EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé
Dans la rédaction initiale retenue par le Gouvernement, le projet n° 1696 déposé à l'Assemblée nationale s'intitulait : « Projet de loi relatif à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français ».
Dans le titre du projet de loi voté par les députés, la mention de la « réparation des conséquences sanitaires » a été remplacée par celle de « reconnaissance » et « d'indemnisation des victimes » des essais nucléaires français.
Il a donc fallu attendre 13 ans depuis la fin des essais nucléaires pour qu'un dispositif juste et équitable soit proposé aux victimes. Ce projet de loi, votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le souligner est, de fait, non seulement un acte de reconnaissance des souffrances des victimes, mais également du travail accompli pour doter la France d'une dissuasion nucléaire. Il paraît justifié que le mot « reconnaissance » figure dans le projet de loi. Quant à la référence aux victimes, elle paraît incontournable. Il s'agit d'un projet de loi d'indemnisation des victimes.
Votre rapporteur approuve en conséquence cette modification.
Dans le droit-fil de cette reconnaissance, il souhaiterait que les directions départementales de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre puissent accueillir avec bienveillance les demandes de titre de reconnaissance de la Nation de la part des vétérans des essais nucléaires . Il demande à ce que le ministère de la défense étudie la possibilité de prévoir une disposition particulière dans le décret n°2002-511 du 12 avril 2002 portant création de la médaille de reconnaissance de la Nation.
Les vétérans des essais nucléaires n'ont certes pas combattu, mais ils ont contribué à un outil de sécurité et de dissuasion qui bénéficie à la communauté nationale. Ils méritent le titre de reconnaissance de la Nation.
Article 1er - Indemnisation des conséquences sanitaires des essais nucléaires
L'article 1 er pose le principe de la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires et établit un droit à réparation au profit des personnes « souffrant d'une maladie radio-induite résultant directement d'une exposition à des rayonnements ionisants à l'occasion des essais nucléaires français ».
Le premier alinéa définit le champ d'application du dispositif. Celui-ci vise « toute personne » sans condition de nationalité, ni d'activité . Le droit à indemnisation est ainsi ouvert aux Français comme aux étrangers, et notamment aux Algériens, présents près des centres d'essais du Sahara, aux militaires comme aux civils.
L'unification de ce régime d'indemnisation est rendue possible par le recours à la loi qui seule permet de créer un régime juridique identique pour des préjudices subis par les populations et par les personnes ayant participé aux essais, quels que soient leur statut ou nationalité et les différentes législations dont ils relèvent en matière de réparation des maladies professionnelles.
Pour être indemnisées, les personnes touchées doivent satisfaire deux conditions :
- souffrir « d'une maladie radio-induite inscrite sur une liste fixée au Conseil d'État » ;
- que cette maladie résulte « directement d'une exposition à des rayonnements ionisants à l'occasion des essais nucléaires français. »
La définition des maladies radio-induites est renvoyée à un décret en Conseil d'État. Les maladies radio-induites sont les maladies qu'on estime induites par des rayonnements ionisants. La liste de ces dernières n'est pas établie « une fois pour toutes ». Elle dépend de l'état des connaissances scientifiques qui permettent d'établir si une pathologie résulte ou non d'une contamination radioactive. Cette liste a vocation à évoluer avec le temps.
Le Gouvernement a annoncé qu'il reprendra la liste élaborée par le Comité scientifique des Nations unies pour l'étude des rayonnements ionisants (UNSCEAR) dont les travaux sont internationalement reconnus 6 ( * ) . Elle présente pour les victimes l'avantage d'être plus étendue que la liste limitative des affections provoquées par les rayonnements ionisants visée actuellement par le code de la sécurité sociale.
Cette liste de l'UNSCEAR a déjà évolué avec l'avancement des connaissances scientifiques. Il importait donc que la liste visée par le projet de loi puisse être actualisée régulièrement. Le recours au décret, qui juridiquement s'imposait, permettra, dans la pratique, une actualisation plus régulière que si elle figurait dans la loi.
L'alinéa 1 dispose que la maladie doit résulter « directement » de l'exposition à des rayonnements.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur, le terme « directement » vise ici à exclure les personnes dont la maladie serait indirectement liée à des rayonnements.
Ce terme, sans doute hérité de la doctrine relative à la responsabilité et au préjudice direct et certain, apparaît ici quelque peu déplacé dans la mesure où la très grande majorité des contaminations ont été indirectes par inhalation d'air contaminé ou ingestion de produits de consommation contaminés.
Il semble toutefois que l'intention des rédacteurs n'était pas d'exclure les contaminations indirectes.
Il n'est, semble-t-il, pas non plus question de privilégier les catégories de personnels directement affectés à des tâches sous rayonnements ionisants (DA) au détriment des Non directement affectés (NDA), Non affectés (NA) ou Non exposés (NE) selon les classifications en vigueur au CEA.
Seraient en revanche concernés par cette exclusion les descendants de personnes contaminées qui n'auraient pas été directement exposés à une contamination. Les enfants exposés au cours de la grossesse rentreraient dans le champ d'application du dispositif, mais pas ceux qui auraient été conçus, portés et élevés hors des zones concernées. Cette exclusion se fonderait sur le fait qu'en l'état des connaissances scientifiques, il n'y aurait pas de preuves de l'existence d'une transmission héréditaire de pathologie radio-induite. On peut toutefois observer que ces enfants, même en l'absence du mot directement, seront exclus de l'indemnisation puisqu'ils ne répondront pas aux critères liés aux zones et aux périodes de contamination.
La référence à « des maladies radio-induites résultant d'une exposition à des rayonnements ionisants à l'occasion des essais nucléaires français » permet, par ailleurs, sans introduire le mot directement, d'exclure les maladies non radio-induites ou les pathologies contractées dans le cadre d'une activité nucléaire civile ou à l'occasion d'une erreur de réglage lors d'une radiothérapie.
Dès lors le terme « directement » ne semble pas nécessaire à l'économie du dispositif et introduit en revanche une incertitude sur le caractère direct ou indirect de l'exposition qu'il convient de réduire. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement supprimant ce terme.
En revanche, pour plus de précisions, elle a remplacé les mots « à l'occasion des » par « dus aux » de façon à marquer le lien de causalité entre les rayonnements ionisants et les essais nucléaires.
La maladie doit résulter d'une « exposition à des rayonnements ionisants à l'occasion des essais nucléaires français ». Les maladies retenues par l'UNSCEAR, comme les leucémies ou un certain nombre de cancers, peuvent avoir d'autres causes que des radiations. Il s'agit de ne prendre en compte ici que les malades dont la pathologie peut être liée à une exposition à des rayonnements ionisants.
La référence aux essais nucléaires français exclut, par ailleurs, les personnes qui auraient contracté une maladie radio-induite dans un autre cadre que les essais nucléaires. Sont ainsi exclues les pathologies contractées notamment dans le cadre d'une activité nucléaire civile ou à l'occasion d'une erreur de réglage lors d'une radiothérapie. Les victimes d'accidents nucléaires du type de la catastrophe de Tchernobyl relèvent d'une autre problématique et d'un dispositif spécifique prévu par la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 modifiée relative à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire.
Le texte proposé prévoit que les demandeurs qui remplissent les conditions fixées peuvent obtenir une réparation intégrale de leur préjudice. La réparation intégrale est fondée sur l'idée de réparer tout le préjudice subi afin de replacer la victime, si possible, dans la situation où elle se serait trouvée si l'acte dommageable n'avait pas eu lieu.
Il s'agit là d'une dérogation à la règle de la réparation forfaitaire des maladies professionnelles ou de service. Cette règle faisait déjà l'objet d'aménagements, tant dans le cadre du régime général de la sécurité sociale en cas de faute inexcusable de l'employeur, qu'en vertu de la jurisprudence administrative tendant à reconnaître le droit à une indemnité complémentaire du forfait de pension. Le projet de loi pose ainsi le principe, dans le cas des victimes des essais, de la réparation intégrale.
En conséquence, seront indemnisés :
- les préjudices patrimoniaux ou économiques : il s'agit de l'indemnisation de l'incapacité fonctionnelle (taux d'incapacité à apprécier suivant un barème médical), du préjudice professionnel (perte de gains) et de tous les frais qui résultent de la pathologie restant à la charge de la victime (frais de soins, autres frais supplémentaires tels que tierce personne, aménagement du véhicule et du logement, etc.) ;
- les préjudices extrapatrimoniaux ou personnels : préjudice moral et physique, préjudice d'agrément, préjudice esthétique.
