Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2010 : Équilibres financiers généraux

N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 novembre 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome I :

Équilibres financiers généraux

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :	1976 , 1994 , 1995 et T.A. 358
Sénat :	82, 83 et 91 (2009-2010)

Les observations et propositions de la commission des affaires sociales
pour les équilibres financiers généraux en 2010

La commission fait un triple constat :

- le caractère désormais structurel du déficit : les 25 milliards de ressources perdues en 2009 et 2010 ne seront jamais retrouvées et même avec une reprise économique vigoureuse, le déficit de la sécurité sociale ne fera que se stabiliser autour de 30 milliards d'euros au cours des prochaines années ;

- des prévisions à moyen terme alarmantes : les déficits cumulés de l'ensemble des régimes s'approcheront de 150 milliards d'euros à la fin 2013, auxquels il faudra ajouter près de 20 milliards pour le FSV

- les limites du report des difficultés actuelles sur les générations futures sont atteintes : les montants sont devenus tels qu'ils reviendraient à tripler la dette sociale que la Cades a la charge d'amortir d'ici 2021 ; sans un retour vers l'équilibre, c'est la pérennité de notre modèle de protection sociale actuel qui est en jeu.

Une priorité : régler la question de la dette sociale

- son traitement doit commencer dès cette année ; il ne peut être reporté car plus on attend, plus la reprise de la dette sera coûteuse et plus elle pèsera sur les contribuables de demain ;

- la commission propose de faire un premier pas avec un transfert de 20 milliards de déficits à la Cades, ce qui nécessite une augmentation de la CRDS de 0,15 point (son taux passerait à 0,65) et, en conséquence, une baisse du plafond d'emprunt de l'Acoss à 45 milliards.

Un impératif : la poursuite de la maîtrise des dépenses

- pour l'assurance maladie, aller au-delà du plan d'économies , en engageant une véritable réforme de l'hôpital, où la Cour des comptes en particulier fait valoir qu'il existe des marges de progrès significatives ; ce sera une mission prioritaire pour les ARS ; c'est aussi la raison pour laquelle la commission souhaite ramener l'horizon de la convergence tarifaire à 2014 ;

- pour la branche vieillesse, prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde du régime : l'année 2010 ne doit pas être un nouveau rendez-vous raté.

La nécessité, impérieuse, conduit à assurer un financement de la protection sociale

La commission propose donc :

- d' ouvrir réellement le débat sur les allégements généraux de charges sociales avec une première proposition : le calcul des exonérations sur une base annuelle, les salaires versés devant être répartis sur douze mois afin d'éviter certains contournements ;

- de rendre opérationnelle l'extinction anticipée du droit à l'image collective des sportifs professionnels en reportant sa date au 30 juin 2010, à la fin de la saison et des championnats ;

- de plafonner l'exonération de cotisations sociales applicable aux retraites « chapeau » ;

- d' engager l'alignement de l'assiette de la CSG sur celle, plus large, de la CRDS en soumettant à la CSG les ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'art et d'antiquité ;

- de poursuivre la réflexion sur la mobilisation de nouvelles ressources, et notamment le développement adapté des taxes comportementales (sur le tabac, les alcools forts, les produits gras, sucrés ou salés néfastes sur le plan diététique).

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'éclairage triennal de la loi de financement de la sécurité sociale, construit sur le triptyque « exercice clos - exercice en cours - exercice à venir », permet de mesurer l'ampleur du dérapage des déficits des comptes sociaux depuis deux ans. Cette dégradation, inédite par son volume, fait de la comparaison entre les projets de loi de financement pour 2009 et 2010 un exercice inutile car tous les objectifs votés il y a un an ont été très largement dépassés et sont donc significativement rectifiés à la hausse.

L'effet « crise économique » qui entraîne un effondrement des recettes pendant que les dépenses, malgré leur maîtrise, continuent de croître explique l'essentiel de ce dérapage. Jamais encore, par exemple, on n'avait enregistré deux années consécutives de baisse de la masse salariale. Or, celle-ci sous-tend les trois quarts des recettes des régimes de sécurité sociale.

