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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

CHAPITRE II - TRAME VERTE, TRAME BLEUE

Ce chapitre, consacré à la trame verte et à la trame bleue, comporte deux articles.

Article 45 (Articles L. 371-1 à L. 371-6 [nouveaux] du code de l'environnement) - Constitution d'une trame verte et bleue

Commentaire : cet article tend à créer une trame verte et une trame bleue composées d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et de continuités écologiques les reliant.

I. Le droit en vigueur

La biodiversité terrestre a fait l'objet de peu d'instruments opérationnels. En revanche, la protection de l'eau relève aujourd'hui d'un cadre juridique spécifique et d'une gestion par bassin hydrographique :

- le titre II (Eaux et milieux aquatiques) du livre Ier (Milieux physiques) du code de l'environnement, comportant les articles L. 211-1 et suivants, vise à la préservation de la ressource en eau et de son biotope ;

- la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a créé deux outils de planification : le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Le SDAGE fixe pour chaque bassin hydrographique métropolitain les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l'intérêt général, que doivent respecter toutes les décisions administratives dans le domaine de l'eau. Quant au SAGE, il fixe, dans le respect du SAGE, des prescriptions règlementaires à l'échelle d'une unité hydrographique inférieure : le bassin versant ;

- enfin, la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a redéfini, à l'article L. 214-17 du code de l'environnement, les critères de classement des cours d'eau au titre de la protection de l'eau et des milieux aquatiques. D'une part, ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les SDAGE comme jouant un rôle de réservoir biologique ou dans lesquelles une protection complète des espèces amphihalines est nécessaire (cours d'eau « réservés ») ne peuvent recevoir un nouvel ouvrage hydraulique constituant un obstacle à la continuité écologique. D'autre part, les ouvrages situés sur les cours d'eau sur lesquels il est nécessaire d'assurer un transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs(cours d'eau classé au titre de la « continuité écologique ») doivent être gérés, entretenus et, le cas échéant, équipés selon des règles définies avec l'autorité administrative.

Ainsi, si des règles et des instruments propres à favoriser la continuité écologique existent donc, parfois depuis fort longtemps, ils concernent surtout les milieux aquatiques. De plus, s'agissant de ce dernier secteur, ils font l'objet d'une mise en oeuvre plus ou moins effective et ne sont, en outre, pas appliqués dans les départements d'outre-mer.

C'est sur la base de ces observations que le « Grenelle de l'environnement » a adopté un engagement n° 73 tendant à la création d'une « trame verte et bleue ». « Outil d'aménagement du territoire », la trame verte est « constituée de grands ensembles naturels et de corridors les reliant ou servant d'espaces tampons, reposant sur une cartographie à l'échelle 1:5000 ». Elle est « complétée par une trame bleue formée des cours d'eau et masses d'eau et des bandes végétalisées généralisées le long de ces cours et masses d'eau. Elles permettent de créer une continuité territoriale, ce qui constitue une priorité absolue. La trame verte et bleue est pilotée localement en association avec les collectivités locales et en concertation avec les acteurs de terrain, sur une base contractuelle, dans un cadre cohérent garanti par l'Etat ».

Le comité opérationnel n° 11 du « Grenelle de l'environnement », intitulé « trame verte et bleue », a été chargé de formuler des propositions répondant à l'engagement n° 73. Trois options y ont été discutées, correspondant respectivement à une approche par grandes zones biogéographiques, par grand bassin versant et par grands fuseaux. La dernière a été retenue et reprise au sein du présent article du projet de loi.

II. Le dispositif du projet de loi

? Le constat d'une fragilisation préoccupante des espaces naturels porteurs de biodiversité

Le projet de loi part du constat de la fragilité actuelle des espaces naturels porteurs de biodiversité sur le territoire national, lesquels sont soumis à une progression continue de l'urbanisation54(*), à un changement d'agriculture55(*), à une fragmentation croissante des espaces isolant de plus en plus les populations animales et végétales56(*), ainsi qu'à une fragmentation grandissante des écosystèmes d'eau douce57(*). Il en résulte, comme le montre l'encadré ci-dessous, une dégradation des cours d'eau et de leur richesse en biodiversité.

