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Proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI

La proposition de loi n° 631 vise essentiellement, d'une part, à augmenter l'offre de logements abordables en luttant contre la vacance et en mobilisant le parc privé et, d'autre part, à éviter les expulsions de locataires reconnus prioritaires au titre du DALO. Sur ces trois sujets, il est indispensable de replacer les dispositions proposées en regard de données chiffrées les plus précises possibles ainsi que des nombreux dispositifs déjà existants ou qui viennent d'être adoptés. Comme l'a en effet souligné récemment le rapporteur général de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat « Voter des lois à un rythme accéléré relève d'un geste désespérant si l'offre ne suit pas »7(*).

A. LA LUTTE CONTRE LA VACANCE, UN « REMÈDE PALLIATIF » ?

1. Un nombre effectif de logements à remettre sur le marché très difficile à appréhender

a) Un nombre total de logements vacants non négligeable au regard des besoins

D'après l'Agence nationale de l'habitat (ANAH)8(*), le nombre de logements vacants se situe actuellement entre 1,8 et 2,5 millions, soit un taux de vacance compris entre 6,1 % et 8,1 %. Le rapport précité du Conseil d'Etat relève pour sa part qu' « il semble que le taux des logements vacants, qui a connu son niveau le plus bas en 1954 (3,7 %) et son plus haut niveau au début des années 1980 (7,8 %), soit retombé à 5,9 % en 2006, taux comparable à celui des années 1960. Mais les spécialistes anticipent une remontée de ce taux d'ici à 2020 aux environs de 7 %, en liaison notamment avec une mobilité professionnelle, géographique et familiale attendue en hausse ».

S'agissant des comparaisons européennes, la France se situe plutôt dans une moyenne, comme le montre le récent rapport du Conseil d'analyse économique9(*).

 

Année

Part en pourcentage

Allemagne

2002

8,2

Espagne

2004

21,9

France

2004

6,1

Italie

2001

21

Pays-Bas

2002

2,2

Royaume-Uni

2001

3,4

Source : Instituts nationaux de la statistique

b) Un phénomène difficile à mesurer

D'après l'Atlas 2008 de l'habitat privé précité, les sources permettant d'appréhender le parc vacant se sont diversifiées depuis quelques années. Désormais, les plus couramment utilisées pour les études nationales sont :

- le « Recensement de la Population » de l'INSEE et l'« Enquête Nationale sur le Logement » (ENL), deux sources résultant d'enquêtes auprès des ménages ;

- la taxe d'habitation, intégrée dans le fichier « FILOCOM » du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEDEM)) d'après la direction générale des impôts (DGI) ;

- le fichier de gestion des abonnements d'EDF.

Si les sources sont aujourd'hui plus nombreuses, toutes présentent des limites, car elles ont généralement été constituées pour analyser ou gérer des logements occupés. Dès lors, comme le précise le ministère de l'équipement, « sous-produit de l'étude des logements occupés, les statistiques sur le nombre de logements vacants et sur leurs caractéristiques (...) sont assez peu précises. Est ainsi considéré comme vacant un logement dont il n'a pas été établi avec certitude qu'il s'agissait d'une résidence principale ou d'une résidence secondaire. Or, les différentes sources n'ont pas toujours les moyens de déterminer de manière certaine l'occupation du logement, ce qui peut conduire à des surestimations de la vacance. Par exemple, dans le cas du recensement de la population, les agents recenseurs confrontés à une porte fermée après plusieurs visites pourront être amenés à considérer par erreur que le logement est vacant s'ils n'obtiennent pas d'autre information auprès des voisins ou des gardiens. De même, le fichier FILOCOM considère comme vacant un logement inoccupé au 1er janvier de l'année pour le calcul de la taxe d'habitation ; cet impôt n'étant pas déclaratif (il revient aux services fiscaux d'identifier l'occupant du logement), des logements pourront être classés « vacants » par erreur quand leur occupation n'aura pas encore été identifiée. Dans le cas de la source fiscale et des fichiers EDF, une autre limite provient des logements impropres à l'habitation car très dégradés voire détruits, ces « logements » n'étant pas toujours radiés des fichiers. Une enquête effectuée en 1986, auprès des centres de collecte d'EDF, montrait qu'un quart des logements vacants depuis plus de trois ans étaient quasiment détruits.

Le Conseil d'Etat relève en conclusion que le taux national de vacance, difficile à appréhender, illustre les lacunes de la statistique publique et privée. Il souligne notamment : « bien qu'il n'y ait aucun rapport entre les deux chiffres, on ne peut manquer de relever que l'insuffisance de construction de logements au cours des dernières années est quasiment identique à l'écart d'estimation sur la vacance (700.000 logements). Il est donc difficile pour les pouvoirs publics d'élaborer une politique du logement pertinente face à des incertitudes qui représentent l'équivalent de deux années de construction ».

c) Des situations de vacance multiples

Outre les difficultés de comptabilisation des logements vacants, le nombre de ceux-ci ne correspond pas forcément à celui des logements effectivement mobilisables. D'après l'étude précitée de l'ANAH, tous les logements « hors marché » ne sont pas mobilisables pour accroître l'offre en résidences principales. Il faut notamment tenir compte :

- de l'existence d'une vacance de flux, généralement appelée « de rotation » ou « frictionnelle », relevant de l'inoccupation passagère entre deux occupants durant le délai de (re)location ou de vente : celle-ci est indispensable pour assurer la fluidité du marché, certains auteurs se demandant même si aujourd'hui son niveau n'est pas descendu trop bas ;

- des intentions et contraintes propres à chacun des propriétaires ;

- de l'état physique des logements, certains étant trop dégradés pour faire l'objet d'une opération de réhabilitation économiquement rationnelle ;

- de la localisation du parc vacant, cette dernière ne recoupant pas nécessairement la carte des besoins.