Il appartiendra au comité d'indemnisation de prévoir le mode de calcul des indemnisations. Cependant, il convient de rappeler qu'en application de l'article 25 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, l'évaluation des préjudices est effectuée poste par poste.
A cet égard, dans un avis rendu le 4 juin 2007 7 ( * ) , le Conseil d'Etat a fixé, en l'absence de dispositions réglementaires imposant une nomenclature de préjudices, une liste de postes de préjudice à distinguer, à tout le moins, lorsque les circonstances de l'espèce font apparaître le versement de prestations correspondantes :
- dépenses de santé ;
- frais liés au handicap ;
- pertes de revenus ;
- incidences professionnelle et scolaire du dommage corporel ;
- autres dépenses liées au dommage corporel (notamment frais d'obsèques et de sépulture) ;
- préjudices personnels (souffrances physiques et morales, préjudice esthétique, troubles dans les conditions d'existence).
Le comité d'indemnisation devrait donc reprendre la méthodologie décrite ci-dessus.
L'alinéa 2 dispose que « si la personne est décédée, la demande peut être présentée par ses ayants droit ». Ainsi, dans le cas où une personne ayant souffert d'une des maladies visées par la liste prévue au premier alinéa serait décédée avant d'avoir pu établir une demande de réparation, le dispositif ouvre la possibilité aux enfants, conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité de le faire.
Il s'agit là d'une action successorale ou héréditaire. Les ayants droit, héritiers ou légataires universels, agissent en cette qualité, engagent ou poursuivent l'action en réparation dont aurait disposé la personne si elle avait survécu. En perdant la vie, celle-ci a fait naître une créance dans son patrimoine que recueille ainsi sa succession. Cette disposition consacre, comme c'est le cas généralement dans les dispositifs d'indemnisation et dans le droit de la réparation en général, une transmission active du droit de créance lié à l'indemnisation aux ayants droit.
En revanche, dans sa rédaction actuelle, le texte ne prévoit pas que les ayants droit puissent réclamer pour eux-mêmes une indemnisation du préjudice lié à la perte ou au handicap d'un parent qui serait décédé des suites d'une maladie radio-induite, comme c'est le cas généralement en matière de responsabilité.
Aussi bien en matière civile, par exemple, en matière d'accident de la circulation qu'en droit administratif, notamment dans les régimes d'indemnisation instaurés ces dernières années, les victimes par ricochet sont indemnisées pour leurs préjudices propres. Les dispositifs d'indemnisation des victimes de l'amiante, des aléas thérapeutiques ou des accidents de transfusion sanguine, prévoient l'action exercée, à titre personnel, par les ayants droit ou les tiers en leur nom propre, pour obtenir la réparation du préjudice matériel et moral que leur cause directement le décès. Il s'agit à chaque fois d'indemniser un préjudice « réfléchi » ou « par répercussion » parce qu'il puise sa source dans le préjudice initial subi par la victime. Bien que déployant ses effets par l'intermédiaire de la victime, le préjudice est considéré comme direct, donc, réparable.
Il s'agit, par exemple, d'indemniser la douleur d'un enfant qui perd son père, du bouleversement du cadre de vie de la jeune veuve qui perd son mari ou doit s'occuper d'un mari devenu invalide.
A titre d'exemple, L'Office National d'Indemnisation des Accidents Médicaux (ONIAM), qui a pour principale mission d'indemniser les victimes d'aléas thérapeutiques, les victimes du V.I.H. d'origine transfusionnelle, ainsi que les victimes présentant des dommages consécutifs à une vaccination obligatoire, prévoit -lorsqu'elle agit dans le cadre de la réparation comme ici et non dans le cadre de la solidarité nationale- dans son référentiel d'indemnisation les « préjudices des victimes indirectes en cas de décès de la victime » et même les « préjudices des victimes indirectes en cas de survie de la victime directe » 8 ( * ) .
Il s'agit de la réparation de préjudices patrimoniaux destinés à compenser les pertes de revenus du foyer en raison du décès de la victime directe, de la réparation du préjudice « d'accompagnement » concernant les bouleversements sur leur mode de vie au quotidien, dont sont victimes les proches de la victime directe et enfin de la réparation du préjudice moral lié à la perte d'un proche.
On comprendrait mal que les victimes des essais nucléaires français soient, de ce point de vue, traitées différemment.
L'article 53 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 relative aux victimes de l'amiante prévoit lui aussi que « Peuvent obtenir la réparation intégrale de leurs préjudices :
1° Les personnes qui ont obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante au titre de la législation française de sécurité sociale ou d'un régime assimilé ou de la législation applicable aux pensions civiles et militaires d'invalidité ;
2° Les personnes qui ont subi un préjudice résultant directement d'une exposition à l'amiante sur le territoire de la République française ;
3° Les ayants droit des personnes visées aux 1° et 2° ».
Ne voyant pas ce qui pourrait justifier qu'un traitement plus défavorable soit réservé aux victimes des essais nucléaires, votre rapporteur aurait souhaité que les ayants droit puissent être indemnisés pour leurs préjudices propres si cette mesure avait été recevable au regard de l'article 40 de la Constitution relatif à la recevabilité financière des amendements ou si le Gouvernement l'avait reprise à son compte.
Cette mesure s'imposait d'autant plus qu'actuellement plusieurs tribunaux des affaires de sécurité sociale ont mis en application le principe de l'indemnisation du préjudice propre des ayants droit des victimes des essais nucléaires français.
Si l'on se réfère par ailleurs à la jurisprudence du Conseil d'Etat relative au VIH contracté lors d'une transfusion sanguine, le droit à réparation de la victime est transmis à ses héritiers et s'ajoute au droit à réparation que détiennent les héritiers à l'égard du préjudice propre qu'ils ont subi. (CE, 27 févr. 2002, n° 184009, 184306, Assistance publique Marseille Fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles).
Autrement dit, en l'état, le texte ne mettra pas fin aux contentieux. Il semble, en outre, que le juge pourra dans ce cas apprécier de façon assez largement la notion d'ayants droit.
Il appartiendra aux ayants droit des victimes reconnues par le comité d'indemnisation prévu par la présente loi de saisir dans un deuxième temps les tribunaux pour faire valoir leur droit.
Par un amendement de la commission de la défense nationale et des forces armées, l'Assemblée nationale a précisé que la liste des pathologies radio-induites ouvrant droit à réparation sera établie « conformément aux travaux reconnus par la communauté internationale ».
Cette précision encadre utilement l'élaboration de cette liste et invite le Gouvernement à se fonder sur les travaux de l'UNSCEAR.
Si la liste de l'UNSCEAR semble être l'instrument le plus approprié, cela n'exclut pas qu'il y ait, par ailleurs, un débat important au sein de la communauté scientifique et parmi les associations de victimes pour inclure dans cette liste de nouvelles maladies et, en particulier, des maladies non cancéreuses. Il appartiendra au comité de suivi de l'application de la loi de faire sur ce point les recommandations qui s'imposent.
Votre rapporteur souhaite attirer l'attention du Gouvernement et de ce comité sur deux pathologies qui ne figurent pas dans le projet de liste qui lui a été transmis : le myélome et le lymphome à l'exception de la maladie de Hodgkin . Le rapport de l'UNSCEAR de 2006 9 ( * ) laisse penser qu'il existe une probabilité non négligeable que ces deux maladies puissent être radio-induites. Ce constat a conduit les autorités américaines à les introduire dans la liste des maladies indemnisables du RECA 10 ( * ) . Il serait sans doute souhaitable que les autorités françaises réfléchissent à faire de même.
Votre commission a adopté à l'issue de l'examen de cet article pour les raisons ci-dessus exposées un amendement supprimant le terme « directement » et remplaçant les mots « à l'occasion des » par les mots « dus aux ».
Article 2 - Détermination des zones et périodes concernées
Le présent article détermine les zones où les demandeurs d'une indemnisation doivent avoir séjourné pour pouvoir bénéficier d'une indemnisation, ainsi que les périodes pendant lesquelles ces séjours doivent avoir eu lieu.
Le texte distingue les essais nucléaires français du Sahara de ceux effectués en Polynésie.
a) Les zones du Sahara
Pour le Sahara, deux sites sont visés.
Le premier est le site du « centre saharien d'expérimentations militaires » (CSEM). Le site retenu se situait à environ 50 kilomètres au sud de Reggane et 700 kilomètres de Colomb-Béchar.