SYNTHÈSE DE L'ÉTAT DES LIEUX DE 2004 DES PRINCIPAUX COURS D'EAU58(*)

Escaut et côtiers Manche - Mer du Nord

« D'autres dégradations qui affectent les cours d'eau du bassin sont l'artificialisation (seuils, endiguements, canalisation, recalibrages) et la banalisation des lits et des berges des rivières ».

Meuse

« Les pressions liées (...) aux dégradations hydromorphologiques concernent plus d'un tiers du linéaire des masses d'eau ».

Rhin

« Les pressions hydromorphologiques, liées aux prélèvements/dérivations d'eau et à une dégradation du lit et des berges, affectent 42 % du linéaire des masses d'eau ».

Loire, côtiers bretons et vendéens

« Les cours d'eau du bassin sont affectés par des pressions hydromorphologiques (travaux d'hydraulique agricole, aménagements pour la navigation, ouvrages transversaux, prélèvements) ».

Rhône et côtiers méditerranéens

« La présence d'ouvrages transversaux affecte la continuité amont-aval et le fonctionnement des milieux connexes de près des deux-tiers des cours d'eau ».

Garonne, Adour et côtiers charentais

« De nombreux cours d'eau sont soumis à de fortes modifications de leur morphologie et du régime des eaux : hydroélectricité, protection contre les crues, recalibrages, endiguement, anciennes extractions de graviers, barrage et canaux en sont les principales causes ».

Corse

« Les aménagements hydroélectriques, qui souvent ont également une vocation d'alimentation en eau potable ou d'irrigation, imposent de lourdes contraintes aux cours d'eau ».

Guadeloupe

« Un tiers des masses d'eau continentales sont par ailleurs impactées par les prises d'eau (rupture de la continuité amont-aval) ».

Réunion

« Les pressions principales qui s'exercent sur les cours d'eau sont les prélèvements (...) et, dans une moindre mesure, la pêche, les obstacles et la pollution domestique ».

Outre les inconvénients que pose cette dégradation du point de vue de la biodiversité, elle risque de réduire les services écologiques rendus par ces espaces naturels pour les populations humaines, leur cadre de vie et leurs activités économiques et sociales. La régulation quantitative et qualitative de l'eau, la capacité des sols à produire en agriculture ou encore la fonction de pollinisation des insectes sont autant de services non marchands rendus par les espaces naturels et dont la suppression aurait un coût élevé pour la société.

Face à ce constat, les politiques traditionnelles de création d'espaces protégés, focalisées sur des espèces ou des habitats remarquables, ont fait la preuve de leur insuffisance. Elles ne permettent pas, en effet, de lutter utilement contre l'érosion, la fragmentation, le mitage et la banalisation des espaces naturels. Les avancées scientifiques en matière de biologie de la conservation ont montré qu'il était indispensable de raisonner en termes de maillage et de fonctionnalité des écosystèmes à une très large échelle spatiale, intégrant la mobilité des espèces et des écosystèmes ainsi que la biodiversité ordinaire.

? La « trame verte et bleue », instrument d'un maillage écologique du territoire

L'ambition de la « trame verte et bleue », en rupture avec les dispositifs relativement statiques existant jusqu'alors, du moins pour ce qui est de la biodiversité terrestre, est de rechercher la création d'un maillage écologique du territoire, ce qui justifie l'ouverture d'un nouveau titre dans le livre III (Espaces naturels) du code de l'environnement, composé des articles L. 371-1 à L. 371-5 nouveaux.

Ce maillage repose sur des corridors écologiques reliant des espaces préalablement identifiés comme importants pour la préservation de la biodiversité et généralement placés sous un régime de protection particulier59(*) visant à garantir un état de conservation favorable.

