOT est également une nécessité du point de vue écologique : la réussite du Grenelle implique en effet qu'on renforce les objectifs environnementaux des documents d'urbanisme et qu'on dote ces derniers d'outils nouveaux pour les réaliser. Or, cette invention d'un « urbanisme durable » repose en grande partie sur une adaptation de l'outil « SCOT » aux nouveaux enjeux.
Votre commission approuve donc nombre des dispositions nouvelles qui figurent dans l'article 9 du projet de loi, qu'il s'agisse de l'assignation d'objectifs environnementaux nouveaux aux SCOT, du développement des règles qui mettent en cohérence urbanisation, transports et équipements ou encore du renforcement du contrôle préfectoral sur la pertinence des périmètres. Dans ces conditions, les vingt-cinq amendements adoptés par votre commission au texte de l'article 9 n'expriment pas une méfiance ou une opposition à la réforme proposée mais au contraire le souhait d'aller plus loin et plus vite dans la direction tracée par le texte du Gouvernement .
Faisant le constat que le SCOT est un outil d'aménagement, aujourd'hui, utile et, demain, indispensable, votre commission a ainsi voulu :
- faciliter leur généralisation sur tout le territoire ;
- conforter leur fonction de document maître autour duquel s'organise la cohérence des autres documents d'urbanisme ;
- étoffer les objectifs qui leur sont assignés.
Sur le premier point , celui de la généralisation des SCOT , votre commission est partie du constat qu'en dépit de leur impact positif sur la cohérence des politiques locales d'aménagement, les SCOT ne couvraient même pas 10 % du territoire. On comptait ainsi, au 1 er janvier 2009, seulement 82 SCOT approuvés, sur 3 563 communes, 48.000 km² et comptant 10,5 millions d'habitants.
Sur proposition de votre rapporteur, mais également de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, et de MM. Jacques Muller et Jean Desessard et Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet, votre commission a donc décidé de renforcer l'incitation pour les communes à entrer dans un SCOT en modifiant la portée de la règle dite de l'urbanisation limitée définie à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme. Cette règle concernera les communes situées à moins de 15 kilomètres d'une agglomération de 15 000 habitants (contre 50 000 habitants auparavant). Pour éviter que cette nouvelle règle n'entraîne un « gel » des territoires concernés, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a décidé que son entrée en vigueur serait repoussée au 1 er janvier 2017 : cela laissera aux communes le temps d'élaborer un schéma de cohérence territoriale. Toujours sur proposition de votre rapporteur, pour donner plus de poids à l'incitation à élaborer un SCOT, votre commission a limité les possibilités de dérogation à la règle de l'urbanisation limitée en prévoyant que les dérogations accordées par un SCOT en cours d'élaboration ne seront plus possibles après le 31 décembre 2016. Les communes engagées dans l'élaboration d'un SCOT ont donc désormais intérêt à se presser d'achever cette élaboration.
Sachant que l'élaboration d'un SCOT représente un coût non négligeable, surtout pour les petites communes ; selon une étude réalisée en 2007, les SCOT ruraux ont un coût de 3,30 euros par habitant pour les SCOT très ruraux et de 3,70 euros par habitant pour les SCOT ruraux structurés et il apparaît souhaitable d'accompagner la généralisation des SCOT par des mesures de soutien financier à l'élaboration de ces documents. C'est pourquoi votre commission, par la voix de votre rapporteur, a rappelé au ministre, au cours de la réunion d'examen du titre I du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, que le Gouvernement, lors de la séance publique du 27 novembre 2008 consacrée à l'examen du projet de loi de finances, par la voix de M. Dominique Bussereau, en réponse à un amendement déposé par M. Jean Bizet, s'était engagé, à mettre en place un dispositif d'aide financière pour la mise en place des SCOT : « Nous sommes tous attachés aux SCOT, qui jouent un rôle très important, surtout depuis le Grenelle de l'environnement. Il est certain que leur élaboration représente un investissement de temps et d'argent. Je vous indique, monsieur Bizet, que l'Etat accompagnera financièrement leur mise en place. Nous n'avons pas encore déterminé les modalités de ce soutien. Nous pensons, à ce stade, que le critère de la population doit être bien sûr pris en compte, mais que d'autres critères de développement durable sont également à considérer : la modération de la consommation de l'espace, la sobriété énergétique, etc. En tout état de cause, nous trouverons une solution, et cette discussion prendra place dans l'examen du projet de loi « Grenelle II » .