La conséquence principale de cette situation est une accumulation des déficits rapide et sans précédent, à laquelle, malheureusement, le présent projet de loi n'apporte pas de solution.

Une autre conclusion est que l'effort réel de maîtrise de la dépense, mis en oeuvre avec constance depuis plusieurs années, n'est plus perceptible face à l'affaissement des recettes. Cet effort doit néanmoins être poursuivi car, au-delà même du problème du financement des régimes, c'est la pérennité du système qui est en jeu si sa réforme n'est pas en permanence recherchée.

Aussi, outre l'analyse de la situation actuelle et des mesures proposées par le Gouvernement dans le présent projet de loi de financement, votre commission souhaite formuler des propositions, continuer à poser des questions et ouvrir des débats.

En s'appuyant sur les travaux de sa Mecss, elle poursuivra son travail de réflexion et de contrôle tout au long de l'année. L'exécution de la loi de financement devra en effet être suivie de près car les incertitudes actuelles ne doivent pas fournir de prétexte à des dérives mais bien au contraire susciter de nouvelles formes de réponses.

Il nous faut en effet plus que jamais inventer la meilleure façon de s'attaquer aux causes structurelles des déficits et trouver les moyens pour cesser de les reporter sur les générations futures.

I. 2008 - 2010 : L'EXPLOSION DES DÉFICITS

Si 2008 se termine avec un déficit stabilisé à environ 10 milliards d'euros, 2009 et 2010 voient s'envoler les déficits du fait de la crise. De 10 milliards à 30 milliards, le déficit de la sécurité sociale aura été non seulement multiplié par trois mais porté à un niveau sans précédent en moins de trois ans.

A. 2008 : UN SOCLE DE DÉFICIT DE 10 MILLIARDS

Après les déficits record du régime général, plus de 11 milliards d'euros, en 2004 et 2005, et la légère décrue de 2006, avec un déficit ramené à 8,7 milliards, 2007 et 2008 ont connu une nouvelle dégradation des comptes , le déficit du régime général s'établissant finalement à 10,2 milliards d'euros en 2008 .

Soldes par branche du régime général sur la période 2003-2008
(en milliards d'euros)
	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Maladie	- 11,1	- 11,6	- 8,0	- 5,9	- 4,6	- 4,4
Vieillesse	0,9	0,3	- 1,9	- 1,9	- 4,6	- 5,6
Famille	0,4	- 0,4	- 1,3	- 0,9	0,2	- 0,3
Accidents du travail	- 0,5	- 0,2	- 0,4	- 0,1	- 0,5	0,2
Total régime général	- 10,2	- 11,9	- 11,6	- 8,7	- 9,5	- 10,2
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Loin d'entamer le redressement attendu, l'exercice 2008 ne permet rien de plus qu' une stabilisation du déficit aux environs de 10 milliards d'euros , soit le montant presque systématiquement constaté chaque année depuis 2003.

Or, les comptes 2008 ont pourtant bénéficié d'éléments favorables en matière de recettes. Les déficits des branches vieillesse et famille se creusent tandis que le solde de la branche maladie s'améliore légèrement.

1. Une croissance des recettes soutenue par des éléments exceptionnels

Les recettes du régime général ont augmenté de 4,1 % en 2008 , soit un rythme inférieur à celui des années précédentes. Cette progression est néanmoins significative et supérieure à celle de la croissance du Pib, soit 0,4 % en 2008.

Trois éléments non récurrents ont permis d'améliorer les comptes :

- l'effet de la mise en place du prélèvement à la source de la CSG sur les dividendes

A compter de 2008, les contributions sociales assises sur les dividendes (CSG, prélèvement social de 2 %, CRDS) sont prélevées à la source et non plus par voie de rôle. Ce changement, qui conduit à avancer d'un an la perception des contributions, a eu pour effet de constater en 2008 l'équivalent de deux années de recettes, afférentes aux dividendes de 2007 et de 2008, pour un supplément de produit, non reconductible en 2009, estimé à 1,4 milliard d'euros ;

- l'excédent du panier fiscal de compensation des allégements généraux de cotisations

Depuis 2007, les allégements de cotisations sur les bas salaires ne font plus l'objet d'une compensation à l'euro près par l'Etat. En 2007 toutefois, les recettes fiscales affectées ont intégralement équilibré le coût du dispositif. En 2008, un excédent de 200 millions d'euros a été constaté. Il représente certes moins de 1 % du montant des allègements (21,7 milliards d'euros) mais il permet d'atténuer légèrement le niveau du déficit, le Gouvernement ayant décidé de l'affecter à la branche maladie ;

- l'affectation de fonds de réserve au régime général

L'intégration de divers régimes au sein du régime général, réalisée en 1994, avait laissé à la disposition de l'Acoss les réserves correspondantes, soit environ 322 millions d'euros . Leur attribution définitive au régime général était subordonnée à une décision réglementaire. Un arrêté pris en février 2009 a permis d'attribuer ces fonds de réserve au régime général et entrainé une inscription d'un produit exceptionnel au moment de l'arrêté des comptes de 2008.

L'année 2008 est par ailleurs marquée par la mise en oeuvre, pour la première fois en année pleine, de la loi Tepa .

Le dispositif d'exonération de cotisations sur les heures supplémentaires issu de la loi Tepa, entré en vigueur le 1 ^er octobre 2007, a produit ses effets en année pleine en 2008. Evalué à 4 milliards d'euros dans la loi de financement pour 2008, son coût a finalement atteint 3,1 milliards d'euros . Cet écart s'explique par les aléas qui s'attachaient à la prévision initiale, liés notamment à l'absence de mesure statistique fine du recours aux heures supplémentaires par les entreprises de moins de dix salariés avant l'entrée en vigueur de la loi.

Le montant des impôts et taxes affectés au financement de ce dispositif en loi de finances pour 2008 a en conséquence été révisé à la baisse d'un milliard dans la loi de finances rectificative pour 2008 afin de tenir compte des dernières prévisions. Les ressources ainsi dégagées ont été affectées au remboursement de dettes anciennes de l'Etat à l'égard de plusieurs régimes de sécurité sociale.

La masse salariale du secteur privé , qui représente l'assiette des trois quarts des recettes assises sur les revenus d'activité, a augmenté de 3,6 % en 2008 , en retrait par rapport à la progression de 2007, soit 4,8 %, ainsi qu'à la moyenne constatée au cours des dix années précédentes, soit 4,1 %.

Cette hausse a néanmoins assuré de bonnes rentrées de cotisations sociales (166,5 milliards d'euros) et de CSG (59 milliards d'euros).

2. Trois branches en déséquilibre

La vieillesse : le premier déficit

La plus grande partie du déficit de 2008 provient de la branche vieillesse, qui était excédentaire en 2004 à hauteur de 0,25 milliard, mais est devenue déficitaire en 2005, avec un solde négatif de 1,9 milliard. Ce déficit s'est accru en 2006 et 2007. En 2008, le déséquilibre de la branche se creuse encore , avec un résultat définitif de - 5,6 milliards d'euros. Cette dégradation provient du rythme toujours dynamique des départs en retraite anticipée au titre du dispositif « carrières longues », ainsi que de l'impact du « papy-boom ». Le nombre total de titulaires d'une pension servie par le régime général s'établit à 12,2 millions à la fin 2008, au lieu de 11,9 millions à la fin 2007.

La maladie : sur la voie de la guérison

La branche maladie poursuit son redressement avec un solde négatif de 4,4 milliards d'euros , au lieu de 4,6 milliards d'euros en 2007. Ces chiffres s'inscrivent dans la poursuite du redressement mis en place après 2004 lorsque la branche maladie affichait un déficit de 11,6 milliards d'euros, son plus haut niveau historique, et 2005, année au cours de laquelle le déficit s'est établi à 8 milliards d'euros. En 2006, le déficit avait déjà été ramené à 5,9 milliards d'euros. Cette amélioration est notamment due à la bonne tenue des recettes, en particulier du fait d'un surcroît de CSG, non reconductible, résultant de l'extension du prélèvement à la source aux contributions sociales sur les dividendes. La procédure d'alerte n'a pas été déclenchée en 2008 , en dépit d'un dépassement de 900 millions d'euros de l'Ondam, celui-ci étant malgré tout resté en-dessous du seuil d'alerte.

La famille : le début du dérapage

La branche famille enregistre un déficit de 342 millions d'euros , alors qu'un excédent de 320 millions d'euros était attendu, ce qui représente un solde dégradé de plus de 600 millions d'euros par rapport aux prévisions. Aussi, après l'excédent de 200 millions constaté en 2007, la branche renoue avec les déficits connus les trois années précédentes (0,4 milliard en 2004, 1,3 milliard en 2005 et 0,9 milliard en 2006). Ce résultat est lié à la fois à une progression plus forte qu'attendue des prestations, notamment des prestations en faveur de la petite enfance, et à une contraction plus importante que prévue des recettes.

Les AT-MP : un excédent ponctuel

La branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre un excédent de 200 millions d'euros après avoir connu un déficit de près de 500 millions en 2007. La branche devient ainsi excédentaire pour la première fois depuis 2001.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des soldes initialement prévus il y a deux ans, révisés il y a un an et finalement réalisés.

Evolution du tableau d'équilibre 2008 du régime général
(en milliards d'euros)
	LFSS pour 2008	LFSS pour 2009	PLFSS pour 2010
Maladie	- 4,2	- 4,2	- 4,4
Vieillesse	- 5,2	- 5,8	- 5,6
Famille	0,3	0,3	- 0,3
AT/MP	0,3	0,3	0,2
Total	- 8,8	- 9,3	- 10,2

C'est donc dans un cadre structurel très pénalisant que les régimes de sécurité sociale ont dû affronter la crise économique . Comme l'indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale du 1 ^er octobre dernier : « Lorsque la récession survient, au deuxième trimestre 2008, le déficit que porte le régime général, voisin de 10 milliards d'euros en 2007, peut être considéré comme presque intégralement structurel . ». Il évalue la composante conjoncturelle du déficit de 2008, « année de transition », à 1,7 milliard d'euros sur les 10,2 milliards du déficit total, soit un montant modeste. De fait, le tassement des recettes de cotisations sociales, résultant de la baisse d'activité puis de l'emploi, ne survient réellement qu'en fin d'année.

La certification des comptes 2008
des régimes et organismes de sécurité sociale

A l'issue de ses vérifications relatives à l'exercice 2008, la Cour a refusé, en ce qui concerne le régime général, de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf, ainsi que les comptes de la branche vieillesse et de la Cnav. Elle a, en revanche, certifié avec réserves les comptes de la branche recouvrement et de l'Acoss, ainsi que les comptes des branches AT-MP et maladie et de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam).

La branche famille et la Cnaf

Alors qu'elle s'était déclarée dans l'impossibilité de formuler une opinion en 2006 et 2007, la Cour a refusé de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf en 2008 , considérant que les principales défaillances du contrôle interne sont désormais évaluées avec suffisamment de précision. Elle considère que les risques financiers sont insuffisamment maîtrisés par le dispositif du contrôle interne et qu'en conséquence, plus de 4 % des dossiers d'allocations familiales présentent une anomalie financière. La Cour estime en outre que les charges sont sous-estimées de près de 200 millions d'euros au titre des écritures d'inventaire et que le dispositif de l'assurance vieillesse des parents au foyer n'est toujours pas fiable.

Comme l'avait fait la Mecss dans son rapport présenté voici quelques mois sur les comptes de la branche famille ^{1 ( * )} , la Cour note cependant que la mise en place du répertoire national des bénéficiaires (RNB) devrait permettre de mieux lutter contre la fraude et de déceler des erreurs. La branche famille sera cependant confrontée en 2009 au défi de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) qui pourrait affecter la qualité des comptes.

La branche vieillesse et la Cnav

Alors qu'elle avait certifié avec réserves les comptes de la branche vieillesse et de la Cnav en 2006 et 2007, la Cour refuse cette certification pour 2008, considérant que les travaux d'audit menés avec le concours de la Cnav démontrent que les erreurs de toute nature affectant les pensions de retraite revêtent un caractère significatif. Trois motifs principaux justifient la position de la Cour :

- plus de 5,4 % des pensions de retraite attribuées en 2008 comportent une anomalie financière ;

- les carrières des assurés sociaux prises en compte pour calculer leurs droits à retraite comportent des erreurs ou des incertitudes significatives ;

- les modifications nécessaires des pensions attribuées ne sont pas toujours réalisées.

L'activité de recouvrement et l'Acoss

En 2007, la Cour avait refusé de certifier les comptes de l'activité de recouvrement et de l'Acoss en raison de trois désaccords avec cette agence et sa tutelle, dont l'impact total sur le résultat du régime général était évalué à 980 millions d'euros.

Pour 2008, la Cour constate que les désaccords ont été levés et certifie les comptes de l'activité de recouvrement et de l'Acoss . Elle formule cependant trois réserves principales :

- le montant des charges et produits est affecté d'incertitudes liées aux écritures d'inventaire ;

- la grande majorité des litiges en cours avec les cotisants ne sont pas provisionnés ;

- la mise en place de l'interlocuteur social unique (ISU) pour les indépendants a conduit à des difficultés importantes dans le calcul et le paiement des cotisations. En particulier, la constitution du fichier des cotisants de l'ISU, à partir du rapprochement des fichiers du régime social des indépendants (RSI) et des Urssaf, a permis de détecter plusieurs centaines de milliers de cotisants ne payant qu'une partie de leurs cotisations. L'incertitude sur le calendrier de résorption de cette situation n'a pas permis de comptabiliser un produit à recevoir en 2008.

Les branches maladie et AT-MP et la Cnam

Comme en 2006 et 2007, la Cour a certifié avec réserves les comptes de la branche maladie, ceux de la branche AT-MP, ainsi que ceux de la Cnam. La Cour formule quatre réserves principales, les deux premières figurant déjà dans son rapport sur les comptes de 2007 :

- la Cnam constate en fin d'année des provisions au titre des paiements dus aux hôpitaux pour un montant calculé par le ministère de la santé, dans des conditions qui ne permettent pas à la Cour de les contrôler ;

- si la Cnam a amélioré son suivi du contrôle interne dans les mutuelles qui gèrent des prestations du régime obligatoire, ce contrôle est encore insuffisant pour procurer à la Cour une assurance sur la qualité des données ;

- les processus de remboursement des soins de ville ne permettent pas à la Cour de vérifier le lien entre la comptabilité et les faits générateurs des dépenses prises en charge ;

- enfin, la Cour estime qu'il existe un risque important que des dépenses hospitalières relevant normalement de la branche AT-MP aient été facturées à la branche maladie.

Les autres régimes de sécurité sociale

Pour la première fois en 2008, les comptes des autres régimes de sécurité sociale ont fait l'objet d'un examen par des commissaires aux comptes en vue de leur certification. Compte tenu des relations financières complexes existant entre les différents régimes, la Cour des comptes et la compagnie nationale des commissaires aux comptes ont signé, en janvier 2009, un protocole d'accord organisant entre eux des échanges d'information.

Pour la première année de soumission à cette procédure, quatre régimes sur trente-huit ont fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes : le régime gérant les salariés et exploitants agricoles, le régime social des indépendants (RSI), la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) et la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM).

* ¹ Les comptes de la branche famille pourront-ils être certifiés cette année ? - Rapport d'information Mecss - Sénat n° 206 (2008-2009) de Christiane Demontès et André Lardeux.