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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

c) Développer une fiscalité plus favorable à l'activité : la contribution énergie-climat et la question du double dividende

Les conditions de financement des mesures du Grenelle et la nature des instruments fiscaux utilisés pour corriger le signal-prix contribuent également à déterminer l'impact macro-économique final.

A cet égard, on sait que la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a fixé comme objectif à son article 2 que l'État étudie la création d'une contribution dite climat-énergie. L'objectif premier de cette contribution est bien entendu la réduction des dommages de la pollution. Inscrite dans la logique de rectification du signal-prix, elle vise à intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles de manière à encourager les comportements sobres en carbone et en énergie. Selon une récente étude de l'ADEME, une contribution climat énergie additionnelle de 32 euros/tCO2 permettrait effectivement de réduire d'au moins 19 Mt de CO2 les émissions par rapport à la tendance actuelle, soit une baisse de 7,5 % des émissions nationales hors système européen de quotas d'émissions.

L'obtention d'une telle réduction de la consommation en énergies constituerait en quelque sorte le « premier » dividende de cette contribution : le dividende écologique.

LA TAXE CARBONE, UNE NÉCESSITÉ POUR COUVRIR L'ENSEMBLE
DES ÉMISSIONS DE GES

La France participe au système européen d'échange de quotas de CO2 (système ETS, pour « Emission trading scheme ») dans le cadre d'une directive prise en application des accords de Kyoto. Ce marché des quotas, qui constitue une forme originale de taxation du carbone, ne concerne cependant que les émissions de la branche énergie (raffinage, distribution de gaz et d'électricité) et celles des installations de combustion d'une capacité de plus de 20 MW (sidérurgie, ciment, verre,...). S'il couvre de façon presque totale les émissions du secteur industriel (93 %), il laisse en revanche « échapper » les émissions plus diffuses, celles des ménages et des unités de production de petite taille, notamment dans le secteur du transport, de l'agriculture ou des services. Or, ces émissions non prises en compte par le système ETS représentent aujourd'hui la majorité des émissions de GES.

Mettre en place un dispositif de taxation adapté aux émissions diffuses constitue donc un enjeu central des politiques environnementales, d'autant que, comme indiqué précédemment, les secteurs du transport et du résidentiel sont les seuls où la baisse des émissions n'a pas encore commencé. Au demeurant, dans le cadre du paquet « climat », la France s'est engagée à réduire ses émissions hors ETS de 14 % d'ici 2020. Il est donc indispensable de prévoir un dispositif de taxation du carbone pour compléter le système ETS,

Il existe certes déjà des taxes spécifiques sur l'énergie en France (TIPP sur le gazole, le super sans plomb et le fioul, TICGN sur le gaz naturel, TICC sur le charbon entre autres). Mais l'efficacité environnementale de ces taxes est limitée par deux facteurs :

- d'une part, il existe de très nombreuses exonérations qui rendent inopérantes la fonction de rectification du signal-prix qu'on attend d'une taxe carbone ;

- d'autre part, ces taxes sur les combustibles et carburants ne couvrent que partiellement le coût des dommages engendrés par la consommation de carbone.

Le taux de la contribution climat-énergie est généralement conçu en lien avec la valeur tutélaire du carbone retenue en France, soit 32 euros la tonne. Quant à l'assiette, il existe en théorie deux possibilités. La première consisterait à taxer tous les produits en fonction de leur contenu effectif en carbone. Cette solution bute néanmoins sur le fait que l'on ne sait pas mesurer de manière simple et fiable l'empreinte carbone des produits. C'est pourquoi la deuxième voie est systématiquement préférée dans la littérature sur la question. L'assiette retenue est alors les achats d'énergie fossile. La taxe correspond donc, techniquement, à une forme aménagée des taxes intérieures déjà existantes sur le pétrole (TIPP), le gaz (TICGN) et le charbon (TICC). Enfin, l'application du taux de 32 euros la tonne de carbone à cette assiette peut être conçue selon deux scénarios : un scénario « additionnel » consistant à appliquer uniformément le taux aux différents types de combustibles et un scénario « différentiel », qui modulerait le taux pour tenir compte du fait que certains combustibles sont aujourd'hui plus imposés que d'autres. Selon le scénario, la contribution climat-énergie pourrait représenter entre 4,8 et 8,3 milliards d'euros de recettes.

Source : ADEME.

L'analyse des pays qui, comme la Suède, ont déjà mis en oeuvre une telle taxe carbone, montre que, selon la manière dont elle est conçue et mise en oeuvre, elle peut engendrer un « second » dividende pour la collectivité, dividende macro-économique lié à l'atténuation des effets distorsifs de la fiscalité. En effet, si l'on maintient un taux global de prélèvements obligatoires identique, la création d'une taxe carbone permet de diminuer d'autres types de prélèvements. L'utilisation des recettes de la fiscalité environnementale peut ainsi être l'occasion de diminuer des prélèvements portant sur les facteurs de production, qu'il s'agisse du travail, via les prélèvements sociaux, ou du capital productif, comme dans le cas de la taxe professionnelle.

Selon une synthèse récente du Conseil économique pour le développement durable5(*), les travaux de modélisation conduits dans les années 1990 indiquent qu'en Europe l'utilisation des recettes d'une taxe carbone pour baisser les prélèvements sur le travail pourrait générer un double dividende fort. Des évaluations plus récentes sur le cas de la France réalisées par la direction générale du Trésor et de la politique économique à partir du modèle Mésange6(*), montrent que le gain macroéconomique agrégé d'une substitution complète aux prélèvements sur le travail du produit d'une taxe de 32 euros/tCO2 pourrait permettre un gain de 0,5 % de PIB.

Contribution climat-énergie de 9 milliards d'euros (soit 0,5 % du PIB) supportée à parité par les ménages et les entreprises

Impact sur le PIB

Intégralement compensée par une baisse de tous les impôts

+ 0,5 %

Intégralement compensée par une baisse de 4,5 milliards d'euros des cotisations sociales employeurs et 4,5 milliards d'euros des impôts sur les entreprises (TP, IS)

+0,6 %

Ces résultats sont importants : ils montrent que la contribution climat-énergie ne peut être assimilée à un coût macroéconomique, puisque sa mise en place s'accompagne d'un effet positif  sur le revenu global (ceci ne veut pas forcément dire, on y reviendra plus loin en détail, que tous les acteurs sont spontanément gagnants dans le processus).

* 5 Taxe carbone : Recyclage des recettes et double dividende, Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* 6 MESANGE (Modèle Econométrique de Simulation et d'ANalyse Générale de l'Economie) est un modèle macroéconomique trimestriel de l'économie française élaboré par la Direction de la Prévision et l'INSEE. Il a été conçu en vue de trois applications principales : l'appréciation de la situation conjoncturelle et la confection de prévisions de court terme, la construction de projections à des horizons de moyen-long terme, l'évaluation des politiques économiques et la réalisation de variantes.