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La loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 a créé un dispositif de soutien financier à la réalisation des SCOT. Ce dispositif est entré en application le 1 er janvier 2004 et a duré jusqu'au 31 décembre 2007. La circulaire n° 2004-5 UHC/PS2/4 du 28 janvier 2004 en a fixé les modalités d'octroi et de calcul. La dépense subventionnable comprend l'ensemble des études nécessaires à l'établissement d'un SCOT, y compris les dépenses annexes : confection de fonds de plan, reproduction des documents... Elle ne comprend pas les dépenses effectuées en régie. Pour chaque SCOT, la subvention allouée ne peut dépasser un plafond calculé comme suit : - 1 € par habitant pour la tranche de population éligible inférieure à 100 000 habitants, - à 0,85 € par habitant pour la tranche de population éligible supérieure ou égale à 100 000 habitants. Conformément aux dispositions du décret n° 99-1060 du 16.12.1999 (et notamment son article 10), modifié par le décret du 18.04.2003, le montant de la subvention de l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable. Le tableau suivant indique les montants de la participation de l'Etat pour les quatre années de mise en place de ce dispositif d'aide à hauteur d'1 € par habitant : Crédits inscrits (millions d'euros) 2004 : 3,220 2005 : 3,595 2006 : 3,000 2007 : 2,001 |
Constatant que le texte du Grenelle II ne comporte aucune disposition en ce sens, votre commission indique qu'elle introduira elle-même les dispositions nécessaires lors de l'examen en séance publique si les mesures promises ne sont pas proposées par le Gouvernement.
S'agissant du deuxième point , qui a trait à la fonction de document maître des SCOT , votre commission a adopté plusieurs amendements visant à améliorer la cohérence d'ensemble des documents d'urbanisme en renforçant les capacités d'orientation des SCOT .
Ainsi, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements qui visent à associer systématiquement la personne publique en charge de la gestion des SCOT à l'élaboration des plans de déplacements urbains (PDU) et des programmes locaux de l'habitat (PLH). Deux autres amendements ont permis de combler certains vides juridiques, soit en ce qui concerne la procédure de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec un SCOT, soit en ce qui concerne le lien entre les SCOT et les directives paysagères.
Sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés , votre commission a aussi adopté :
- un porter-à-connaissance systématique du document d'orientation et de programmation du SCOT à toutes les communes, en vue de l'amélioration de la compatibilité avec les PLU ;
- une disposition permettant à l'établissement public en charge d'un SCOT, lorsque le périmètre de ce dernier regroupe plusieurs autorités organisatrices de transports urbains, d'exercer la compétence prévue à l'article 30-1 de la LOTI « de coordination des services, de mise en place d'un système d'information à l'intention des usagers et de recherche de la création d'une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés ». Elle a enfin émis un vote favorable sur la proposition d'amendement déposée par les mêmes auteurs autorisant l'établissement en charge d'un SCOT à saisir le Préfet pour qu'il engage la procédure d'extension du périmètre prévue à l'article L. 122-5-1.
Toujours dans le souci de clarifier les liens entre les SCOT et les autres documents d'urbanisme, votre commission s'est attachée à ce que les SCOT demeurent des documents d'orientation sans empiéter sur le domaine propre des plans locaux d'urbanisme (PLU). En effet, s'il est bon que les SCOT puissent préciser suffisamment les orientations et les objectifs du territoire pour que ceux-ci soient transcrits dans les PLU, ils doivent néanmoins laisser aux PLU le soin de déterminer le meilleur moyen de réaliser ces fins.
Dans cet esprit, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a modifié le nom du document orientation et de programmation des SCOT pour en faire un document d'orientation et d'objectifs . L'utilisation du mot « programmation » dans le texte du projet de loi prêtait en effet à confusion, puisqu'elle servait à qualifier un document du SCOT (le document d'orientation et de programmation) et un document du PLU (le document d'aménagement et de programmation). Or, dans le cas du PLU, les éléments de programmation sont opposables aux tiers, tandis que, dans celui du SCOT, ils sont opposables uniquement aux documents de niveau inférieur.