Article L. 371-1 (nouveau)

Cet article donne les objectifs et le contenu de la TVB.

Dans son I, il pose l'objectif général de ladite trame, qui est d'enrayer la perte de biodiversité en contribuant à la préservation et la restauration des continuités écologiques. A cette fin, il est prévu que la trame vise à atteindre sept objectifs intermédiaires60(*) couvrant la flore, la faune, les habitats et les paysages ainsi que leurs interrelations.

Dans son II, il énumère les éléments constitutifs de la trame verte, soit les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité, les corridors écologiques permettant de les relier ainsi que les surfaces en couvert environnemental permanent.

La définition de la trame bleue est donnée par le III. Elle comprend les cours d'eau figurant sur les listes établies en application de l'article L. 214-17 précité, les zones humides contribuant au maintien du bon état des eaux ainsi que ceux des cours d'eau et zones humides qui, s'ils ne correspondent pas aux définitions précédentes, sont néanmoins importants pour la préservation de la biodiversité.

Enfin, le IV renvoie l'identification de certains des espaces naturels, corridors écologiques, cours d'eau et zones humides mentionnés au II et III à l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique régis par le nouvel article L. 371-3.

Article L. 371-2 (nouveau)

Cet article est consacré au premier niveau de cadrage et de réalisation de la trame verte et bleue : les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques.

Le premier alinéa confie à l'Etat son élaboration, en concertation avec les représentants de cinq collèges concernés : collectivités territoriales, partenaires socioprofessionnels, comités de bassin, associations de protection de l'environnement agréées et, le cas échéant, personnalités qualifiées dans le domaine environnemental.

Le deuxième alinéa prévoit la consultation du public et la prise des orientations par décret en Conseil d'Etat.

Les troisième à cinquième alinéas définissent le contenu de ce document, qui présentera les grands choix stratégiques en faveur des continuités écologiques ainsi qu'un guide méthodologique permettant de les mettre en oeuvre.

La trame verte et la trame bleue concouront au même objet, de façon parfois liée : par exemple, les bandes végétalisées contribuent à la fois à l'établissement d'un corridor écologique le long des cours d'eau et à garantir la qualité du milieu aquatique où se déplacent les espèces aquatiques.

Le sixième alinéa prévoit la prise en compte par les projets de développement à l'échelle nationale -et notamment par les grandes infrastructures linéaires de l'Etat (transport ferroviaire, infrastructures autoroutières et routières ...)- des orientations nationales précitées et la recherche de mesures compensatoires.

Aux termes du septième alinéa, il est prévu une procédure d'évaluation de l'efficacité des orientations nationales, et de révision si besoin est. S'il n'est expressément décidé ni de maintenir ce document, ni de le réviser, alors il devient caduc, sans que cela ne s'étende au schéma régional de cohérence écologique pris sur son fondement.

Article L. 371-3 (nouveau)

L'article L. 371-3 traite justement de ce schéma régional de cohérence écologique (SRCE), deuxième niveau de cadrage et de réalisation de la TVB pour respecter les orientations nationales.

Le premier alinéa confie son élaboration à l'Etat et à la région. Le Gouvernement n'a pas retenu la proposition du comité opérationnel n° 11 de l'octroyer à la seule région et de laisser à l'Etat un simple pouvoir de contrôle par la validation effectuée par le préfet de région, préférant une procédure de co-élaboration par ces deux collectivités, en association et après avis des autres collectivités et personnes concernées61(*). Concrètement, l'exécutif du conseil régional et le préfet de région élaboreront ce document régional.

L'évaluation des projets déjà élaborés par certaines collectivités (régions Alsace et Nord-Pas-de-Calais, département de l'Isère) donne une idée des investissements qu'il nécessitera annuellement. Ce montant s'élève aujourd'hui à 600.000 euros pour un conseil régional impliqué dans le projet, et à 200.000 euros pour un conseil général, ceci sans prise en compte, notamment, d'opérations vraiment lourdes (par exemple, les gros travaux de restauration écologique, s'il y a lieu).

