D. DES DÉPENSES DE PLUS EN PLUS RIGIDES
1. Un volume croissant de dépenses incompressibles
Dans le projet de loi de finances pour 2010, plus de la moitié des dépenses de l'Etat est consacrée au paiement de charges de pension, d'intérêt d'emprunts ou de rémunérations. 5 % correspondent aux crédits d'investissement et 4 % à diverses prestations sociales. Cet ensemble, qui constitue plus de 60 % des dépenses de l'Etat, constitue un bloc incompressible, du moins à court terme.
La part des dépenses de charge de la dette et de pensions va croître dans les années qui viennent. S'agissant de la charge de la dette, l'apesanteur que nous connaissons aujourd'hui cèdera le pas aux lois de la gravité et « l'effet volume » ne sera plus compensé par « l'effet taux ».
Les dépenses de pension représentaient 14,6 % des dépenses de l'Etat en 2008 contre 9,3 % en 1990. Leur progression a expliqué 20 % de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2008. En 2010, elles captent 23 % des moyens supplémentaires et le « jaune » budgétaire relatif aux pensions de retraite de la fonction publique annexé au présent projet de loi de finances note qu'il s'agit du « deuxième facteur de dérive des dépenses de l'Etat ».
Selon le Conseil d'orientation pour les retraites, le besoin de financement du régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat évoluerait ainsi :
Evolution du besoin de financement du régime de
retraite
des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat
(en milliards d'euros)
Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010
En revanche, la part des dépenses de personnel dans les dépenses de l'Etat diminue. Il faut y voir le succès de la politique de diminution de l'emploi public conduite depuis 2002, mais aussi le résultat du transfert de compétences aux collectivités territoriales et aux opérateurs de l'Etat. Dans le projet de loi de finances pour 2010, le plafond d'emploi est inférieur de 100 578 « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) à celui de 2009 (2 020 252 contre 2 120 830). Cette évolution s'explique par les non remplacements de départs en retraite (31 930 ETPT), les transferts vers les opérateurs et notamment les universités (65 896 ETPT), les transferts aux collectivités territoriales (2 738 ETPT) et par une correction technique 14 ETPT. Hors universités, la diminution n'est plus que l'ordre de 35 000 ETPT.
2. Une marge de manoeuvre limitée pour des économies conjoncturelles
Les dépenses de l'Etat inscrites dans le projet de loi de finances pour 2010 se répartissent ainsi :
Ventilation par fonction des dépenses du budget général proposées par le projet de loi de finances pour 2009
(en milliards d'euros et en pourcentage du total)
Source : projet de loi de finances pour 2010
La marge de manoeuvre pour réaliser des économies budgétaires repose essentiellement sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention, soit une enveloppe d'environ 110 milliards d'euros représentant moins de 40 % des dépenses du budget général. Au sein de cette enveloppe, toutes les dépenses ne sont pas « compressibles », puisqu'il est nécessaire de maintenir les moyens indispensables au fonctionnement de l'Etat, par l'existence de dotations régies par des textes (concours aux collectivités territoriales par exemple), par l'existence de prestations de guichets servies en fonction de droits et par l'importance croissante des subventions aux opérateurs, qui assument une part croissante des missions de l'Etat et, surtout, qui utilisent en partie ces subventions pour rémunérer leurs agents, lesquels bénéficient en général du statut de la fonction publique de l'Etat ou d'un régime très proche.