TRAVAUX DE LA COMMISSION
Audition de Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav)
Réunie le mardi 20 octobre 2009 , sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'audition de Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) , sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 , en présence de Michèle André, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, et de deux de ses membres.
Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Cnav, a indiqué que, pour la première fois depuis 2005, l'augmentation des prestations de retraite servies par la caisse, qui était de 6 % par an, s'infléchirait en 2009 pour s'établir à 4,9 %, soit 0,8 point de moins qu'en 2008. Ce ralentissement tiendrait principalement à la forte diminution du nombre de départs en retraite anticipée, marquant un début de déclin du dispositif « longue carrière » : après avoir contribué à accroître les dépenses de 0,3 point en 2008, celui-ci modérerait la croissance des prestations à hauteur de 0,4 point en 2009. La Cnav avait estimé le nombre de départs anticipés à 34 000 en 2009, alors que la direction de la sécurité sociale en avait projeté 51 000. En fait, le niveau devrait ne correspondre qu'à environ 25 000 départs sur 675 000, soit 3,6 % de l'ensemble des départs en retraite en 2009, en raison :
- de la modification des critères de durées validées et cotisées pour un départ anticipé, parallèlement à l'allongement au 1 er janvier 2009 de la durée d'assurance requise pour le taux plein ;
- du resserrement, par voie réglementaire, des conditions de régularisation de cotisations arriérées qui étaient jusqu'alors majoritairement utilisées pour remplir les critères d'éligibilité à la mesure.
En conséquence, le coût de la retraite anticipée pour carrière longue serait ramené de 2,4 milliards d'euros en 2008 à 2,2 milliards en 2009, puis à 1,6 milliard en 2010. Après avoir connu une montée en charge entre 2004 et 2008, pour un coût de l'ordre de 2 milliards d'euros par an, le dispositif amorce donc son déclin en 2009. A l'avenir, les dépenses associées devraient être de l'ordre de 300 à 350 millions d'euros par an.
Dominique Leclerc, rapporteur pour la branche vieillesse , a rappelé que la branche vieillesse, excédentaire jusqu'en 2004, connaît depuis lors une aggravation continue de son déficit. Elle est même devenue en 2008 la plus déficitaire des quatre branches de la sécurité sociale. En 2009, le déficit se dégraderait encore fortement puisqu'il atteindrait 5,6 milliards d'euros. Cette situation déficitaire chronique a pour principale cause la progression continue de la masse des pensions, elle-même due aux facteurs démographiques que sont le « papy-boom » et l'augmentation de l'espérance de vie. Ces mutations démographiques obligent à dresser le constat que la branche vieillesse est confrontée à un besoin structurel de financement. Or, jusqu'à présent, aucune réponse pérenne n'a été apportée pour y faire face. Le redéploiement des cotisations chômage au bénéfice des cotisations vieillesse, prévu par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, a été reporté sine die. La crise économique a en effet conduit le Gouvernement à poser un moratoire sur l'augmentation annoncée de la part patronale déplafonnée des cotisations retraite de 0,3 % en 2009.
Danièle Karniewicz a reconnu que la dégradation du contexte économique amplifie les difficultés financières structurelles de la branche. La hausse du nombre de chômeurs réduit d'autant le nombre de cotisants, et donc les cotisations sociales qui représentent les deux tiers des recettes de la caisse. L'agrégat « cotisations sociales » diminuerait ainsi de 0,4 % en 2009 (après avoir augmenté de 4,1 % en 2008) compte tenu de la baisse prévue de la masse salariale, ce qui équivaut à une perte de recettes de l'ordre de 2 milliards d'euros. Toutefois, l'incidence négative de la crise est partiellement compensée par l'effet positif sur les cotisations de la forte revalorisation du plafond de sécurité sociale en 2009 (3,1 %), ainsi que par la hausse de 18,4 % des transferts en provenance du fonds de solidarité vieillesse (FSV) au titre du chômage. Ces deux facteurs expliquent pourquoi la branche vieillesse est moins affectée par la crise que ne le sont les autres branches.
En ce qui concerne le financement à moyen et long terme du système de retraite toutefois, la combinaison d'un relèvement de l'âge légal de départ en retraite et d'une augmentation de la durée de cotisation ne suffira pas à combler les besoins. Selon les projections de la Cnav, le report de l'âge de départ à soixante-deux ans et le passage à 43,5 annuités de cotisation rapporteraient 8 milliards d'euros au régime général en 2020 et 28 milliards en 2050. Or, le besoin de financement de la caisse a été évalué, sur ces mêmes échéances, par le conseil d'orientation des retraites (Cor), respectivement à 12,9 milliards et 44,5 milliards d'euros.
Jouer sur ces seuls paramètres ne permettra donc pas de résoudre le problème du déficit de la branche vieillesse. Dès lors, il est indispensable d'activer également le levier « cotisations », soit en augmentant leur taux, soit en procédant à un redéploiement des cotisations au sein de la protection sociale. La baisse du niveau des pensions est, quant à elle, exclue dans la mesure où le taux de remplacement ne cesse de se dégrader depuis plusieurs années. Le rendez-vous prévu en 2010 est l'occasion d'engager un véritable débat sur le niveau de vie qui doit être garanti aux retraités. Il en va de la crédibilité et de la pérennité du système de retraite. Seule l'assurance d'un certain taux de remplacement rendra acceptables aux yeux des Français des efforts supplémentaires en termes de durée de cotisation, de relèvement de l'âge de la retraite ou de hausse des cotisations.
Enfin, Danièle Karniewicz s'est déclarée hostile à une solution consistant à réformer le système de retraite seulement pour les jeunes générations, qui ne ferait qu'accentuer l'iniquité intergénérationnelle qui caractérise déjà le pacte social.
Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse , a souhaité connaître la position de la Cnav sur la disposition du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 réformant la majoration de durée d'assurance (MDA) que la législation réserve actuellement aux mères. Afin d'assurer la compatibilité du dispositif avec les nouvelles contraintes jurisprudentielles qui ont étendu le bénéfice de la majoration aux pères, il est prévu, d'une part, une majoration de durée d'assurance au titre de l'accouchement, attribuée à la mère, d'autre part, une majoration de durée d'assurance au titre de l'éducation de l'enfant, accordée au couple. Pour cette seconde majoration, les règles d'attribution seront différentes selon la date de naissance de l'enfant. Pour les enfants nés avant le 1 er janvier 2010, la mère en sera automatiquement bénéficiaire. Pour les enfants nés après cette date, les parents auront la faculté de la répartir librement entre eux. Ils devront alors en informer leur caisse d'assurance vieillesse dans les six mois suivant le quatrième anniversaire de l'enfant. Si cette formule paraît équilibrée, ne peut-on pas craindre la survenance de litiges en cas de désaccord entre les parents ?
Danièle Karniewicz a rappelé que la majoration de durée d'assurance constitue un avantage essentiel pour les femmes. La supprimer aboutirait à abaisser de 19 % leurs pensions de retraite. Sur cette question, la Cnav poursuit trois objectifs : trouver une solution juridiquement acceptable, réformer à budget constant et maintenir le maximum de garanties pour les mères. Pour ce qui est du passé, la solution proposée est satisfaisante puisque la mère conservera ses huit trimestres de majoration, quatre au titre de la majoration pour accouchement et quatre au titre de la majoration pour éducation. Pour l'avenir, le dispositif privilégie le libre choix au sein du couple. C'est une solution moderne, déjà adoptée par plusieurs pays européens, mais qui comporte des risques inévitables de conflit. Il est prévu qu'en cas de désaccord entre les parents, la majoration sera attribuée à celui des deux qui établira avoir contribué à titre principal à l'éducation de l'enfant ou, en cas d'équivalence, partagée par moitié entre eux. Il est donc indispensable de préciser la notion, particulièrement vague, d'« éducation à titre principal ». Afin d'éviter que la majoration pour éducation ne soit attribuée de manière subjective par les agents de la caisse de retraite chargés d'instruire les dossiers, il faudra que les parents apportent des preuves formelles.
Michèle André, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes , a déclaré ne pas se satisfaire de la réforme proposée par le Gouvernement. L'instauration de la majoration de durée d'assurance dans les années soixante-dix avait pour objectif de compenser à la fois les conséquences de la présence des enfants sur les carrières professionnelles des mères et les inégalités de fait entre hommes et femmes. Cette mesure représentait donc une avancée majeure pour les droits des femmes, ce qui conduit à se demander si toutes les pistes de réforme ont été réellement envisagées pour garantir cette compensation. En outre, force est de constater qu'aujourd'hui, le partage des tâches au sein des couples est encore loin d'être satisfaisant. Les mères continuent à sacrifier leur carrière professionnelle pour s'occuper des enfants. Tant que les femmes renonceront à certains choix professionnels et percevront des salaires moins élevés que les hommes, on peut trouver légitime de maintenir à leur profit la majoration de durée d'assurance actuelle. Par ailleurs, la réforme de la MDA n'incite-t-elle pas à réfléchir sur celle, plus globale, des droits familiaux et conjugaux ?
Sur cette dernière question, Danièle Karniewicz a considéré qu'il faudra sans doute du temps pour réformer les droits familiaux et conjugaux, mais que ce sujet devra être abordé lors du rendez-vous « retraites » de 2010. En ce qui concerne la majoration de durée d'assurance, elle a réitéré son soutien au nouveau dispositif qui avait d'ailleurs été proposé par le conseil d'administration de la Cnav. Il est urgent de réformer le droit actuel dans la mesure où l'arrêt de la Cour de cassation du 19 février 2009 conduira les juges à donner raison aux pères qui demandent à bénéficier de la même majoration que les mères. Pour ce qui est des inégalités entre hommes et femmes, il est évident que les inégalités dans le monde du travail sont à l'origine de celles constatées en matière de retraite.
Guy Fischer a fait observer que cette réforme a le mérite de porter le débat sur la place publique. La majoration de durée d'assurance était, à l'origine, une mesure sociale destinée à compenser les écarts de carrière entre hommes et femmes. Or, plus de trente ans après sa mise en oeuvre, ces inégalités persistent. La meilleure solution n'aurait-t-elle donc pas été de maintenir les huit trimestres pour les femmes et de créer un nouveau droit pour les hommes ? Par ailleurs, il faut noter, pour s'en réjouir, que le nouveau dispositif s'applique aussi aux parents adoptants.
A son tour, Annie David a rappelé que la majoration de durée d'assurance est un droit obtenu par les femmes dans le but de lutter contre les inégalités professionnelles. Aujourd'hui, elle constitue une part non négligeable du montant des retraites des mères qu'il convient de préserver. Certes, il est légitime que les pères qui participent activement à l'éducation de leurs enfants revendiquent une égalité de traitement dans l'attribution de la majoration de durée d'assurance. Mais il faut également reconnaître, d'une part, que les pères n'y sacrifient pas aussi souvent leur carrière que les mères, d'autre part, qu'ils reçoivent des salaires plus élevés. L'inégalité n'est donc pas du côté des pères mais des mères.
Isabelle Debré s'est dite très préoccupée par l'augmentation du nombre de femmes, notamment les veuves, vivant dans une situation de grande précarité. Non seulement les femmes seules ont souvent une petite retraite mais elles ne bénéficient de surcroît que d'une pension de réversion particulièrement modeste. Il serait souhaitable que la commission, qui a déjà travaillé par le passé sur la question de la réversion, se penche à nouveau sur le sujet.
Partageant ces analyses, Danièle Karniewicz a rappelé que le niveau de vie des femmes veuves ou séparées constitue un véritable problème auquel les pouvoirs publics devront s'attaquer. Sur la question de la majoration de la durée d'assurance, l'extension pure et simple du dispositif aux pères aurait été à la fois inéquitable et inenvisageable compte tenu de la situation financière de la branche vieillesse. La solution trouvée est la plus juste et la plus satisfaisante possible mais elle n'exonère pas d'une réflexion sur une réforme plus complète des droits familiaux et conjugaux.
A Guy Fischer qui lui demandait si elle s'opposait à la création d'un droit à majoration de durée d'assurance pour les pères, Danièle Karniewicz a répondu y être défavorable, sauf lorsque le père a élevé seul ses enfants. Dans ce cas précis, il est normal qu'il puisse bénéficier d'une majoration.
Alain Vasselle, rapporteur général , a tout d'abord attiré l'attention sur le fait que la dégradation des comptes du fonds de solidarité vieillesse (FSV) en 2009, en raison de la crise, ne lui permettra pas d'honorer ses engagements de trésorerie vis-à-vis de la Cnav : à ce jour, le FSV évalue son insuffisance de trésorerie à 660 millions d'euros. Par ailleurs, il faut rappeler que le redéploiement de cotisations sociales au bénéfice de l'assurance vieillesse, pour garantir son financement, n'est pas une idée nouvelle : l'exposé des motifs de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites envisageait en effet des hausses de cotisations vieillesse compensées à due concurrence par des baisses de cotisations d'assurance chômage afin de ne pas peser sur la compétitivité des entreprises et l'emploi. Ce scénario reposait toutefois sur deux préalables : d'une part, la baisse du chômage, d'autre part, l'accord des partenaires sociaux gestionnaires de l'Unedic sur le principe du redéploiement et la réduction des cotisations chômage. Or, ces deux conditions n'ont jamais été remplies. A quel horizon ce redéploiement pourrait-il avoir lieu ? Existe-t-il d'autres possibilités de transferts de cotisations au sein de la protection sociale ? Enfin, s'agissant de la majoration de durée d'assurance, comment justifier que les règles pour les salariés du privé soient différentes de celles, moins favorables, applicables aux fonctionnaires ?
Danièle Karniewicz s'est étonnée de cette dernière question : il est rare qu'on demande que les règles du secteur public soient rapprochées de celles appliquées au secteur privé en matière de retraite ! Pourquoi ne pas revendiquer également l'harmonisation du salaire de référence valable dans le privé (les vingt-cinq meilleures années) sur la règle des six derniers mois applicable dans le public, ou celle du niveau de remplacement des salariés sur celui des fonctionnaires ?
En ce qui concerne la situation financière des régimes de retraite, une réflexion doit être menée sur l'assiette du financement. Alors que les ressources des branches maladie et famille proviennent d'une combinaison entre cotisations et impôts, la branche retraite n'est financée que par des cotisations. Cette particularité doit être préservée car elle explique en quoi le système de retraite repose sur le principe de contributivité. Mais le maintien de ce financement par les cotisations n'empêche pas d'envisager un élargissement de l'assiette des cotisations qui est actuellement concentrée sur la masse salariale. La notion de contributivité - prestations acquises en contrepartie de cotisations versées - devra d'ailleurs être au coeur des débats de l'an prochain sur la réforme du système. Ceux-ci devront répondre à deux questions : quel niveau de contributivité vise-t-on en matière de retraite (logique d'assurance) et quels droits non contributifs accorde-t-on (logique de solidarité) ?
La réflexion sur les régimes de retraite doit par ailleurs s'inscrire dans une approche globale du financement de la protection sociale, incluant la répartition des ressources entre les différentes branches de la sécurité sociale. La question des majorations de pensions pour enfant pourrait ainsi légitimement soulever celle de leur plus exacte prise en charge, entre la branche vieillesse ou la branche famille.
Enfin, s'agissant des relations financières entre le FSV et la Cnav, l'année 2009 verra l'augmentation des transferts en provenance de la Cnav au titre des périodes de chômage validées gratuitement. Ce mécanisme joue ainsi le rôle d'amortisseur sur les produits de la caisse en cas de dégradation du marché du travail. Plus globalement, il faudra que le rendez-vous 2010 débouche sur des réponses durables au problème du financement des retraites. On ne peut plus tolérer de procéder par petites touches à chaque nouveau rendez-vous. Toutes les solutions possibles devront être mises sur la table et discutées afin que soit garantie la viabilité des régimes de retraites.
Revenant sur la réforme de la majoration de durée d'assurance, Raymonde Le Texier s'est déclarée sensible aux arguments exposés par la présidente de la Cnav. Il s'agit d'un véritable problème de société. Les femmes sont désavantagées par rapport aux hommes car elles sont potentiellement appelées à devenir des mères de famille. Celles d'entre elles qui travaillent subissent une pression très forte, si bien que la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale est de plus en plus difficile. Avant de s'attaquer aux avantages retraite des femmes, mieux vaudrait régler le problème des inégalités de carrière et des inégalités salariales. Par ailleurs, il est important que la prochaine réforme des retraites garantisse l'équité entre les générations et redonne confiance aux jeunes dans le système de retraite.
René Teulade a estimé que le pilotage du système de retraite par rendez vous successifs relève du bricolage et qu'il ne permet pas de répondre aux véritables questions, d'autant que les projections à cinquante ans des besoins de financement du système sont incertaines sur le plan du taux de fécondité, de l'espérance de vie ou de la situation économique à cet horizon.
Danièle Karniewicz a confirmé la réalité des inégalités hommes femmes dans le monde du travail, les partenaires sociaux ayant une véritable responsabilité dans l'échec de la politique menée en matière d'égalité salariale. Ceci étant, même s'il reste à faire, on constate que le partage des tâches au sein des couples évolue dans le bon sens avec les jeunes générations. S'agissant des projections financières, il est vrai que celles-ci doivent être considérées avec prudence dès lors qu'il est particulièrement délicat d'évaluer les données économiques et le niveau d'emploi à long terme.
Muguette Dini, présidente , a voulu savoir si la Cnav dispose d'un premier bilan des mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 relatives à l'emploi des seniors.
Danièle Karniewicz a répondu que s'il est encore trop tôt pour dresser un bilan complet de la mise en oeuvre de ces mesures, certains résultats sont d'ores et déjà disponibles. Ainsi, la revalorisation du taux de surcote (de 3 % à 5 % par année cotisée au-delà de la durée d'assurance ouvrant droit à taux plein) a un réel effet incitatif puisque la proportion de nouveaux bénéficiaires s'établit à 12,5 % au premier trimestre 2009 contre 9,5 % en 2008. Ceci étant, il n'est pas inutile de préciser que le gain mensuel moyen qui en résulte s'élève à 35 euros seulement en 2008. Pour commencer à apprécier les effets de la libéralisation du cumul emploi-retraite en vigueur depuis janvier 2009, la Cnav a mené une enquête en juillet-août sur un échantillon de 5 700 nouveaux retraités portant sur les possibilités de cumuler un emploi et une retraite. Les données recueillies montrent que le dispositif semble bien connu des personnes interrogées (67 % des personnes n'ayant jamais pratiqué ce cumul déclarent néanmoins connaître cette faculté) et que le cumul concerne davantage les catégories socioprofessionnelles des cadres et des employés (16 % des cadres et 12 % des employés déclarent cumuler, contre 5 % des ouvriers).
Alain Gournac s'est enquis de l'état d'avancement des dossiers d'adossement des régimes de retraite de la Poste, de la SNCF et de la RATP aux caisses de retraite du secteur privé.
S'agissant de la Poste, Danièle Karniewicz a indiqué qu'une étude de projection a été élaborée par la Cnav, dans le cadre d'un groupe de travail réunissant la Poste, la direction du budget et la caisse. Le groupe s'est réuni pour la dernière fois en juillet 2008. Depuis cette date, le dossier est au point mort. Les négociations ont notamment achoppé sur la question du montant de la soulte que devra verser le régime adossé au régime d'accueil. Pour la RATP, la date d'adossement prévue était le 1 er janvier 2006. Si le principe de l'adossement n'a pas été remis en cause, celui-ci n'est toujours pas effectif, les discussions se heurtant là aussi au problème de la soulte. Enfin, sur la SNCF, la Cnav n'a jamais été sollicitée sur un quelconque adossement.