Le deuxième alinéa prévoit le respect par le SRCE, à la fois des orientations nationales, mais également des « éléments pertinents » des SDAGE. En effet, ces derniers identifient d'ores et déjà des zones humides remarquables et fixent des orientations en matière de maintien de la continuité entre les cours d'eau, leurs annexes fluviales et lesdites zones humides.

Les troisième à cinquième alinéas précisent la procédure d'adoption du SRCE, qui laisse une large place à la consultation : recueil des avis précités, soumission à enquête publique, éventuelles modifications au vu des observations émises, adoption par délibération du conseil régional et du préfet de région, mise à disposition du public et information des communes ou de leurs groupements.

Les sixième à dixième alinéas précisent les éléments pris en compte pour l'élaboration du SRCE62(*) et en définit le contenu, celui-ci devant comporter :

- une présentation des enjeux touchant à la continuité écologique au niveau régional ;

- l'identification des espaces naturels, corridors écologies, cours d'eau, canaux et zones humides précédemment évoqués ;

- une cartographie de la TVB. Ce document essentiel doit demeurer, tout comme celui de niveau national, dans une approche en termes de « grands fuseaux », soit à un niveau stratégique respectant pleinement les marges d'analyse et négociation des acteurs locaux dans leurs projets de développement et d'urbanisme ;

- si besoin, les mesures contractuelles nécessaires au respect de la continuité écologique ;

- un résumé « non technique » -c'est-à-dire accessible à des non spécialistes- de ses divers éléments.

Selon les prévisions du onzième alinéa, les collectivités territoriales et leurs groupements doivent prendre en compte les SRCE et le guide méthodologique que comportent les orientations nationales lorsqu'ils créent ou modifient leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme.

Ainsi, dans le cadre technique d'identification aux niveaux national et régional des grands enjeux et orientations, les acteurs locaux sont invités à intégrer au plus près du terrain la continuité écologique dans leurs documents de planification, et notamment dans leurs documents d'urbanisme. Après avoir identifié les espaces naturels et les corridors écologiques les reliant, ils devront vérifier leur compatibilité avec le SRCE, dans chacun de ces documents et selon leur logique administrative et procédurale propre.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne expressément la volonté de « respecter pleinement le principe de subsidiarité, sans instaurer une tutelle de fait d'une collectivité sur une autre », l'objectif ultime étant de « garantir la capacité des élus à mettre en place une stratégie de développement économique local durable ».

Un certain nombre de collectivités locales à divers niveaux (régions, départements, intercommunalités) ont déjà pris des initiatives concernant la cartographie d'une TVB et s'efforcent de les mettre en harmonie avec leurs projets d'aménagement du territoire. Le projet de loi vise à généraliser cette prise de conscience, en intégrant dans les outils existants la préoccupation de la continuité écologique.

L'efficacité du dispositif repose sur une bonne articulation entre le nouveau cadre de planification ainsi introduit dans le code de l'environnement et le fonctionnement des outils du code de l'urbanisme. Il est, du reste, apporté à ces derniers, dans le projet de loi, certains aménagements permettant une bonne intégration de ce cadre nouveau :

- prise en compte explicite de la préoccupation de la continuité écologique dans les DTADD, SCOT, PLU et carte communale, avec référence explicite au SRCE (article L. 121-1 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 6 dudit projet) ;

- possibilité que la préservation et la restauration des continuités écologiques fassent l'objet d'un projet d'intérêt général (article L. 121-9 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 7 du même projet) ;

- pouvoir d'opposition du préfet à un projet de SCOT pour insuffisance au regard de la continuité écologique (article L. 122-3 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 9 du même projet) ;

- pouvoir d'opposition du préfet à un projet de PLU, en l'absence de SCOT, pour insuffisance au regard de la continuité écologique (article L. 123-12 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 10 du même projet).