S'agissant du taux structurel, l'enquête logement de 2002 a montré que les logements vacants sont surtout des logements anciens (55 % ont été construits avant la Seconde Guerre mondiale) et situés dans des immeubles collectifs (51 %). Le taux est en revanche faible dans les logements récents10(*) (4,5 % en 2002 contre 8,6 % en 1992).

Au final, comme le souligne l'INSEE : « faute de connaître par le menu l'état réel des locaux et les intentions précises de leurs propriétaires, toute quantification des logements susceptibles d'être remis sur le marché recèlera toujours une dose d'arbitraire ».

2. Un bilan d'application de la taxe sur les logements vacants plutôt positif

Instituée par la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre l'exclusion, la taxe sur les logements vacants (TLV), applicable dans les grandes agglomérations11(*), présente un bilan mitigé s'agissant de son rendement mais plus positif pour ce qui concerne son impact sur la vacance.

a) En dépit d'un faible rendement...

Le recouvrement de la TLV génère de nombreuses réclamations et conduisent les services fiscaux à accorder beaucoup de dégrèvements et à exclure de son champ d'application les logements qui ne remplissent pas l'ensemble des conditions d'assujettissement (logements occupés plus de trente jours consécutifs en cours d'année sans imposition à la taxe d'habitation, mis en vente au prix du marché...).

Pour cette raison, le Conseil d'analyse économique (CAE) porte un jugement très sévère sur la TLV : « l'impôt le plus inefficace de France, c'est sans doute la taxe sur les logements vacants, exemple même d'une taxe lourdement chargée politiquement, mais d'une grande complexité, ingérable pratiquement et socialement, et donc sans réelle applicabilité. Le rendement en est proprement minuscule : les services fiscaux dégrèvent plus de la moitié de ce qui est recouvert de sorte que l'effet final en un mot est nul. A 6,1 % du parc, le taux de vacance de logements en France est à un plus bas historique, et s'explique principalement par des raisons frictionnelles. Mieux vaudrait reconnaître les faits, en tirer les conséquences ; il n'y a pas de honte à supprimer un impôt ! ».

Années

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Montant mis en recouvrement (en M€)

43,96

46,08

44,6

42,5

40,67

36,40

37,70

37,39

34,88

Dégrèvements accordés (en M€)

12,42

26

22,78

30,63

25,08

22,27

19,08

20,45

18,05

Versement à l'ANAH (en M€)

10,7

11,8

16,8

21

21,2

25

25

22,38

22,90

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

b) ...la taxe sur les logements vacants semble avoir eu un réel impact

Votre commission prend acte du constat dressé par le CAE mais estime que le rendement de la TLV n'est pas le point le plus important. Cette taxe n'a en effet pas été instituée pour rapporter de l'argent mais pour limiter la vacance. Or, d'après l'étude précitée de l'ANAH, les résultats sont réels : depuis son instauration, la vacance aurait ainsi davantage diminué dans les agglomérations concernées que sur le reste du territoire et les autres pôles urbains, cette baisse ayant particulièrement touché la vacance de longue durée (supérieure à 2 ans) concernée par la taxe. Entre 1999 et 2005, le taux de vacance a ainsi baissé de pourcentages compris entre 12,5 et 48 % pour ces huit agglomérations alors qu'il ne baissait que de 8,5 % pour la France entière, comme l'illustrent les documents ci-dessous :

Source : Agence nationale de l'habitat

Année

Nombre d'articles TLV
mis en recouvrement12(*)

Nombre de logements

1999

132.766

187.523

2000

104.279

146.388

2001

101.959

144.400

2002

91.405

127.213

2003

91.482

127.213

2004

87.398

118.693

2005

77.255

102.711

2006

76.159

100.926

2007

72.250

96.837

2008

66.031

86.507

Source : Direction générale des impôts.

Votre commission juge en conséquence intéressant d'étudier la possibilité d'étendre le champ d'application de la TLV à de nouvelles grandes agglomérations caractérisées par un marché du logement tendu, proposition sur laquelle elle reviendra à l'occasion de l'examen de l'article 2.

* 7 AJDA, 6 juillet 2009, entretien avec Frédéric Tiberghien, p. 1299.

* 8 Atlas 2008 de l'habitat privé.

* 9 Rapport de Jacques Mistral et Valérie Plagnol, Loger les classes moyennes : la demande, l'offre et l'équilibre du marché du logement, 30 janvier 2009.

* 10 Construits depuis moins de quatre ans.

* 11 Paris, Lille, Bordeaux, Toulouse, Lyon, Montpellier, Cannes/Grasse/Antibes et Nice.

* 12 Un article mis en recouvrement rassemble les logements soumis à la TLV d'un même propriétaire à une même adresse. Le nombre de logements soumis à la TLV est donc supérieur.