Au total, quatre essais aériens ont été réalisés au CSEM. D'après l'étude d'impact accompagnant le projet de loi, « les zones de retombées sont comprises dans un secteur angulaire centré sur le point 0°03'26"ouest, 26°18'42" nord, compris entre l'azimut 100 et l'azimut 110°, pour un rayon de 350 km » . C'est pourquoi le projet de loi vise également « les zones périphériques à ces centres » afin de prendre en compte la dispersion de poussières radioactives sous l'action des vents. Ces zones seront, selon l'alinéa 4 de cet article, délimitées par décret.
Pour ce site, la période retenue par le dispositif court du 13 février 1960 au 31 décembre 1967 , soit plus de six ans après le dernier essai aérien effectué au CSEM. Le premier essai, Gerboise bleue, fut conduit le 13 février 1961. Aussi le texte prévoit-il cette date pour ouvrir la période de réparation. Les essais s'y sont poursuivis jusqu'au 25 avril 1961, date de la dernière expérimentation aérienne dite Gerboise verte. Le site, contaminé, a été démantelé le 31 décembre 1967, avant sa rétrocession aux autorités algériennes. Le démantèlement ayant entraîné la manipulation de matières fissibles, c'est ce dernier événement qui sert de borne à la période visée par le dispositif.
Le second est le centre d'expérimentation militaire des oasis (CEMO) où se déroulèrent les essais souterrains, à proximité d'In Ekker dans le massif du Hoggar, à 150 kilomètres au sud de Tamanrasset, où 13 essais en galerie souterraine ont été réalisés.
La technique d'essais en galerie avait pour but d'assurer le confinement de l'essai et d'éviter toute dispersion de matière radioactive. Cependant, quatre de ces essais n'ont pas été totalement confinés et l'un d'entre eux, l'essai Beryl du 1 er mai 1962, a provoqué une retombée radioactive sur une bande de 150 km sous le vent. D'après l'étude d'impact, « la zone de retombées est constituée d'un secteur angulaire de 40° centré sur le point 05°02'30" est, 24°03'00" nord, compris entre l'azimut 70° et l'azimut 110° pour un rayon de 40 km, prolongé sur l'axe d'azimut 90° par un rectangle de 100 km de longueur ». C'est pourquoi le dispositif retient également pour ce site la notion de « zones périphériques », dont la délimitation sera définie par décret.
Pour ce site, la période retenue court du 7 novembre 1961, date du premier essai, au 31 décembre 1967 , date du démantèlement du site, soit plus d'un an après le dernier essai en galerie.
b) Les zones touchées en Polynésie française
En Polynésie française, le projet de loi initial prévoyait deux zones.
La première zone concerne les atolls de Mururoa et Fangataufa où la France a procédé, à partir de 1966, à 41 essais aériens, puis à partir de 1975 à 137 essais souterrains.
La période d'indemnisation retenue pour cette zone court depuis le premier essai, intervenu le 2 juillet 1966, jusqu'à la fin de l'année de démantèlement des sites, le 31 décembre 1998.
La seconde aire géographique visée est constituée des « zones exposées de Polynésie française ».
Selon l'étude d'impact accompagnant le projet de loi, parmi les 41 essais aériens effectués à Mururoa et Fangataufa, dix essais ont entraîné « des retombées sur une zone circonscrite dans un secteur angulaire de 100 degrés centré sur Mururoa (21° 51' sud, 139° 01' ouest) compris entre l'azimut 15 °et l'azimut 115 °sur une distance de 560 kilomètres, comprenant les îles et atolls de Reao, Pukarua, Tureia et l'archipel des Gambiers ».
Si les bases d'expérimentation sont demeurées les mêmes entre 1966 et 1996, les zones de contamination ont donc évolué. Pour la période particulière des essais aériens, le projet de loi élargit les zones concernées en se référant à des « zones exposées de Polynésie française inscrites dans un secteur angulaire ».
Le dispositif couvre cette zone pour les personnes y ayant séjourné ou résidé entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1974 . Cela signifie que la période de couverture de la zone périphérique au centre de tir dépasse de quelques mois le dernier essai aérien, intervenu le 14 septembre 1974.
c) La délimitation des zones périphériques et des secteurs angulaires
Le dernier alinéa du projet de loi renvoie à un décret pris en Conseil d'État qui délimitera les zones autres que les centres d'expérimentation, c'est-à-dire les zones périphériques mentionnées à l'alinéa 2, d'une part, et le secteur angulaire mentionné dans l'alinéa 3, d'autre part.
d) Les travaux de l'Assemblée nationale
Par un amendement du Gouvernement et à la demande du rapporteur de la commission de la défense et des forces armées, l'Assemblée nationale a introduit deux nouvelles zones en Polynésie.
Sont visées :
- « certaines zones de l'atoll de Hao » entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1998 ;
- « certaines zones de la presqu'île de Tahiti » entre le 19 juillet 1974 et le 31 décembre 1974.
L'introduction de l'atoll de Hao est justifiée par le fait qu'il ait servi de base logistique des essais du 2 juillet 1966 au 31 décembre 1998. Des travaux de recherche sur cet atoll ont montré dans certaines zones des traces de contamination à la suite de l'explosion Centaure du 17 juillet 1994. Il apparaissait dès lors légitime de les inclure dans le dispositif.
L'ajout de « certaines zones de la presqu'île de Tahiti » s'explique également par les conséquences de l'explosion Centaure dont les retombées radioactives auraient touché sept communes de Tahiti.
Après les avoir introduites dans le texte, l'Assemblée nationale a, en outre, prévu que ces nouvelles zones fassent l'objet d'une délimitation par décret en Conseil d'État.
Votre commission a adopté ce texte sans modification.
Elle attire néanmoins l'attention du Gouvernement sur le zonage de l'atoll de Hao qui fait l'objet de contestation ainsi que sur la situation des marins qui ont pu se trouver aux limites des zones définies par le projet de loi lorsque leur navire était chargé de la surveillance de la zone de tir.
Article 3 - Eléments matériels à l'appui de la demande d'indemnisation
L'article 3 du projet de loi initial prévoit que chaque demandeur justifie à l'appui de sa demande :
- d' avoir « résidé ou séjourné dans les zones et durant les périodes visées à l'article 2 » ;
- d'être « atteint de l'une des maladies figurant sur la liste établie à l'article 1 er ».
Cet article illustre une des avancées du projet de loi par rapport au droit existant. Les intéressés n'ont plus à apporter la preuve du lien de causalité, ni d'attester d'un seuil de contamination, ils doivent seulement attester d'avoir été dans les zones potentiellement contaminées et d'avoir contracté une maladie radio-induite. Il revient au comité d'indemnisation de déterminer s'il existe un lien de causalité entre la maladie et les essais nucléaires.
Pour établir qu'une personne atteinte d'une maladie radio-induite a été présente dans les zones précitées aux périodes de contamination, il conviendra seulement de justifier qu'elle ait « résidé ou séjourné » dans l'une de ces zones. Ne sont donc pas exclues du dispositif des personnes qui, sans avoir résidé dans les centres d'expérimentation ou dans les zones périphériques, y auraient fait des séjours.
Les personnes susceptibles de bénéficier du projet de loi sont non seulement des agents du Commissariat à l'énergie atomique qui habitaient dans ces zones mais également des populations autochtones, des chercheurs, des journalistes, des militaires de passage dans ces zones.
Si le dispositif est ainsi assez ouvert, il faudra que les demandeurs fassent matériellement la preuve d'un séjour dans les zones touchées. Cette preuve sera sans doute assez facile à apporter dans la majorité des cas. Cela sera vraisemblablement plus difficile pour les populations nomades du Sahara. Cela pourrait être également moins facile pour certains militaires dont les états de service ne font pas toujours mention des lieux d'affectation ou encore moins des lieux de déplacement.
D'après les informations données à votre rapporteur, la majorité des anciens employés du ministère de la défense devront cependant pouvoir obtenir, auprès des services compétents, leur dossier médical, leur relevé dosimétrique individuel correspondant à la période pendant laquelle ils ont travaillé sur les sites d'expérimentation, leurs états de service ou tout autre document qui leur paraîtrait utile. En cas de difficultés liées à l'incomplétude des données ou à la détérioration des archives, votre rapporteur souligne la nécessité de permettre un large accès aux archives militaires de la défense.
Pour établir que la victime est atteinte de l'une des maladies radio-induites visées par le décret prévu à l'article 1 er , une attestation médicale permettra de s'acquitter de cette démarche.
L'Assemblée nationale a adopté, à cet article, un amendement rédactionnel de son rapporteur.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 - Comité d'indemnisation
L'article 4 crée un comité d'indemnisation, fixe les pouvoirs respectifs du comité et du ministre de la défense et détermine la procédure d'instruction des demandes.
Le paragraphe I crée le comité, précise sa composition et définit quelles personnes peuvent présenter leur demande.
a) Composition du comité d'indemnisation
Le comité d'indemnisation est présidé par un conseiller d'État ou par un conseiller à la Cour de cassation. L'alinéa 1 dispose qu'il est composé « notamment d'experts médicaux ».
Le paragraphe III précise par ailleurs que sa composition exacte est fixée par un décret en Conseil d'État.
Selon les informations qui ont été transmises au rapporteur, le comité devrait être constitué de neuf membres dont :
- deux représentants du ministre de la défense dont au moins un médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie ;
- deux représentants du ministre chargé de la santé dont au moins un médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie ;
- un représentant du ministre du travail ;
- un représentant du ministre chargé de la sécurité sociale ;
- deux personnalités qualifiées, sur proposition conjointe du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé.
Cet alinéa pose la question de l'éventuelle représentation des associations de victimes dans le comité d'indemnisation . Elle n'est pas prévue par le projet de loi. La présence de ces dernières dans le comité présenterait, selon ces mêmes associations, plusieurs avantages. Elle permettrait tout d'abord de garantir l'indépendance du comité qui agirait en quelque sorte sous la surveillance des victimes. Elle contribuerait ensuite à donner au comité une meilleure connaissance des réalités du terrain des essais nucléaires. Composées de vétérans, ces associations pourront éclairer les autres membres du comité sur les conditions précises dans lesquelles les essais se déroulaient.
La présence d'associations de victimes dans des fonds d'indemnisation tend, en outre, à devenir la norme. C'est notamment le cas dans le FIVA. Leur présence est toutefois plus fréquente dans des dispositifs où il existe, d'une part, un conseil d'administration où les associations sont représentées et, d'autre part, un comité d'experts qui instruisent les dossiers et dans lequel les associations ne figurent pas.
Plusieurs arguments militent cependant contre la présence des associations au sein du comité d'indemnisation.
Il faut, d'abord, observer que le texte prévoit qu'elles peuvent assister les victimes lors de la procédure contradictoire et qu'elles sont membres de droit du comité de suivi de l'application de la loi. Si des représentants des associations figuraient dans le comité, ils se trouveraient dans une situation de conflit d'intérêt puisqu'ils représenteraient à la fois le demandeur et l'instance d'indemnisation. Il s'agit là d'un argument de poids. Le texte adopté par l'Assemblée nationale dispose d'une cohérence en confiant aux associations un rôle d'appui des demandeurs et de suivi de l'application de la loi.
D'autres arguments sont évoqués pour s'opposer à l'intégration des associations dans le comité. On peut estimer que le comité est une instance technique d'expertise juridique, médicale et financière dans lequel un représentant associatif n'aurait pas sa place. On peut estimer qu'il serait délicat de donner ainsi largement accès à des données couvertes par le secret médical, pour ce qui est des dossiers des malades, ou par le secret défense, pour ce qui est des caractéristiques des tirs. Un dernier argument contre la présence des associations dans le comité est de nature plus pratique. Dès lors qu'on ne peut pas admettre toutes les associations dans le comité, ce qui bouleverserait son équilibre, comment déterminer un critère de représentativité. Il s'agit d'une difficulté qui se posera également pour le comité de suivi.
A l'examen de ces arguments, votre commission a estimé que l'équilibre atteint par le texte adopté par l'Assemblée nationale doit être maintenu. La place des associations n'est pas d'être à la fois juge et partie, mais, conformément à leur vocation, d'être auprès des victimes lors de l'instruction de leur dossier .
Votre commission a néanmoins été sensible à la volonté d'assurer au comité une plus large autonomie par rapport au ministère de la défense . Ce dernier auquel revient la charge financière de l'indemnisation pourrait être également considéré comme juge et partie. S'il n'y a, a priori, aucune raison de douter de l'indépendance d'esprit des membres du comité, il convient toutefois d'entourer la nomination des experts d'un maximum de garanties, ne serait-ce que pour éviter que le comité ne soit soupçonné d'être un démembrement du ministère. Sachant que les experts médicaux auront un rôle central dans l'appréciation des dossiers, votre commission a adopté un amendement précisant que ces derniers devront être nommés conjointement par les ministres chargés de la défense et de la santé sur proposition du Haut Conseil en santé publique.
L'alinéa 2 prévoit que les ayants droit « peuvent saisir le comité dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi ». La commission a adopté à cet alinéa un amendement de précision : la prescription de 5 ans s'applique pour les personnes décédées avant la promulgation de la présente loi mais pas pour les ayants droit des personnes qui viendraient à décéder après celle-ci et en particulier plus de 5 ans après. Il s'agit de réparer une omission et de prévoir que « Les ayants droit des personnes visées à l'article 1 décédées avant la promulgation de la présente loi peuvent saisir le comité d'indemnisation dans un délai de cinq ans à compter de cette promulgation. »
b) Le rôle du comité d'indemnisation et le lien de causalité entre les maladies radio-induites et les essais nucléaires.
L'alinéa 3 liste les missions confiées au comité d'indemnisation.
Il lui appartient tout d'abord de « vérifier que les demandeurs remplissent les conditions fixées aux articles précédents ».
Les membres s'assurent, d'une part, que le demandeur est bien atteint d'une des pathologies figurant dans le décret prévu à l'article 1 er et, d'autre part, qu'il se trouvait sur un site exposé aux rayonnements issus des essais nucléaires aux périodes mentionnées par l'article 2 du projet de loi.
Le comité doit ensuite déterminer si « compte tenu de la nature de la maladie et des conditions d'exposition de l'intéressé, le lien de causalité entre la maladie dont ce dernier est atteint et les essais nucléaires peut être regardé comme existant »
Aux termes de cette rédaction, le demandeur n'a pas à prouver qu'il existe un lien entre la pathologie et les essais nucléaires, c'est au comité de vérifier si celui-ci existe ou, le cas échéant, de prouver que ce lien est inexistant.
Par rapport à la situation actuelle, le projet de loi constitue un indéniable progrès, en particulier pour le personnel militaire, puisqu'il ne revient plus au demandeur d'établir la preuve de cette causalité, il doit uniquement démontrer qu'il remplit les deux conditions.
Le dispositif proposé est, en revanche, en deçà d'une situation de présomption où le droit à indemnisation serait automatiquement accordé à partir du moment où les deux conditions sont remplies .
D'une part, le principe de présomption ne figure pas dans le projet de loi, d'autre part, il revient au comité la mission d'examiner pour chaque demande « la nature de la maladie », les « conditions d'exposition de l'intéressé » et surtout « le lien de causalité entre la maladie dont ce dernier est atteint et les essais nucléaires » .
Un dispositif trop automatique aurait sans doute conduit à indemniser des pathologies qui ne sont pas nécessairement liées aux essais nucléaires. Dans la liste des maladies radio-induites figurent de nombreuses pathologies qui peuvent avoir d'autres causes que l'exposition à des rayons ionisants. Le comité peut refuser l'indemnisation si, au vu du dossier médical du demandeur, il considère que la pathologie est liée à un autre événement ou que la probabilité du lien est inexistante. Le texte vise ainsi à ne pas exclure l'étude du cas par cas.
Dans un régime de présomption, ce lien de causalité est présumé exister à partir du moment où les conditions relatives à la maladie et à l'exposition au risque sont remplies, sauf si la preuve contraire est établie. C'est le cas dans le dispositif prévu par l'article 102 de la loi "Kouchner" du 4 mars 2002 qui concerne les personnes contaminées par le virus de l'hépatite C, mais également dans celui prévu par l'article 53-1 de la loi du 23 décembre 2000 relatif au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.
Dans la rédaction proposée par le projet de loi, même si les deux premiers critères sont remplis, le comité pourra discuter de l'existence du lien de causalité. De fait, remplir les conditions donne le droit à ce que son dossier soit examiné, à charge pour le comité de prouver ou non l'existence d'un lien de causalité.
La référence à l'examen des conditions d'exposition laisse, en effet, entendre que remplir les deux critères ne suffit pas toujours. Il ne suffirait pas d'avoir été dans les zones contaminées pendant les périodes de contamination, un certain degré d'exposition pourrait être nécessaire. On pourrait alors craindre la réintroduction de la notion de seuil de contamination, dont on sait combien elle a été une source de controverse et de difficultés pour les victimes. D'autre part, si le comité était amené dans certains cas à considérer qu'à la vue des conditions d'exposition « le lien de causalité peut être regardé » comme « inexistant », il reviendrait de nouveau au demandeur d'administrer la preuve que les rayonnements sont bien la cause de sa maladie.
On aboutit à une situation très comparable à celle à laquelle le projet de loi voulait mettre fin. Le renversement de la preuve qui avait été annoncé comme une des avancées importantes du projet de loi ne pourrait être, dans certaines situations, qu'une apparence.
Pour le personnel civil du ministère de la défense qui bénéficie actuellement d'un véritable régime de présomption de causalité, cette rédaction pourrait constituer un recul important . L'unification du régime d'indemnisation se traduirait par un nivellement par le bas.
Ces préoccupations ont conduit l'Assemblée nationale à modifier cet article et à substituer le mot « existant » à celui de « possible ». Le comité doit ainsi déterminer « si, compte tenu de la nature de la maladie et des conditions d'exposition de l'intéressé, le lien de causalité entre la maladie dont ce dernier est atteint et les essais nucléaires peut être regardé comme possible ».
Il n'est cependant pas sûr que cette nouvelle rédaction ait réussi à dépasser la contradiction que cet alinéa a introduite dans le dispositif.
Si l'on observe l'ensemble des articles 1, 2, 3 et 4, on constate que les articles 1, 2, 3 instituent un régime de présomption classique. L'article 1 pose le principe de l'indemnisation et les deux critères. L'article 2 définit le critère des zones et des périodes. L'article 3 indique qu'il n'est demandé aux victimes que la preuve qu'ils remplissent les deux critères. Cet alinéa de l'article 4 lui revient en arrière. On est encore dans un régime de présomption lorsque le texte de cet alinéa prévoit que le comité vérifie que les demandeurs remplissent les conditions fixées aux articles précédents , on n'y est plus à partir de « notamment ».
Ce mot devrait logiquement décliner une des composantes des deux conditions. Or, contre la grammaire et contre la logique des articles précédents, il introduit une nouvelle condition : qu'il y ait un lien de causalité ou plus précisément puisque nous sommes dans le domaine de la probabilité, que ce lien puisse être regardé comme possible. Avec ce « notamment », sous couvert de préciser un des aspects des deux conditions, on réintroduit la preuve du lien de causalité, à cette différence avec la situation actuelle -pour les militaires- que l'administration de la preuve ou sa négation revient entièrement au comité.
Cette analyse a conduit votre rapporteur à proposer à la commission de rétablir la cohérence du dispositif sans pour autant instituer un régime de présomption automatique qui exclurait l'étude de chaque cas individuel.
Il est apparu plus conforme à la logique du texte de prévoir que le comité examine si les conditions de l'indemnisation sont réunies. Lorsque celles-ci sont réunies, la victime bénéficie d'une présomption de causalité à moins que le comité n'en n'apporte la preuve contraire.
Dans ce cadre, le demandeur doit prouver qu'il souffre d'une maladie radio-induite et qu'il a séjourné dans une zone de retombées radioactives. Si c'est le cas, compte tenu des incertitudes et de la difficulté à démontrer de façon incontestable l'origine de la maladie, il bénéficie d'une présomption de causalité. Il revient au comité de démontrer, le cas échéant, que la probabilité du lien entre la maladie du demandeur et les essais nucléaires est négligeable.
C'est non seulement la logique du texte, mais également la façon dont ce texte est présenté par le ministre de la défense lui-même lorsqu'il soutient devant l'Assemblée nationale que « désormais, c'est à l'Etat, le cas échéant, qu'il reviendra de prouver l'absence de lien de causalité entre la maladie et l'exposition ».
Avant de proposer une rédaction, votre rapporteur a cependant souhaité s'interroger sur la façon dont concrètement le comité allait instruire les dossiers afin de confronter les termes de la future loi à la réalité concrète de l'examen des dossiers.
Des informations fournies lors des auditions, il apparaît que le comité va dans un premier temps vérifier si le demandeur remplit bien les conditions d'éligibilité au dispositif. Dans un second temps, le comité va recenser les informations suivantes : la maladie en cause, l'âge de la victime lors de l'exposition, l'âge de la survenue de la maladie et la dose d'exposition supposée.
A partir de ces données et à l'aide de modèles statistiques issus des études épidémiologiques propres à chaque maladie, le comité évaluera l'accroissement relatif de la probabilité pour le demandeur d'avoir déclenché la maladie qui est attribuable à l'exposition à des rayonnements ionisants à l'occasion des essais nucléaires, autrement dit le risque attribuable aux essais.
Ce risque attribuable devrait être calculé par un modèle mathématique issu des travaux de l'UNSCEAR et de l'AIEA à l'image de celui reproduit dans l'encadré ci-dessous, qui prendra comme paramètre, outre le niveau d'exposition, le sexe, l'âge au moment de l'exposition, l'âge au moment de l'apparition de la maladie, le délai écoulé entre l'exposition et l'apparition de la maladie, la nature de la maladie.
Dans ces modèles, la nature de la maladie a un impact important puisque le niveau d'exposition à partir duquel une probabilité raisonnable d'apparition de la maladie se manifeste est beaucoup plus bas, par exemple, pour une leucémie que pour un cancer des intestins.
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Méthode internationale de calcul de probabilitéqu'une maladie constatée soit liée à une exposition aux rayonnements ionisants La méthode retenue par l'AIEA et reconnue par l'UNSCEAR résulte des travaux en épidémiologie issue de la communauté scientifique internationale. Des formules mathématiques adaptées aux différents cas permettent de décrire le risque relatif (RR), puis d'en déduire la probabilité (P) que la maladie étudiée soit due à l'exposition aux rayonnements ionisants. Le risque relatif est la façon habituelle de comparer le nombre de maladies apparaissant dans une population exposée au nombre apparaissant dans une population équivalente non exposée. Ainsi, pour une maladie déterminée, RR=1 signifie qu'il y a le même nombre de malades dans les deux populations, donc que le facteur d'exposition n'a pas d'influence. Un RR supérieur à 1 signifie qu'il y a un surcroît de personnes atteintes de cette maladie dans la population exposée. La méthode générale de calcul de la probabilité qu'une maladie constatée chez une personne soit liée à son exposition se présente en deux étapes : Calcul du risque relatif : RR= 1+ (aD + bD 2 ) e c pour les leucémies RR= 1 + aD e (b(e-10)) pour d'autres cancers D'autres formules spécifiques à certains cas sont utilisées. a,b et c sont des coefficients tenant compte de l'âge lors de l'exposition, de l'âge lors de l'apparition de la maladie et du délai écoulé entre l'exposition et l'apparition de cette maladie. Ces coefficients sont indiqués par l'AIEA pour les différents cas. D est le niveau d'exposition. Il est la plupart du temps connu par la surveillance individuelle. Dans les autres cas, les données physiques de la surveillance collective ou environnementale permettent de le reconstituer avec une précision convenable. Calcul de la probabilité de lien en fonction du risque relatif : P = (RR-1)/RR Exemple pour la leucémie Un homme avec une leucémie à 68 ans après une seule irradiation de 100 mSv à 43 ans. Le modèle pour un âge supérieur à 20 ans et une latence égale ou inférieure à 25 ans est donné par la formule RR = 1 + (0,243D + 0,271D 2 ) e (2,380) Soit RR = 1 +( 0,243x0,1 + 0,271X0,1X0,1) x 10,665 d'où RR = 1,2881. La probabilité de lien ou risque attribuable est (RR-1)/RR soit 22,37% Cas pour une leucémie, en fonction de l'exposition Diagnostiquée chez un homme de 65 ans, exposé à l'âge de 43 ans Variations du risque attribuable (probabilité que l'exposition soit la cause de la leucémie) selon l`exposition. |
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Exposition (mSv) |
Risque attribuable |
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100 |
22% |
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50 |
12% |
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10 |
3% |
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3 |
0,8% |
Si ce risque attribuable dépasse un certain seuil qui pourrait être de 1 %, c'est-à-dire une chance sur cent de plus d'avoir déclenché la maladie, le demandeur sera indemnisé, en-dessous il ne le sera pas. En dessous de 1 % ou du seuil choisi, on considérera que le lien entre la maladie et l'exposition est négligeable. C'est en l'occurrence la méthodologie utilisée par le système américain où le seuil de recevabilité de la demande a été fixé à 1 % de risque attribuable, défini comme la probabilité que la pathologie considérée soit due à l'exposition.
Dans le modèle mathématique, ce risque attribuable varie essentiellement avec les doses d'exposition exprimées en millisieverts, puis dans une moindre mesure en fonction de l'âge lors de l'exposition et lors du diagnostique. Le profil des courbes statistiques est cependant propre à chaque maladie.
La notion de risque attribuable présente plusieurs avantages . Elle permet dans une certaine mesure de pendre en compte le problème des susceptibilités individuelles puisque la radiosusceptibilité est mesurable et pourra être prise en compte par un facteur correcteur. Un raisonnement analogue peut être fait en cas d'actions conjointes de deux causes de cancer. Dans le cas d'un cancer du poumon, le modèle devra prendre en considération le risque attribuable au tabagisme pour ne pas l'imputer aux rayonnements ionisants, mais aussi le fait que l'irradiation accroît le risque lié au tabagisme.
Le comité décidera souverainement et de la méthode et d'une des données centrales à savoir la dose d'exposition. Il existe, certes, des relevés dosimétriques issus de dosimètres individuels. Mais moins de la moitié des personnes présentes dans les zones contaminées pendant les périodes concernées disposait de dosimètre. Il est vraisemblable que le comité sera contraint « d'attribuer une dose » à une grande partie des demandeurs en fonction de leur localisation lors des essais. Dans certains cas, le comité pourra se fonder sur des dosimètres d'ambiance, dans d'autres, il lui faudra émettre des hypothèses en fonction de la localisation du demandeur lors des essais.
Selon la méthode utilisée, les paramètres employés -par exemple linéarité avec ou sans seuil- selon que l'hypothèse de dose d'exposition haute ou basse sera retenue, certaines victimes pourront ou non être indemnisées.
Dans ce contexte, le comité disposera d'une marge de manoeuvre importante et d'outil statistique d'une technicité peu accessible au demandeur.
En outre, il faut garder à l'esprit que ce type de modélisation comporte une marge d'incertitude. En effet, ces modèles sont fondés sur des moyennes statistiques qui par construction ne prennent pas bien en compte les sensibilités individuelles notamment génétiques. Faute de mieux, on utilise l'épidémiologie comme instrument de diagnostique individuel. Destinée à éclairer les mesures de prévention collectives, l'épidémiologie a par nature -et, de surcroît, quand elle se traduit par un modèle mathématique- nécessairement des limites. Elle ne peut, en effet, par définition supprimer une marge d'incertitude face au cas individuel. Cette marge d'incertitude devrait bénéficier au demandeur.
Cette marge d'incertitude et la marge de manoeuvre du comité pour procéder à des évaluations statistiques inaccessibles aux victimes n'ont fait qu'accroître le sentiment que le doute devait bénéficier aux victimes et qu'il convient de confier la charge de « la preuve contraire » au comité.
Seul un dispositif de ce type instauré par ailleurs aux USA pour les victimes des essais nucléaires américains, proposé également par le Médiateur de la République et réclamé par l'ensemble des associations de victimes permet un examen équitable des dossiers.
Après avoir introduit la présomption de causalité, il est apparu nécessaire de définir les modalités de la preuve contraire.
Affirmer qu'il revient le cas échéant au comité de prouver qu'il n'existe pas de lien entre une maladie et l'exposition à des rayonnements ionisants aurait conduit à confier au comité une mission impossible. En effet, il n'existe pas de moyen scientifique d'apporter la preuve de l'absence ou de l'impossibilité d'un lien, dans la mesure on ne peut pas déterminer de façon définitive les causes de ces cancers.
La solution qui aurait consisté à affirmer que le comité pouvait écarter une demande s'il prouve qu'il existe une autre cause que l'exposition aux rayonnements ionisants ne peut être retenue. Les cancers étant des maladies multifactorielles ou les facteurs de risque interagissent, cette solution aurait été particulièrement injuste. Il est, par exemple, établi que l'exposition aux rayonnements ionisants multiplie les risques du cancer du fumeur. Ainsi quand il y une exposition à des doses radioactives significatives, le tabagisme peut éventuellement atténuer le risque attribuable aux essais nucléaires, mais en aucun cas dédouaner totalement la responsabilité de cette exposition dans la survenue d'un cancer.
Après réflexion, il a été proposé d'introduire la notion de risque attribuable et d'affirmer que la victime bénéficie d'une présomption de causalité à moins que le comité n'évalue que le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable.
Cette rédaction correspond à la volonté de rendre la « preuve contraire » possible, de coller au plus près de réalité concrète de l'examen des dossiers et de fonder son élaboration sur une analyse scientifique.
La démarche à laquelle invite le texte de la commission consiste à évaluer dans quelle mesure l'exposition de la victime a accru son risque de déclencher une maladie radio-induite. Lorsque ce risque attribuable à l'exposition aux rayonnements ionisants est tellement faible que le lien entre la maladie et l'exposition n'est plus vraisemblable, alors la présomption pourra être écartée. A l'inverse, si ce risque n'est pas négligeable ou s'il y a un doute, alors la victime bénéficiera d'une présomption de causalité entre la maladie et les essais et sera par conséquent indemnisée.
Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement indiquant que « Le comité examine si les conditions de l'indemnisation sont réunies. Lorsque celles-ci sont réunies, le demandeur bénéficie d'une présomption de causalité à moins que le comité n'évalue que compte tenu de la nature de la maladie et des conditions d'exposition de l'intéressé, le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable ».
c) Les pouvoirs du comité d'indemnisation lors de l'instruction
Le paragraphe II de cet article 4 définit les pouvoirs accordés au comité dans le cadre de son instruction des dossiers. Il précise la répartition des rôles entre le comité et le ministre de la défense.
Le comité dispose de larges pouvoirs puisqu'il peut faire « procéder à toute investigation scientifique ou médicale utile, sans que le secret professionnel ne puisse lui être opposé » (alinéa 4). Il peut également « requérir de tout service de l'État, collectivité publique, organisme gestionnaire de prestations sociales ou assureur, communication de tous renseignements relatifs à leurs obligations éventuelles . » (alinéa 5).
La notion d'obligations éventuelles, bien que peu claire, renvoie sans doute aux obligations des caisses d'assurance-maladie ou des assureurs. Votre rapporteur considère que c'est là une conception assez restrictive des informations qui pourraient être utiles au comité pour, par exemple, prouver ou infirmer la présence du demandeur dans les zones incriminées. Un recensement des passages de nomades dans le Sahara algérien ne correspond pas forcément à une obligation légale des services des armées, il peut en revanche se révéler être une information de nature à éclairer l'examen d'un dossier. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement substituant à la notion « d'obligations éventuelles », celle plus large de « renseignements nécessaires à l'instruction de la demande ».
Pour préserver la confidentialité des données, le texte prévoit que ces informations ne peuvent pas être utilisées « à d'autres fins que l'instruction de la demande » . Les membres du comité, ayant à connaître des informations couvertes par le secret professionnel, sont eux-mêmes astreints au secret professionnel , sans qu'il soit nécessaire de le préciser dans le texte . L'article 226-13 du Code pénal prévoit que « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende . »
Le texte du projet de loi ne précisait pas le régime applicable aux informations classifiées . Afin d'éviter que la protection de certaines données ne fasse obstacle au travail d'instruction du comité, notamment les éléments concernant les militaires, l'Assemblée nationale a réparé cet oubli. Elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement qui prévoit que « les membres du comité et les agents désignés pour les assister doivent être habilités, dans les conditions définies pour l'application de l'article 413-9 du Code pénal, à connaître des informations visées aux alinéas précédents ».
Cette disposition permettra aux membres du comité d'indemnisation ainsi qu'aux agents qui les assistent d'être habilités à connaître des informations classifiées.
L'Assemblée nationale a adopté à cet alinéa un amendement tendant à imposer au comité d'indemnisation le respect du principe du contradictoire , laissant au demandeur la possibilité de contester l'analyse faite par ses membres ou par les experts auxquels il recourt.
Dans la mesure où le comité sera amené à formuler une recommandation pouvant conduire le ministre à prendre une décision faisant grief, la procédure doit, en effet, aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH), veiller au respect des droits du demandeur et, en particulier, au principe du débat contradictoire. Le demandeur devra ainsi être informé et mis en mesure de prendre connaissance de son dossier et de présenter sa défense avant même que l'avis du comité soit rendu.
L'application de ce principe en matière de prise en charge d'accidents et de maladies au titre de la législation sur les risques professionnels donne un bon exemple de ses implications dans une procédure non contentieuse.
Ce principe implique pour la Cour de cassation dans une jurisprudence maintenant établie 11 ( * ) 1) de communiquer au demandeur tous les éléments susceptibles de lui faire grief, 2) de l'informer de la fin de la procédure d'instruction, sans que celui-ci ait à la solliciter 3) de l'inviter à consulter le dossier établi à l'issue de l'instruction, 4) de lui communiquer la date à laquelle la recommandation de prise en charge, ou de rejet, sera adoptée.
Votre commission souhaite que les mêmes principes s'appliquent lors de cette procédure. Elle a, en conséquence, adopté un amendement prévoyant que le décret d'application du projet de loi définisse les modalités permettant le respect du contradictoire et des droits de la défense .
Dans le cadre de ce débat contradictoire, il est souhaitable que les demandeurs puissent être assistés par une personne de leur choix, avocat, représentant d'associations de victimes, représentant syndical ou médecin. Votre commission a en conséquence adopté à cet alinéa un amendement tendant à prévoir explicitement cette possibilité. Il s'agit de s'assurer que les demandeurs puissent bénéficier du soutien et de l'expertise de la personne de leur choix . Cet amendement conforte le rôle des associations sans l'imposer.
d) Le pouvoir de décision du ministre de la défense
L'alinéa 6 détermine les pouvoirs respectifs du comité et du ministre de la défense.
L e comité ne dispose que d'un pouvoir de recommandation au ministre qui décide alors librement soit de faire une offre d'indemnisation, soit de rejeter la demande.
Le projet de loi prévoit que « Le comité présente au ministre de la défense une recommandation sur les suites qu'il convient de donner à la demande. Le ministre, au vu de cette recommandation, notifie son offre d'indemnisation à l'intéressé ou le rejet de sa demande. »
Si on peut penser que le ministre souhaitera suivre les recommandations du comité, le dispositif proposé le place devant la situation délicate d'être à la fois juge et partie puisque c'est à son ministère que revient la charge de l'indemnisation.
Le coût de l'ensemble des indemnités étant financé par le budget du ministère sur un programme destiné aux pensions, certains craignent qu'une fois les crédits annuels affectés aux victimes des essais nucléaires dépensés, le ministère soit un jour, le cas échéant, contraint dans un contexte budgétaire tendu de devoir arbitrer entre les pensionnés et les victimes. Autrement dit, donner le pouvoir de décision au ministère serait éventuellement prendre le risque de voir certaines décisions être prises au regard de considérations qui relèveraient autant sinon plus de la discipline budgétaire que de l'équité.
L'Assemblée nationale a, par un amendement de son rapporteur, souhaité atténuer le pouvoir discrétionnaire du ministre en prévoyant que la recommandation du comité soit communiquée par le ministre au demandeur lors de la notification de son offre ou de son rejet . Cette obligation constituera, s'il en était besoin, une forte incitation à suivre des recommandations devenues publiques. En outre, la recommandation pourrait utilement servir de support à une éventuelle contestation devant le juge administratif.
Bien que cela ne soit pas prévu par le projet de loi, on pouvait vraisemblablement penser que la décision du ministre devrait être par ailleurs motivée. L'article 1 er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public prévoit, en effet, que « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent ». La justification exigée par cette loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.
Toutefois, cet article précise que l'administration est tenue de motiver les décisions qui " refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. " Or, les décisions prises en matière d'indemnisation pourraient ne pas rentrer dans cette dernière catégorie, dans la mesure où les droits des requérants sont déterminés en fonction des responsabilités encourues et du préjudice subi et ne correspondent pas à un droit stricto sensu.
Dans le doute sur l'applicabilité de la loi de 1979 sur ce texte qui ne prévoit pas un droit à indemnisation mais une possibilité, votre commission a adopté à cet alinéa un amendement imposant au ministre de motiver sa décision lors d'un rejet.
Votre commission s'est également interrogée sur les recours éventuellement contre les décisions du ministre et sur la localisation des tribunaux administratifs compétents. Il lui est apparu que pour les ressortissants de Polynésie française, il était sans doute pénalisant de devoir s'adresser aux tribunaux métropolitains.
C'est pourquoi elle a souhaité que le décret d'application de la loi indique que les litiges relatifs à la décision du ministre relèvent de la compétence du tribunal administratif de Papeete lorsque le demandeur a sa résidence dans le ressort territorial de cette juridiction et du tribunal administratif de Paris dans les autres cas. Le choix du tribunal de Paris pour les autres cas permettra d'éviter une trop grande disparité de jurisprudence et de créer, le cas échéant, un pôle spécialisé sur ce type de contentieux.
L'Assemblée nationale a également encadré les délais de la procédure.
Le projet de loi ne fixait aucun délai pour l'instruction des demandes. Il était simplement indiqué qu'un délai serait prévu par un décret en Conseil d'Etat.
Aux termes du texte adopté par l'Assemblée nationale, le comité disposera d'un délai de quatre mois pour instruire la demande et émettre sa recommandation et le ministre d'un délai de deux mois à compter de la réception de celle-ci pour se prononcer.
Le comité devant sans doute faire face à un afflux massif de demandes lors de la première année, l'Assemblée nationale a porté à huit mois les délais d'instruction par le comité à compter du dépôt de la demande. Autrement dit, la première année, le délai maximum entre l'enregistrement de la demande et la décision du ministre sera de dix mois, puis les années suivantes de six mois.
Compte tenu de la nécessité dans certains cas d'avoir recours à des expertises médicales, on peut douter de la capacité du comité à respecter les délais. En effet, le recours à des experts médicaux peu nombreux dans ce domaine spécialisé peut prendre plusieurs mois.
Aussi pour ne pas, dans ce cas, susciter des contentieux liés au non-respect des délais, votre commission a adopté à cet alinéa un amendement ouvrant la possibilité de porter à six mois le délai d'instruction lorsque le comité recourt à des expertises .
Si le délai prévu pour la première année paraît long pour des situations qui sont souvent urgentes, il prend en compte le fait qu'il existe déjà plus de 350 dossiers en instance devant les tribunaux. Il est vraisemblable que, les premiers mois, un certain nombre de demandeurs, qui étaient auparavant découragés par la complexité des procédures, vont, par ailleurs, déposer des dossiers du fait de l'existence du nouveau dispositif. Le délai de la première année prend en compte cet afflux.
Il est à noter que, conformément aux principes généraux du droit et à la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, l'absence de réponse dans les délais impartis vaudra rejet de la demande, décision implicite qui permettra un éventuel recours devant les tribunaux administratifs.
On pourrait être tenté de renverser par la loi cette logique et de prévoir que le silence de l'administration vaut acceptation comme c'est le cas, par exemple, dans le code de l'urbanisme en matière de permis de construire. Outre que cela n'aurait que peu de sens puisqu'il faudrait de toute façon un recours pour obtenir l'évaluation de l'indemnisation et, partant, l'instruction du dossier, l'article 22 de la loi du 12 avril 2000 précité dispose que l'acceptation implicite n'est jamais possible pour une demande à caractère financier.
Le paragraphe III, alinéa 7, du projet de loi renvoie à un décret en Conseil d'État qui précise notamment la composition exacte du comité, son organisation, les éléments que doit présenter le demandeur ainsi que les modalités et les délais de l'instruction. Du fait de l'introduction du dispositif relatif aux délais, ce paragraphe est devenu le paragraphe IV.
Votre commission a adopté à cet alinéa un amendement rédactionnel tendant à remplacer dans le renvoi au décret les dispositions relatives aux délais, qui sont maintenant prévues par la loi, par des dispositions relatives au respect du contradictoire et des droits de la défense.
Aux termes de l'examen de cet article et pour les raisons ci-dessus exposées, votre commission a adopté cet article ainsi amendé.
Article 5 - Régime financier de l'indemnité
L'article 5 fixe le régime financier de l'indemnisation. Il dispose qu'elle est versée sous forme de capital dont doivent être déduites toutes les sommes perçues par ailleurs au titre de la réparation d'un même dommage.
L'alinéa 1 dispose que l'indemnité est versée sous forme de capital , excluant toute pension ou rente, comme cela peut être le cas dans des dossiers relatifs à une invalidité.
L'alinéa 2 interdit de cumuler l'indemnisation reçue au titre de la présente loi avec d'autres réparations préalablement perçues, quel que soit le cadre juridique de leur obtention. « Toute réparation déjà perçue par le demandeur à raison des mêmes chefs de préjudice et notamment le montant actualisé des pensions éventuellement accordées est déduite des sommes versées au titre de l'indemnisation prévue par la présente loi ». Les modalités pratiques de ces remboursements seront définies dans le cadre d'une convention-cadre établie entre le ministère de la défense et tous les organismes qui ont pu prendre à leur charge l'indemnisation des victimes, notamment la caisse d'assurance-maladie de Polynésie. Pour ce qui concerne les populations civiles d'Algérie, le régime d'indemnisation ou de remboursement devrait être fixé par un accord entre la France et l'Algérie.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, les sommes versées par le ministère de la défense au titre de cette indemnisation seront financées sur son budget propre au titre des pensions.
Cette solution a été préférée à un fonds d'indemnisation sur l'exemple du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).
Le recours à un fonds d'indemnisation aurait eu l'avantage d'apporter une forte visibilité à la cause des victimes. On peut se demander si, par ailleurs, il ne permettrait pas de mieux sanctuariser les ressources consacrées à cette indemnisation dans un contexte où le budget du ministère de la défense est soumis comme l'ensemble du budget de l'Etat aux contraintes budgétaires engendrées par la détérioration de nos finances publiques.
Quand on observe les fonds existants, force est de constater que le recours à un fonds n'est pas toujours la solution la plus pertinente. Ainsi, par exemple, le rapport d'information n° 301 (2004-2005) de M. Gérard Dériot, fait au nom de la commission des affaires sociales, le 15 avril 2005, note que « Alors que la notion de « fonds » recouvre toutes les catégories juridiques possibles, le choix de faire du FIVA un établissement public administratif ne paraît pas avoir été comparé à d'autres solutions telles le recours à des structures existantes. Le retard pris pour l'indemnisation des premières victimes par le FIVA -deux ans et demi entre l'adoption par la loi du principe de réparation intégrale et sa mise oeuvre- illustre les difficultés initiales rencontrées de ce fait ».
La notion de fonds recouvre des réalités juridiques diverses ne disposant pas toujours de la personnalité juridique et n'apportant au final que peu de garantie supplémentaire par rapport au montage financier proposé par le projet de loi.
La création d'un fonds se justifie en outre lorsque les responsabilités ne sont pas clairement identifiées ou que les sources de financement sont multiples. Or, contrairement au cas de l'amiante, la responsabilité de l'État ne fait ici aucun doute. Les essais nucléaires ont été menés par l'État sous sa seule responsabilité. Sur le plan budgétaire, il apparaît donc pertinent que le versement des indemnités se fasse sur le budget de la défense.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces sommes seront prélevées sur le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Le programme devrait comporter une action spécifique retraçant les sommes consacrées à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires . Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit à cet effet sur ce programme un budget de 10 millions d'euros.
Serait-il opportun que ces crédits fassent l'objet d'un compte d'affectation spéciale (CAS) comme cela a été suggéré lors des débats à l'Assemblée nationale ? L'intérêt d'un CAS serait d'assurer une meilleure lisibilité au budget alloué aux indemnisations et des règles de gestion plus souples que celles qui sont applicables aux crédits du ministère. Au regard de l'article 21 de loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qui détermine le régime des comptes d'affectation spéciale, les CAS ont cependant pour vocation de permettre la gestion de « recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Or en l'espèce, il n'y a pas de recettes affectées. Dès lors, on voit mal comment justifier, lors de la loi de finances, la création d'un tel compte.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission a adopté ce texte sans modification.
Article 6 - Extinction des actions juridictionnelles
L'article 6 prévoit que l'acceptation de l'offre du ministre de la défense constitue une transaction au sens de l'article 2044 du code civil. Ce dernier dispose qu'une « transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Les victimes qui acceptent l'offre qui leur est faite ne pourront en conséquence plus intenter une quelconque action et verront les actions pendantes cesser aussitôt. L'article 2044 précité indique que le contrat doit être rédigé. Le demandeur devra donc notifier au ministre son acceptation par écrit.
Cet article dispose également que l'acceptation « rend irrecevable toute autre action juridictionnelle visant à la réparation des mêmes préjudices. ». Si cette disposition empêche toute action juridictionnelle visant à la réparation des mêmes préjudices, elle n'exclut pas le droit à demander réparation pour un nouveau dommage. Certains dommages pouvant être établis postérieurement à l'indemnisation, le demandeur devrait pouvoir déclencher une nouvelle procédure pour être indemnisé, au regard de ces nouveaux éléments et pour ces nouveaux préjudices.
Il convient de noter, par ailleurs, qu'en l'absence de disposition spécifique dans le projet de loi, le recours de droit commun contre la décision du ministre devra se faire devant les tribunaux administratifs. S'agissant d'une décision d'indemnisation, ce dernier est un recours de plein contentieux. Autrement dit les juges statueront non seulement sur la légalité de la décision mais également sur le montant de l'indemnité proposée. De surcroît, les juridictions administratives pourront requalifier un recours administratif pour excès de pouvoirs en recours de pleine juridiction si jamais le demandeur ne l'avait pas fait.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission a adopté ce texte sans modification.
Article 7 - La commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires
L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du rapporteur de la commission des forces armées un article additionnel tendant à créer une commission de suivi de l'application du projet de loi.
Le dispositif adopté prévoit que « Le ministre de la défense réunit au moins deux fois par an une commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires. » . La commission comprend « notamment des représentants des ministres chargés de la défense, de la santé, de l'outre-mer et des affaires étrangères, le président du gouvernement de la Polynésie française ou son représentant, le président de l'assemblée de la Polynésie française ou son représentant, deux députés, deux sénateurs, cinq représentants des associations représentatives de victimes des essais nucléaires ainsi que quatre personnalités scientifiques qualifiées dans ce domaine. ».
La commission est « consultée sur le suivi de l'application de la présente loi ainsi que sur les modifications éventuelles de la liste des maladies radio-induites. À ce titre, elle peut adresser des recommandations au ministre de la défense et au Parlement. » .
Un décret en Conseil d'État fixe la liste des membres, leurs modalités de désignation et les principes de fonctionnement de la commission.
Dans l'esprit de ses auteurs, ce comité a une triple vocation, il assure le suivi du mécanisme d'indemnisation, il veille à l'actualisation de la liste des maladies radio-induites, il associe les associations de victimes au suivi de l'application de la loi.
Votre rapporteur se félicite de cette avancée. Il importe en effet d'associer pleinement les associations de victimes qui ont tant oeuvré pour faire reconnaître les souffrances des personnes qui ayant participé à l'aventure nucléaire française en ont souffert dans leur chair. Il est également essentiel de veiller à l'actualisation de la liste des maladies concernées au regard des « travaux reconnus par la communauté scientifique internationale » comme le prévoit l'article 1 du projet de loi.
Il souhaite que cette commission puisse jouer un rôle important dans l'évaluation du dispositif. C'est pourquoi, il a été adopté à cet article un amendement prévoyant que cette dernière peut également se réunir à la demande de la majorité de ses membres. Dotée de la faculté de s'autosaisir à condition que la majorité de ses membres en soit d'accord, la commission pourra se saisir d'une avancée de la science, d'un dysfonctionnement grave pour émettre des recommandations sans attendre que le ministère ne la convoque.
La commission a adopté cet article ainsi amendé.
Article 8 - Exonération fiscale des indemnités
L'Assemblée nationale a adopté un deuxième article additionnel après l'article 6 exonérant d'impôt les indemnités versées en application du projet de loi.
Cet article insère, après le 33° bis de l'article 81 du code général des impôts -qui prévoit que « sont affranchies d'impôts » toute une série d'allocations, prestations et indemnités dont celles relatives aux victimes de l'amiante-, un 33° ter qui vise « les indemnités versées aux personnes souffrant de maladies radio-induites ou à leurs ayants droit, en application de la loi (...) relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français" ».
Votre rapporteur estime que cet alignement avec nombre d'indemnités comparables dans leur philosophie est justifié.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 6 Cette liste est annexée au présent rapport en annexe 2 avec celle des maladies retenue dans l'avant projet de décret.
* 7 Avis n° 303422.
* 8 http://www.oniam.fr/textes/referentiel_oniam_20090701.pdf
* 9 UNSCEAR report volume I page 108 et 111
* 10 Voir annexe 2 du présent rapport
* 11 les sept décisions du 19 décembre 2002 qui ont précisé la doctrine de la Chambre Sociale de la cour de cassation en cette matière (BICC 576, 1er mai 2003, n° 502) (Soc., 19 déc. 2002, CPAM de la Somme c/Sté Saint-Louis Sucre, arrêt n° 3938 FS-P+B+R+I, RD sanit. soc. 2003.436)