Egalement sur proposition de votre rapporteur, votre commission a modifié les dispositions qui, faisant des SCOT un outil réglementant les formes urbaines, risquaient de les transformer en super PLU. Ce sont les dispositions du paragraphe VI de l'article L. 122-1-5 qui étaient visées. Votre commission a conservé l'esprit des dispositions de ce paragraphe, dont l'objectif est de permettre aux SCOT d'interdire aux PLU certaines pratiques malthusiennes (en l'espèce, celles consistant à fixer des plafonds de densité de construction trop bas, ce qui se traduit par un gaspillage d'espace), tout en adoptant une rédaction qui évite de faire des SCOT des documents réglementant les formes urbaines.
Enfin, une troisième série d'amendements adoptés par votre commission tend à préciser les objectifs assignés aux SCOT . Ces amendements concernent les questions d' urbanisme commercial , la prise en compte de la thématique de la ruralité et celle du développement durable dans les documents d'urbanisme .
S'agissant de l' urbanisme commercial , votre commission a adopté un amendement sur proposition de votre rapporteur qui modifie la rédaction proposée pour l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme et qui prévoit que le SCOT fixe des objectifs relatifs à l'équipement commercial en prenant en compte les exigences d'aménagement du territoire, notamment la revitalisation des centres-villes, la desserte par les transports collectifs, la maîtrise des flux de marchandises ou la consommation d'espace. Il rend également obligatoire le document d'aménagement commercial défini à l'article L. 752-1 du code de commerce. Ce document peut désormais délimiter des zones d'aménagement commercial dans lesquelles le SCOT peut subordonner l'implantation d'équipements commerciaux au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transport collectifs, sur les conditions de livraison des marchandises et sur le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire. Sur proposition de Mme Mireille Schurch et afin de prendre en compte une proposition d'amendement déposée par M. Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste, la proposition d'amendement de votre rapporteur a été rectifiée pour préciser que les conditions fixées par le document d'aménagement commercial pouvait porter aussi sur les conditions de stationnement.
S'agissant de la ruralité , sur proposition de MM. Daniel Soulage, Claude Biwer, Jean-Paul Merceron et des membres du groupe UC , votre commission a adopté quatre amendements (deux à l'article L. 122-1-4, un à l'article L. 122-1-5 et un à l'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme) visant à prendre en compte aussi bien les besoins du développement rural que ceux du développement urbain, de manière que le monde rural ne soit pas considéré comme un espace sanctuarisé.
S'agissant de la thématique du développement durable , sur proposition de votre rapporteur, un objectif de lutte contre l'étalement urbain a été introduit au sein du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) des SCOT (article L. 122-1-3). La fréquence des évaluations des résultats de l'application des schémas, notamment sur l'environnement et la consommation d'espace, a été également ramenée de 12 à ans (article L. 122-14).
Sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés , votre commission a adopté un amendement à l'article L. 122-1-5 autorisant le SCOT à subordonner l'ouverture d'une zone à l'urbanisation, à la réalisation d'une étude globale de densification des zones urbanisées.
Sur les propositions de MM. Raymond Vall, Robert Tropeano, de Mmes Evelyne Didier, Mireille Schurch, Odette Terrade, MM. Jean-Claude Danglot, Gérard Le Cam et des sénateurs du groupe CRC-SPG, ainsi que de MM. Jacques Muller et JeanDesessard et Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet , votre commission a inclus dans le champ de l'évaluation des résultats de l'application des SCOT une évaluation des résultats en matière de transports et de déplacements (article L. 122-14).
Enfin, en coordination avec un amendement adopté à l'article 45 du projet de loi et introduit à l'initiative de M. Bruno Sido , rapporteur sur la partie « biodiversité » du projet de loi, votre commission a remplacé l'expression de « restauration » des continuités écologiques par celle de « remise en bon état » de ces continuités, conformément à la modification précédemment effectuée à l'article 6 du projet de loi, pour les mêmes motifs, à savoir que la portée exacte de l'obligation de restauration, définie de manière trop vague, risque d'entraîner des dépenses de restauration disproportionnées et un contentieux excessif.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |