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Proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement

 

N° 95

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 novembre 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement, présentée par MM. François REBSAMEN, Thierry REPENTIN, Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Serge ANDREONI, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Jacques BERTHOU, Mme Maryvonne BLONDIN, MM. Martial BOURQUIN, Michel BOUTANT, Mmes Claire-Lise CAMPION, Françoise CARTRON, M. Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, M. Yves CHASTAN, Mme Jacqueline CHEVÉ, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Mme Samia GHALI, M. Didier GUILLAUME, Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mme Bariza KHIARI, MM. Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Mme Claudine LEPAGE, MM. François MARC, Marc MASSION, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, François PATRIAT, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Daniel REINER, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, Richard TUHEIAVA, Richard YUNG, Mme Raymonde LE TEXIER et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés,

Par M. Dominique BRAYE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

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Sénat :

631 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Sept mois seulement après l'adoption de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le Sénat est à nouveau saisi d'un texte sur le logement. Outre qu'elle comporte pas moins de 124 articles, cette loi nécessite, pour être mise en oeuvre, 65 mesures d'ordre réglementaire1(*), à l'élaboration effective desquelles votre commission veillera avec attention.

Votre rapporteur donne acte aux auteurs de la proposition de loi n° 631 « Lutte contre le logement vacant et solidarité nationale pour le logement »2(*) qu'elle n'a pas pour objet de remettre profondément en question les dispositions récemment votées. Elle partage également leur constat de l'existence en France d'un nombre encore bien trop important de « mal-logés, non-logés et hébergés »3(*). Il n'en demeure pas moins que la politique du logement souffre -et les acteurs du secteur sont nombreux à le déplorer- d'une instabilité juridique chronique qui nuit à la bonne application des textes adoptés par le législateur. Comme l'a récemment relevé le Conseil d'Etat4(*) : « le temps de l'administration du logement est, à l'image de cette activité elle-même et du financement qui la conditionne, à l'image aussi du processus d'urbanisation et d'extension de la ville, un temps long, incompatible avec l'instabilité législative et réglementaire et les stop and go dans la gestion des crédits budgétaires ». Celui-ci a également rappelé que « les administrations déconcentrées et les collectivités territoriales peinent à mettre en oeuvre les lois nouvelles : cela peut leur prendre jusqu'à six, sept ans »5(*).

Le texte soumis à votre Haute assemblée vise essentiellement à augmenter l'offre de logements à loyers accessibles par la lutte contre la vacance et la mobilisation du parc privé. Il tend également à prévenir l'exclusion en proposant un moratoire sur les expulsions locatives des personnes reconnues comme prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO).

Après un examen approfondi, votre commission estime que certains des dispositifs proposés sont non seulement inopportuns mais également contre-productifs. C'est essentiellement le cas du moratoire sur les expulsions prévu par l'article 4, dont l'adoption pourrait décourager les bailleurs privés et, à rebours des objectifs du texte, conduire à une hausse de la vacance. C'est le cas également de l'article 5 qui, en imposant des contraintes très importantes aux propriétaires qui conventionnent avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), pourrait entraîner en retour une réduction du parc de logements privés conventionnés.

Le texte comporte en revanche des éléments intéressants, mais dont la mise en oeuvre rapide sera davantage garantie par la voie réglementaire ou par leur insertion dans un prochain véhicule législatif. C'est pourquoi votre commission vous proposera, au final, de ne pas adopter la présente proposition de loi, sous réserve toutefois d'un certain nombre d'engagements.

Sans revenir sur les développements relatifs à la situation du secteur du logement effectués dans le très récent rapport de la commission relatif à la loi du 25 mars 20096(*), le présent rapport rappellera les éléments du contexte dans lequel s'inscrivent les mesures prévues dans la proposition de loi, avant d'en venir à l'étude des dispositions de celle-ci et de la position que votre commission suggère d'adopter.

* 1 Dont 15 ont déjà été prises.

* 2 Proposition de loi n° 631 déposée par MM. François Rebsamen, Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

* 3 Pour des données chiffrées, votre commission renvoie au rapport public 2009 du Conseil d'Etat, « Droit au logement, droit du logement », p. 49 à 61.

* 4 Rapport précité.

* 5 Le rapport souligne également : « Les administrations centrales vivent, quant à elles, dans la désynchronisation totale lorsque les lois se succèdent au rythme d'une par an minimum depuis le début des années 2000 : dans le même temps physique mais dans un temps juridique éclaté, les services rédigent les circulaires d'application de la loi votée l'année précédente, préparent les décrets d'application de la loi qui vient d'être votée par le Parlement et élaborent pour le cabinet le projet de loi dont le dépôt dans quelques mois vient d'être annoncé dans les médias par le ministre ».

* 6 Rapport n° 8 (2008-2009) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 8 octobre 2008.