Parallèlement à ce qui est prévu par le sixième alinéa de l'article L. 371-2 (nouveau) pour le niveau national, le douzième alinéa de l'article L. 371-3 (nouveau) prévoit la prise en compte par les documents de planification et projets des collectivités des SRCE, et la recherche de mesures compensatoires aux atteintes à la continuité écologique que leur mise en oeuvre entraînerait.

Enfin, le treizième alinéa prévoit une procédure d'évaluation et de révision des SRCE calquée sur celle prévue au septième alinéa de l'article L. 371-2 précité au niveau national. A l'expiration d'un délai fixé par décret, le président du conseil régional et le préfet de région examinent l'efficacité du SRCE du point de vue des continuités écologiques. Puis le conseil régional délibère sur son sort et le préfet de région décide dans les mêmes termes, à défaut de quoi le SRCE devient caduque.

Article L. 371-4 (nouveau)

Cet article adapte les dispositions relatives au schéma régional de cohérence écologique à la Corse (I), aux départements d'outre-mer (II) et à Mayotte (III), afin de tenir compte de leurs spécificités institutionnelles.

Certains documents élaborés par ces collectivités doivent respecter les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 créé par le présent article. Il s'agit :

- pour la Corse, du plan d'aménagement et de développement durable, mentionné aux articles L. 4424-9 à L. 4424-15 du code général des collectivités territoriales ;

- pour les départements d'outre-mer, du schéma d'aménagement régional, mentionné aux articles L. 4433-7 à L. 4433-11 du code général des collectivités territoriales ;

- pour Mayotte, du plan d'aménagement et de développement durable, mentionné à l'article LO. 6161-42 du code général des collectivités territoriales.

Ces documents valent schéma régional de cohérence écologique. S'ils ont été élaborés avant l'approbation des orientations nationales, ils sont révisés, si nécessaire, dans un délai de cinq ans.

Article L. 371-5 (nouveau)

Cet article habilite les départements à exercer les fonctions de maître d'ouvrage, directement ou non, pour les travaux de consolidation des continuités écologiques situées sur la TVB d'un SRCE.

Il leur est ouvert la possibilité d'utiliser le produit de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) pour les missions autres que celles d'assistance à maître d'ouvrage. Assise sur les permis de construire, cette taxe a pour finalité de financer la politique menée par les départements pour la protection des espaces, boisés ou non, des sites et des paysages.

Article L. 371-6 (nouveau)

Cet article renvoie à un décret les conditions d'application du titre créé par l'article 45 du projet de loi dans le code de l'environnement.

Aux termes de l'exposé des motifs dudit projet, ce décret précisera les contraintes induites par la TVB et opposables aux grandes infrastructures linéaires figurant au schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévu à l'article 4 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs, sans que les SRCE mentionnés à l'article L. 371-3 (nouveau) puissent prévaloir. Il prévoira que les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques seront opposables à toute nouvelle grande infrastructure linéaire ne figurant pas dans le SNIT à sa date de publication.

III. La position de votre commission

Votre commission soutient fortement le projet de préservation et de remise en état des continuités écologiques au moyen d'une trame verte et d'une trame bleue porté par le présent article. En effet, la mise en relation d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité dans une approche articulée entre les niveaux continental, national, régional et local est un objectif majeur des conclusions du « Grenelle de l'environnement ».

Cependant, votre commission a souhaité apporter au dispositif proposé par le projet de loi quelques précisions rédactionnelles et améliorations de fond.

A l'initiative de son rapporteur, elle a adopté, outre un amendement de précision, plusieurs amendements :

- substituant à plusieurs reprises l'expression de « remise en bon état » à celle de « restauration » des continuités écologiques comme objectif fixé à la TVB. En effet, le terme de « restauration » risque d'entraîner une insécurité juridique du fait des incertitudes quant à l'état de référence de cette restauration et à la diversité des interprétations fournies par les administrations au niveau local. De plus, l'expression de « remise en bon état » reprend celle utilisée dans la directive cadre européenne sur l'eau et dans la loi sur l'eau et milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Cet amendement a été finalisé après une concertation poussée avec le président de la commission, les commissaires et la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie ;

- indiquant que les zones humides d'importance écologique prioritaire ont vocation à faire partie de la trame bleue ;

- précisant le lien reliant la TVB et les orientations nationales et les schémas régionaux, qui en sont la traduction opérationnelle ;

- créant un comité TVB associant l'ensemble des acteurs concernés pour l'élaboration de ses orientations nationales ;

- substituant la notion de « compatibilité » des documents d'urbanisme aux schémas nationaux d'orientation de la TVB à celle de « prise en compte » ;

- précisant que les atteintes aux continuités écologiques devront, avant de donner lieu à compensation, être évitées ou réduites ;

- prévoyant la non opposabilité des orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques aux réseaux existants ;

- supprimant la procédure de caducité des orientations nationales de la TVB ;

- mettant en place un comité TVB associant l'ensemble des acteurs concernés pour l'élaboration de ses schémas régionaux ;

- substituant une référence générale aux orientations nationales à la référence au guide méthodologique ;

En outre, la commission a adopté :

- à l'initiative de M. Jean-François Le Grand, un amendement assignant à la TVB un objectif de gestion des continuités écologiques ;

- sur proposition de M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, un amendement prévoyant la prise en compte en milieu rural des activités humaines, et notamment agricoles, par la TVB ;

- également sur proposition de M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, un amendement prévoyant que l'autorité administrative, après un certain délai, analyse le développement du territoire couvert par la TVB en termes d'activité humaine, notamment en milieu rural ;

- à l'initiative de M. Paul Raoult et les membres du groupe socialiste et apparentés, un amendement obligeant le SRCE à faire référence, outre à l'inventaire national du patrimoine naturel, aux inventaires locaux réalisés par les régions ;

- à la demande de M. Rémy Pointereau, un amendement systématisant la prise de mesures contractuelles en faveur des continuités écologiques.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 54 60.000 hectares de milieux naturels -principalement des milieux ouverts et humides- disparaissent chaque année, soit l'équivalent d'un département rural tous les six ans.

* 55 500.000 hectares de prairies ont été perdus en dix ans.

* 56 Il reste ainsi seulement 1.327 zones non fragmentées supérieures à 50 km² et 444 supérieures à 50 km².

* 57 Les poissons migrateurs ont disparu de la quasi-totalité des cours d'eau du fait de leur trop grande fragmentation par des barrages et des seuils.

* 58 Observations tirées du rapport La directive cadre européenne sur l'eau - Une nouvelle ambition pour la politique de l'eau, réalisé par le ministère de l'environnement et du développement durable en 2004.

* 59 Parc naturel national ou régional, réserve naturelle, réserve biologique de l'ONF, site Natura 2000, site classé, réserve de chasse ...

* 60 Diminuer la fragmentation et la vulnérabilité des habitats naturels et habitats d'espèces, identifier et relier les espaces importants pour la préservation de la biodiversité par des corridors écologiques, atteindre ou conserver le bon état écologique ou le bon potentiel des eaux de surface, prendre en compte la biologie des espèces migratrices, faciliter les échanges génétiques nécessaires à la survie des espèces de la faune et de la flore sauvage, améliorer la qualité et la diversité des paysages, et enfin permettre le déplacement des aires de répartition des espèces sauvages et des habitats naturels dans le contexte du changement climatique.

* 61 Soit les départements, les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme ou, à défaut, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme, les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux, les associations de protection de l'environnement agréées concernées ainsi que des représentants des partenaires socioprofessionnels intéressés.

* 62 Connaissances scientifiques disponibles, inventaire du patrimoine naturel et avis d'expert et du conseil scientifique régional du patrimoine naturel.